乡村振兴、城乡融合与农村土地储备制度

王宏新

(北京师范大学，北京 100875)

引言

2018年初，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出要激活主体、要素和市场，深化农村土地制度改革，强化乡村振兴制度性供给。2019年春，中共中央、国务院又发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，并明确建立集体经营性建设用地入市制度。系统总结国内外土地储备制度发展经验，加快建立农村建设用地储备制度，对于推动农村建设用地入市、城乡融合发展和实现中国特色社会主义乡村全面振兴具有重要意义。

一、土地储备制度溯源与发展

(一)国外土地储备制度源起与发展

早在1872年，恩格斯就在《论住宅问题》中深刻指出，“一个古老的文明国家像这样从工场手工业和小生产向大工业过渡，并且这个过渡还由于情况极其顺利而加速的时期，多半也就是‘住房短缺’的时期。”[1]土地储备制度正是工业化、城市化的产物，用来解决城市住房短缺问题。1896年，荷兰阿姆斯特丹市政当局为保证多数城市居民获得经济适用房，大量购置未开发土地储备起来，结合城市规划进行土地供给投放，以垄断土地资源供给及其租金收益，从而达到既满足住宅建设需求、又能抑制土地投机的土地调控目标。[2]17自此，城市政府依法收购、收回土地进行储存，以供应和调节各类建设用地需求的新型土地管理制度——土地储备制度诞生。[3]

第二次世界大战后，荷兰鹿特丹等城市相继在城市中心区收回待改造、再开发的土地，拆迁完毕后再出售给地产开发商开发。这样，土地储备对象就从未开发土地扩展到了已开发土地。1965年，荷兰《规划法》出台，规定城市政府可以收回经市政发展规划批准、地处市中心区的任何一块土地。至此，荷兰城市每年新开发项目所需土地，有80%以上来自于政府储备。此后，土地储备制度在法国、瑞典、英国以及美国一些地区就逐渐推行起来。[2]18

(二)中国城市土地储备制度探索历程

中国土地储备制度发轫于20世纪末期工业化和城市化快速发展的东部沿海地区。1996 年8 月，我国第一家城市土地储备机构——上海市土地发展中心正式成立；1997年，上海市出台《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》。1997年8 月，杭州土地储备制度开始启动，市土地收购储备管理委员会和土地储备中心相继成立；10月，《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》发布，土地收购储备政策进入实施阶段。起初，主要以收购企事业单位因产业结构调整需盘活的存量土地为主，同时还可将违法用地、闲置抛荒土地及无主地依法收回。随着中心土地收购储备量的增加，土地收购储备的范围呈现出不断扩大的趋势。1998年6月，杭州市土地收购储备管理委员会决定，将收购储备范围扩大到市区需盘活的所有土地；1999年3月，《杭州市土地储备实施办法》正式发布，土地储备工作走向法制化轨道。

东部沿海城市土地储备制度探索引起了中央政府关注。1999 年6 月，国土资源部(自然资源部前身，诞生于1998年的第四次机构改革)以内部通报形式，向全国国土资源系统转发了《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》两份文件，各地开始广泛学习、借鉴。2001年4月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，首次提出土地储备制度，要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。2002年初，北京市出台《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》；7月，《武汉市土地储备管理办法》《武汉市土地交易管理办法》同时施行；10月，《重庆市国有土地储备整治管理办法》颁布实施。至此，以上海、杭州、北京、武汉、重庆等城市为代表的城市土地储备工作在全国范围内迅速展开，呈现出“由点及面、百花齐放”的特点。据统计，到2005年初，我国土地储备机构数量已达到1700多家，累计收购土地面积超过230万亩；[4]仅以2007年为例，全国就储备、供应土地234960.59公顷，纯市场收益高达 4541.41亿元，是2003年土地供应纯收益的2.5倍。[5-6]

城市土地储备探索的经验，对全国土地收购储备工作的开展起到了很好的先导作用。2006年末，为强化土地出让收支监督管理、防止国有土地资产收益流失，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求加强国有土地储备管理、建立土地储备资金财务会计核算制度。根据通知精神，财政部、国土资源部于2007年6月出台《土地储备资金财务管理暂行办法》，从资金来源、使用范围、零星收入管理和资金收支预决算管理几大方面对土地储备资金问题作出了原则性规定，使土地储备收支管理走上有法可依的正轨；同年11月，国土资源部、财政部和中国人民银行联合制定发布《土地储备管理办法》(国土资发[2007]277号)，标志着我国政府主导下的城市土地储备管理制度正式确立。

