现代国家建构中的“民族问题”及其解决之道——兼评《族群和谐与公共治理》

燕继荣

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

解决民族问题，不仅是稳定国家秩序、也是实现全球治理的关键。如何化解民族问题，如何调适民族与国家、民族与民族之间的关系，一直是公共治理的重要问题。中央民族大学管理学院李俊清教授所著的《族群和谐与公共治理》一书，基于中国多民族国家的基本国情，依据公共治理的原则，重点讨论了民族与国家、边疆民族地区公共治理等相关问题，并针对中国的现实问题，提出重要的政策性建议。

一、民族问题的本源和本质是什么

作者把民族问题置于现代国家逻辑建构的历史背景之下，指出现代国家建构理论逻辑和传统社会整合纽带之间的矛盾性是民族问题的深层原因。现代国家的逻辑建构，起始于思想领域的“祛魅”。世俗化的商业发展、文艺复兴运动、自然科学领域的新发现，促发了哲学领域的经验主义、怀疑主义、理性主义的兴起，冲击了建立在神学观念基础上的传统秩序，启动了对传统秩序的“祛魅运动”，“使得个人从传统社会中信仰的、被动的、服从的客体，变成了怀疑的、积极的、主动的主体”，进而“使得人们对于国家、政府、政治等一系列问题的思考范式发生了根本性变化”[1]5，最终使基于“圣贤观念”的“贤人政治”和皇家统治秩序都失去了合法性。

随着社会契约理论的提出和完善，现代国家的逻辑建构已经基本完成。然而，基于个人主义、人本主义之上的现代国家建构逻辑与传统社会群体化的整合形式和联系纽带存在矛盾。尽管有人认为，民族作为一种“想象的共同体”属于现代观念，[2]但民族观念的产生和存在是一个客观的历史事实。从本质上说，民族观念或“民族意识”的产生根源，实则是传统社会之统治阶层的需要。传统部落社会侵略扩张，把其他部落视为“异族”，在成功征服其他部落后，把被征服的“异族”人口当成“奴隶”或“藩属臣民”。当现代国家建构运动扫荡传统社会秩序、甚至连“贤人政治”秩序也不放过的时候，统治阶层出于统治利益，通过把统治危机转化为族群危机来唤醒和动员民众，以捍卫既有的传统秩序。

民族问题作为历史遗产，在不同国家完成其现代建构的过程中，得到不同的处置：有的国家彻底淡化民族意识和民族身份，以个人人权观念取代族权观念；有的国家建立单一民族共同体(nation-state)，实现民族认同与国家认同的统一性；有的国家通过民族区域自治制度建立政治共同体，希望在承认居于人口少数的族群拥有相对自治权利与权力的基础上，建立国家统一权威。

二、如何理解民族问题与国家治理的关系

什么是“民族”？它是“上帝所安排的相互分离的自然实体”，还是人为建构的“想象的共同体”？国家与民族是什么关系？是民族建立了国家，还是国家建构了民族？作者以“民族与国家”为本书的首要议题，探讨了现代国家建构过程中民族主义(公民民族主义VS族裔民族主义)扮演的角色，暗示了民族问题的解决依赖于国家治理的结论。

应当看到，社会发展从来是在两种力量的交互作用下发生和形成：一种是促进变化的力量，一种是控制变化的力量。促进变化的要素推动社会发生多元化、多样化，进而形成结构分化；控制变化的力量维持和维护系统的稳定，尽可能使得变化保持在可以接受的范围之内。

这样一种双向互动机制犹如汽车驾驶的基本原理：动力系统推动汽车运动、提速，制动系统减缓汽车行进速度、或者直接使汽车停下来。如果我们把前一种力量叫做前进的“推力”，那么，后一种力量就是拖拽的“拉力”。运用这种互动力量来理解国家治理，我们可以概括为国家治理的“双向互动原理”：国家既要发展，也要治理；从性质上说，发展意味着变化，可能带来系统的结构分化，治理意味着控制变化，其目标和结果就是使相关的变化得到规制。

