论我国能效监管法制路径之完善

于文轩，张滢雪

(中国政法大学,北京 100088)

能源是一国国民经济的命脉。我国优质能源存量相对缺乏，人均拥有量不足。随着社会经济的发展，我国能源消费量不断增加，能源问题逐渐凸显，使能源产业面临经济效益与环境保护的双重压力。如果缺少强有力的能源保障，社会的持续快速发展将受到极大影响。因此，推动能源节约和能源的高效利用，已成为我国能源产业发展的方向。

一、概述

能效问题涉及能源产业各环节，需通过科技创新、政策支持、法律完善等各种直接或间接解决路径的相互配合。

(一)能效与能效监管

能效，即“能源利用效率”的简称，旨在不实质性地影响从事能效提高行为的法律主体的利益的同时，减少能源消耗，节省更多可用能源。[1]185能源产业在开发、加工、转换、利用等环节均涉及能效问题。我国对能效问题的关注持续已久，在立法和过去实践中一般使用“节能”的表述，而“节能”存在狭义和广义之分。立法上对“节能”进行了广义解释，如《节约能源法》第3条的规定：“加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。”在这一意义上，节能与提高能效具有的内涵基本一致。

促进能效的稳步提高为我国能源发展的重要目标之一，加强能效监管则为其必然要求。[2]22能效监管是指主管部门针对用能主体的相关活动进行监督和管理的行为。对于能源分配效率和结构效率的提高，法律手段能够发挥重要作用；对于能源技术效率的提高而言，主要是依赖技术手段，但法律手段亦起到间接推动和保障作用。具体而言，需考虑优化相关法律体系、优化有关监管部门结构并推动相关法律制度的精细化，从而为能效提高工作的有效推进提供强有力的支持。

(二)完善能效监管的现实意义

提高能源利用效率是发展低碳经济所需的重要手段之一。[1]185我国“十三五”规划明确了“能源开发利用效率大幅提高”的目标，今年为实现这一目标的关键年。①(1)①到2020年，全国万元国内生产总值能耗比2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。但不可否认的是，提高能效是一个需不断推进的长期任务。完善能效监管除为了更快完成能效提高目标，也在于为能效提高目标的实现建立起有机运行的、可持续的机制。完善能效监管的意义亦包括但不限于：第一，能效问题具有重要性、战略性，需通过有关公权力主体依法进行的统筹规划等来弥补作为“理性人”的企业主体为追求个体短期利益最大化的盲目行为，通过监督和规制来保证相关计划和目标得以达成；第二，解决由于目前存在的法律规定、能效监管结构缺陷等造成的执法依据模糊、权责划分不清等问题，以进一步贯彻依法治国方略、促进国家能效监管的有效运行，提高执行力、增强政府权威；第三，有利于更好发挥激励作用，通过利用经济手段、引入良性竞争等促进企业提高能效，对由于技术革新、设备更换等成本高昂而存在困难的企业予以有条件的支持，为能效提高工作注入动力。

二、能效监管法律体系之优化

目前，我国已形成了较为完整的能效监管法律体系，但在效力层级、规制范围和具体内容方面存在一些问题，详析如下。

(一)能效监管法律体系的现状

我国自1980年代初开始逐步重视能源节约相关问题，并开展立法工作，目前已形成了相应的能效监管法律体系。1997年颁布的《节约能源法》是该领域的专门立法，②(2)②该法于1998年正式实施，迄今为止共经过三次修订或修正。在实践中对节约能源、提高能效发挥了重要作用。该法主要针对监管机关、重点用能单位和公共机构等主体的权利义务作出规定，覆盖工业、建筑、交通运输等领域的合理用能和节能等事项，并建立了节能目标责任制、激励制度和考核评价制等。此外，其他对节能和能效推进有所规定的法律还有《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《电力法》《可再生能源法》《建筑法》《矿产资源法》等。

除法律外，我国还颁布了数量较多的相关行政法规和部门规章，构成了能效监管法律体系的主干。行政法规主要有《公共机构节能条例》(2017年)和《民用建筑节能条例》(2008年)。部门规章则是针对节能和能效提高相关领域内的部分事项对上位法进行细化，主要有《重点用能单位节能管理办法》(2018年)、《工业节能管理办法》(2016年)、《能源效率标识管理办法》(2016年)、《高耗能特种设备节能监督管理办法》(2009年)和《民用建筑节能管理规定》(2005年)等。此外，有部分地方立法机关针对各区域情况出台了地方性法规，例如内蒙古、贵州、山东、陕西等省份，以及南京、武汉、深圳、西安等城市，但主要都是针对民用建筑节能等方面进行规定。

(二)能效监管法律体系存在的问题

目前的能效监管法律体系在实践中发挥了积极作用，但在某些方面仍难满足能效推进工作的实际需要。

首先，实施性规范数量较少，效力等级存有混乱之处。行政法规和部门规章应为能效监管法律体系的主干。但目前该领域仅有两部行政法规，且其更新速度较缓慢，例如《民用建筑节能条例》于十余年前出台至今未曾修改。目前有关工业能效管理的规范性文件属于工业和信息化部颁布的部门规章，而针对公共机构和民用建筑的规范性文件属于国务院颁布的行政法规，使得规制客体范围大者效力等级低。此外，规制领域重合的《民用建筑节能条例》《民用建筑节能管理规定》目前均处于生效状态。这些效力等级方面的问题，易导致实践中产生适用冲突。