(三)城市土地储备制度发展与完善

《土地储备管理办法》发布之后，财政部随后印发《土地储备资金会计核算办法(试行)》(财会〔2008〕10号)，使得征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等土地储备使用资金的管理有法可依。然而，由于国内一二线城市房价、地价高企，同时也受国际金融危机影响，国内高投资背景下金融风险不断加大，为规范土地储备融资行为，切实防范金融风险，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委在2012年联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)，对于遏制当时的投融资平台风险起到一定抑制作用；2016年，为进一步规范土地储备和资金管理行为，促进土地储备健康发展，四部委再次联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)，提出清理压缩现有土地储备机构、进一步规范土地储备行为、合理确定土地储备总体规模和妥善处置存量土地储备债务等措施；2017年，财政部、国土资源部又联合出台了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号)，从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，以有效防范专项债务风险，促进土地储备事业持续健康发展。

2018年，国家进入全面深化改革的“深水期”，土地储备制度也根据相关法律法规和国务院有关文件规定进行了修订、完善。首先，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委于2018年初联合出台了重新修订的《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)；随后，财政部、国土资源部相应修改了《土地储备资金财务管理办法》(财综〔2018〕8号)；此外，为规范土地储备项目预算管理，健全土地储备专项债券项目控制机制，有效防控专项债务风险，促进地方经济持续健康发展，财政部、自然资源部联合制定了《土地储备项目预算管理办法(试行)》(财预〔2019〕89号)，试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理。

二、乡村振兴背景下加快建立农村集体土地储备制度的意义

新的《土地储备管理办法》，就其储备主体、储备对象以及储备目的来说，实质上是“应根据城市建设发展和土地市场调控需要”的城市建设用地储备，具有典型的城乡分割、服务城市特征。随着乡村振兴战略和城乡融合发展政策的提出，建立农村集体土地储备制度具有重要意义。

(一)推进城乡存量建设用地市场化改革，建立起政府调控集体建设用地市场体系

2003年，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“五个统筹”的改革要求，其中“统筹城乡发展”是实现“五个统筹”改革的关键和基础。在此背景下，国务院先后批准成都市和重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，以在重点领域和关键环节大胆创新、率先突破，尽快形成统筹城乡经济社会协调发展的新机制，并发挥好示范带动作用。[7]城市统筹发展中最大的制度障碍就是城乡分割的土地二元所有制，如何构建起城乡一体化的集体建设用地市场就成为关键问题和难点。在这方面，重庆探索出的地票制度很有突破性，既坚持了土地集体所有制，又强化了农民财产权利和财产性收入；既打破了城乡分割，又能促进农民离土离乡。可以说，地票制度为推进中国农村集体土地制度改革提供了有益借鉴。[8]

自2015年起，在全国范围内开展农村集体经营性建设用地试点，明确规定试点地区在改革过程中可根据自然和经济社会条件，探索出适合当地需求的集体建设用地入市模式。经过几年来的探索，农村集体的入市主体地位大大强化，可以入市的土地正在从存量集体建设用地扩大到新增建设用地，从仅限于经营性用地扩大到了所有集体建设用地。[9]2018年以来，随着城乡存量建设用地市场化改革进程加快和乡村振兴战略启动，乡村建设用地市场将更加活跃，对政府调控集体建设用地市场的职能提出了新要求。[10]

(二)加快农村闲置房流转和宅基地退出，解决农村土地资产低效利用或闲置

自改革开放以来，随着工业化和城市化快速发展，广大中西部地区农村人口被喻为“候鸟”，形成了多少年来的春节前返乡、春节后返城务工的“春运大潮”，其背后便是大量农房空置和宅基地低效利用。《“十三五”规划纲要》中明确提出，“严控农村集体建设用地规模，探索建立收储制度，盘活农村闲置建设用地”。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》也提出，要盘活农民闲置宅基地和闲置农房在内的存量建设用地。

当前，农村宅基地流转仍表现出很大的盲目性和自发性，且存在管理无序、程序不规范等诸多问题，这都缘于现行法律制度尚未在顶层设计中解决农村房屋所有权和宅基地使用权分离的问题。[11]在此情形下，建立农村宅基地储备制度，为农村集体土地入市建立一个“蓄水池”和“中转站”，有利于使宅基地流转从“地下”转入“地上”，使宅基地交易从隐形变为显形，村集体和农民的财产权流转收益也更加规范和有保障，不仅有利于培育依法、统一、规范的集体土地市场，也会大大提高农村集体及农民个体财产收益。