如果再把这个原理用在民族问题和国家治理的关系问题上，就可以得到一个基本判断：在一个多民族组成的具有固定疆域的政治共同体中，民族化促成多元化和多样化，但在一定程度上也会构成分化的力量；国家化代表了一种整合的力量，促成不同民族的统一性和一致性。因此，多民族共同体的关键在于协调民族发展与国家治理的关系。

三、民族问题的本质和治理之道在哪里

当今世界有3000多个民族，交错分布在不到200个国家和地区，“没有一条国家分界线是与民族的自然分界线，即语言的分界线相吻合的”。因此，国家的统一和安全经常受到民族主义的挑战。作者考察了民族主义与民族问题的世界趋势，指出“民族问题是一个世界性难题”，同时，基于中国历史和现实，从经济社会发展、民族交往与分布格局、民族分裂与宗教极端势力影响等方面，分析说明了中国既有制度体系下民族问题的特点和根源。

中国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是基本政治制度。民族自治地方政府不仅在国家的统一领导下承担着发展本地区经济、文化和各项社会事务的职责，还担负着依法推行民族区域自治制度、加强民族团结、维护国家安全与稳定的重要责任。在中国政府体系中，民族区域自治地方政府既有一般地方政府的共性，又有其自身独具的特点。

中国少数民族分布具有大杂居、小聚居的特点，但是整体而言，主要分布在西北、西南、东北地区，“边疆民族地区在相当部分是重叠的”。中国有22800公里的陆地边境线，其中19000多公里都是民族地区的县，边疆人口多半是少数民族(目前中央政府确认的民族有56个，55个少数民族人口约1.14亿)，155个民族自治地方占到了国土面积的64%。1949年以来，中国少数民族的政治地位、经济利益、文化传统都受到了法律保护并有了长足的发展。改革开放40年，市场经济、城镇化、交通与信息技术，打破了传统族群—区域之间地理空间的阻隔和制度羁绊，使不同文化背景群体的交流聚合成为常态。但少数民族地区经济社会发展相对落后，公共设施和公共服务不足，少数民族人口经济融入、社会融入、城市认同融入困难，境外民族势力和宗教极端势力的渗透，是中国“民族问题”的综合原因。

从治理的角度看，公共治理的不足是“民族存在”转化为“民族问题”的根本原因。因此，建立现代公民国家制度框架，淡化“民族”意识，淡化“民族”与“领土”的固定对应关系，[3]本着公民权益平等的原则，运用公共治理政策工具，调整国家整合过程中历史遗留的问题，克服地区发展和公共服务的不均衡，此乃民族问题的解决之道。有鉴于此，有学者提出了“民族互嵌”的概念。[4]加强中华民族大团结、构筑各民族共有精神家园、深化中华民族共同体意识，就要本着多民族“共在”和“共处”的基本事实，从空间、生活、精神文化等方面，积极构建“民族互嵌”的形式。《族群和谐与公共治理》一书在下述方面提出思考要点：要克服民族主义对现代国家建构的困扰，(1)需要通过完善治理结构、优化社会管理制度设计，使现代国家的政治价值得以普及；(2)需要提升公共服务供应水平，推动公共服务均等化，以良好的公共服务换取公民对国家、政府与现代国家政治价值的认同，以及对公民—国家契约关系的遵从；(3)需要建立全国统一的市场体系，借助市场机制与公共权力调控，疏通国内区域间利益分隔状态，将国民整合成牢固的利益共同体；(4)需要鼓励和支持不同文化的交流，使不同族群、不同区域基于传统形成的文化、价值，在激荡碰撞中逐渐融会分享，形成能够为国民广泛认同的共同文化价值体系；(5)需要通过普及现代科技、教育和有利于现代性发育的文化理念、生活方式等，形成与现代国家建构相适应的新的社会纽带，以增强国家的认同感和凝聚力。