(三)提高集体建设用地市场增值收益，提升农村公共基础设施和公益事业建设能力

改革开放40年，我国城市经济取得了突飞猛进的发展，城市面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡土地二元化和土地价格“剪刀差”现象却尚未根本打破，其结果是广大农村的“空心化”和凋敝，农村基础设施和民生领域欠账累积，成为我国迈入新时代发展极不平衡的主要表现之一。

由于广大农村在自然资源、区位、经济社会发展程度等方面存在异质性，建立起一个公开、透明、统一、高效的农村集体用地市场，绝非一朝一夕的事。在此之前，无论是农村集体还是农民个体，很难及时准确了解土地市场信息，也无法估算土地真实市场价值；即使在地票模式下，农村集体在与城市企业、城市政府交易过程中，也处于权利主体的弱势地位，不利于发挥集体建设用地市场价值，也有可能导致农村集体土地资产流失。通过建立农村集体土地储备制度，有利于形成农村集体土地市场的“一级市场”功能，从土地收购、储备、一级开发、挂牌出让等一系列环节中建立起农村集体土地增值的全链条，使得土地增值过程产生类似于“增值税”的监管环节，将农村集体建设用地增值过程显现化，也能通过公开透明的一级市场机制，将增值收益全部返还农村集体，用于农村基础设施建设和公益事业，乡村振兴也就有了“自我造血”新机制。

(四)协同推进“多规合一”改革，促进城乡空间利用不断优化和均衡发展

土地是城乡最重要的资源，是城乡功能的空间和物质载体，土地供应和利用状况直接关系到城乡发展的空间形态和基本方向。当前，“十四五”规划编制工作也已启动，着眼于乡村振兴战略的远景目标，尤其是为实现2035年乡村振兴取得决定性进展、2050年乡村全面振兴，农村建设用地需求激增。因而，必须通过城乡总体规划、城乡土地利用规划、土地利用年度计划等多种措施予以“留白”，严格控制一哄而上、“处处开花”的无序开发行为。

基于此，通过建立农村集体土地收储制度，将农村集体建设用地收购、储备、一级开发和市场供应纳入“多规合一”改革工作之中，必将能预防和遏制各地的无序开发，克服市场固有的逐利和短期化弊端，形成政府主导型的农村集体土地市场化实现机制，既可以加速农村集体土地市场化进程，也能保证乡村振兴战略按照既定规划顺利推进；既能在完善公共基础设施、建设宜居环境、提升乡村文化品位、提高乡村产业竞争力等方面实现空间利用优化，又有利于加快实现城乡均衡发展。

三、建立城乡整合发展型农村集体土地储备制度需解决的关键问题

现有城市经营性用地储备、出让转让与开发管理体制已不能适应城乡融合发展需要，建立城乡一体化的新型农村集体土地储备制度，需要在现行《土地储备管理办法》基础上，对农村集体土地储备制度的主体关系、组织机构、运作机制、资金管理及监管等全链条进行重新认识和科学把握。

(一)土地储备的主体关系以及土地储备机构性质

现行《土地储备管理办法》中，土地储备是指县级(含)以上自然资源主管部门“为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为”。这里的“依法取得土地”，从土地法律性质上发生了根本变化，即不论取得之前的土地是什么性质，一旦政府通过各种方式取得之后，土地性质即变更为国有土地，且不可逆转。针对农村集体土地直接入市的法律性质，自然资源部门不再能行使国有土地的管理职能；取而代之的是，自然资源主管部门与集体土地的所有者—农村集体之间，属于典型的委托—代理关系和监督管理关系。同时，现有土地储备机构全部由市、县两级自然资源主管部门负责管理，农村集体土地储备只涉及县一级。

明确土地储备主体关系之后，就可以明确土地储备机构性质。现行《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应为“县级(含)以上人民政府批准成立、具有独立土地储备法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”。考虑到现有储备机构的成熟运作体制和未来城乡土地市场统一趋势，仍由县级土地储备机构来承担农村集体土地储备职能是合理且现实的。不过，县级土地储备机构与农村集体之间也属于委托—代理关系，即前者接受后者的委托，进行农村集体土地代收、代储，接受委托进行一级开发、管护和挂牌出让。

(二)储备范围、储备对象及储备计划

现行《土地储备管理办法》中详细规定了储备范围，即依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地，其他依法取得的土地。上述五种情形均不适用于农村集体土地储备。这是因为，在未出让之前，入库储备土地的产权属性是清晰的，属于农村集体；同时，区别于城镇国有土地储备时涉及的经济补偿，农村土地储备仍属于农村集体行为，理论上不会出现城镇国有土地储备中的“土地权属不清晰、补偿不到位”问题，只是要注意集体内部程序不合规以及不动产登记手续不全等容易引起村集体内部矛盾和纠纷的问题。因此，着眼于现行法律和政策，农村土地储备对象应主要包括：闲置的宅基地，校园和村公共服务用地，空闲地和未承包的“四荒地”，贫困村整体搬迁后的闲置村庄建设用地(复垦、复绿的除外)，等。

同时，农村土地储备绝不能一盘散沙，必须在“多规合一”的框架下进行。参照现行《土地储备管理办法》，农村集体土地储备管理必须与国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划相适应；也必须通过“编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来土地储备规模”，对可储备的农村土地资源，“在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量”农村建设用地。这也是农村土地储备必须控制在政府主导的土地储备机构手中的重要原因。具体运作中，应与城市《土地储备管理办法》相同：即对拟收储的农村集体土地，经纳入土地储备计划后应报县级人民政府批准；因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因，需要调整年度土地储备计划的，也应按程序备案、报批。

(三)前期开发、管护与供应

从理论上来讲，土地储备中的前期开发、管护与供应是完全可以市场化的一个环节。土地前期开发过程，是一个对土地进行投资的过程，从土地完成一级开发到二级市场供应，也是一个土地价值增值的过程。如北京、上海、重庆等成熟的土地开发市场，都产生了专门一级开发企业，从事专业化的土地一级开发整理工作。考虑到广大中西部地区的农村土地市场发育不够，土地一、二级市场之间容易产生暗箱操作等不规范行为，建议由政府下属的土地储备机构实施前期开发、管护与供应，是现实和可行的。土地实现供应后，土地储备机构在土地增值收益中抽取一定的管理费。

参照现行《土地储备管理办法》并充分考虑农村土地的实际情况：前期开发时，除非明确进行基础设施和工业、住房建设外，不需要完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，而只需要进行土地平整、满足必要的“通平”要求即可；工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或委托专业机构进行验收，并按有关规定报所属国土资源主管部门备案。在此期间，土地储备机构应对纳入储备的土地采取管护措施，可采取自行管护、委托管护或临时利用等方式。储备土地完成前期开发并具备供应条件，经与委托方协商一致后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。

(四)资金管理与监管责任

在现行土地储备管理制度下，城市国有土地储备资金收支管理严格执行财政部、国土资源部两部委关于土地储备资金财务管理的规定，土地储备资金也是通过政府预算安排、实行专款专用。农村集体土地储备因资产属性不同，需要进行新的制度创设。建议中央政府在涉农资金及乡村振兴规划中予以统筹安排，通过土地储备中的资金投入、使用，摸索出一套适用农村的资产资金管理办法。在具体实施中，仍可借鉴城市国有土地储备资金管理的一些普适性经验，即在农村集体土地储备前，必须编制农村土地储备资金收支项目预算，经同级国土资源主管部门审核，报同级财政部门审定后执行；年终，土地储备机构就向同级财政部门报送农村土地储备资金收支项目决算，由同级财政部门审核；同时，也应当建立农村土地储备资金绩效评价制度，绩效评价结果作为财政部门安排年度农村土地储备资金收支项目预算的依据。此外，在一些较成熟的地区可试发农村土地储备专项债券，既可以充分利用市场手段来解决农村土地储备资金不足问题，又可以充分培育农村资本市场。

上述制度设计明确之后，主体责任和监管责任也就非常明晰，即农村集体土地储备工作应统一归口至县级自然资源主管部门管理，其下属土地储备机构承担农村土地储备具体实施工作，同级财政部门负责农村土地储备资金监管。市、省以及中央政府国土资源主管部门、财政部门、中国人民银行分支机构和银行业监督管理部门，则应在城乡一体化的格局下，按职责分工对城乡储备土地、资产、资金、专项债券进行监督和指导；条件成熟时，再次修订《土地储备管理办法》，真正实现城乡土地储备一套办法、一种机制，实现城乡土地一体化管理目标。