其次，调整手段和对象不科学。作为节能和能效管理领域的综合立法，《节约能源法》缺乏对经济手段的运用以及体现节能本质及其与经济、生态进行统一的设计和规定。[3]这一问题在地方立法中亦体现得十分明显。虽然诸多省市已出台与能效管理相关的规范性文件，但这些地方立法绝大部分是对民用建筑节能及墙体材料作出规定，而鲜有对其他方面的细化。

最后，制度设计存在不足。我国立法惯于进行原则性规定，往往突出指导意义。但这也造成法律规范存在模糊或空白，增加了适用的不确定性。《节约能源法》规定的一些能效制度设计缺乏对主体、权利义务或基本标准的规定。例如，能效标准制度、节能目标责任制和节能考核评价制度、信息公开制度等内容，均存在规定不清晰、缺乏可操作性的问题。

(三)能效监管法律体系的优化途径

对能效监管法律体系中的效力层级问题、规制范围和具体规范内容方面存在的缺陷，可考虑通过如下途径进行优化。

其一，效力层级合理化。一方面，应处理好综合立法与其他相关法的关系。在推动《节约能源法》进一步完善以使之满足能效监管总体思路和需求的基础上，协调好其与相关法律间的关系，力求减少冲突和矛盾，更好发挥其能效综合立法的应有作用。另一方面，应当保证相关行政法规和部门规章发挥好法律体系主干的作用。尽量加快相关立法和修法进程，及时出台《节约能源法》规定的目前缺失的配套实施细则。同时，尽快开展立法清理工作，将上文提及的具有效力等级不合理和冲突的相关规范性文件进行相应处理。此外，对于能效监督重要组成部分的《节能监察办法》，应当考虑提高其效力等级。

其二，扩展规制范围。在法律层面，除了对管理部门职责进行规定外，还应当增加对消费端的具体权责规定。[1]193在规制领域方面，亦应增加对农村生产生活节能方面的规定。[4]在其他中央立法层面，可根据综合性法律的具体内容进行相应的细化和补充；在地方立法层面，可在确保立法质量的基础上，鼓励各省市依照本地区实际需要，出台除民用建筑外的工业、公共机构以及其他领域的地方性法规。

其三，明确具体的规范内容是该法律能得以有效发挥作用的重要保障。《节约能源法》在修改后增加了一些新制度，但仍有相当一部分规范内容需再完善。例如对于问责机制，应当借鉴目前其他领域的经验，对具体主体、权利义务内容和责任进行细化，同时增加与救济途径相关的内容。同时，该法虽已设专章对激励措施作出规定，但与市场调节、政府监管和公众参与相协调的机制依然较为缺乏，因而应继续推动能效推进市场机制的完善。此外，对公众参与能效监管的相关规定也应增强其操作性，以有效弥补政府监管的缺陷。在对该法进行完善的基础上，再推动其他规范性文件各有侧重的充实和细化。当然，对规范内容进行具体规定必然依赖于能效推进制度设计的科学化、精细化。

三、能效监管体系之完善

健全的法律体系可为能效监管提供基本依据。但“徒法不足以自行”，因而应进一步建立健全能效执法管理与监督机制，以完善的监管体系作为法律运行保障。

(一)能效监管体系的现状

我国目前已经基本建立起了一套多层次、立体式的综合能效监管体系。[5]目前实行的是统一监管与分工负责相结合的、央地两级的监管体系。2007年成立的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组作为议事协调机构，其职能主要是组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策、统一部署节能减排工作、研究审议重大政策建议和协调解决重大问题等职责。在其领导下，国家发展改革委员会负责节能综合协调工作，承担领导小组具体工作并管理国家能源局。国家能源局下设能源节约和科技装备司，专门负责能源行业节能和资源综合利用工作。[6]此外，还有作为发改委直属事业单位的国家节能中心负责承担相关研究任务和评估论证等工作。

国务院其他部门，则在各自职责范围内负责能效监管相关工作。例如，工业和信息化主管部门主要负责工业、通信业的能源节约和综合利用工作，建设主管部门主要负责住房和其他建筑领域的节能工作，交通主管部门主要负责交通领域的节能工作。此外，还有财政主管部门、标准化主管部门以及国家质量监督主管部门等的配合参与。

(二)能效监管体系存在的问题

首先，主管部门职责不清，部门间协调不足。目前涉及能效监管职能的相关部门甚多，除国家能源局以外，还有上文提及的负责各领域能效监管以及负责财政、标准化等事务的部门和机构。而能源局下设的能源节约和科技装备司负责承担指导能源行业节能和资源综合利用的工作，然而对其能效监管职能的具体内容亦没有规定。此外，目前亦缺乏明确的部门间协调和合作机制作为保障，在很大程度上影响了能效监管效率，并且易造成部门职能间的冲突和交叉。

其次，监督职能尚不健全。一方面，一些部门的能效监督职能未与政策制定职能相分离。例如，建筑、交通运输等领域的能效监管责任主体被直接规定为了建筑和交通运输主管部门，导致政策制定部门与监管执行部门混同，自我监管的矛盾会削弱监管力度及其有效性。另一方面，我国现行的能效监管主要限制在管理部门对企业的监督，缺乏公众监督。[2]24为此，需要推动社会力量参与到能效监管领域中来。同时，目前对违法责任的规定亦相对宽松，难以保证能效监管执行的权威和力度。

最后，监管理念和手段需要完善。从宏观视角看，目前立法的能效监管理念也未达到我国应对气候变化、发展低碳经济的实际需要，不能够完全涵盖能效推进和减碳两方面的内涵及要求。[7]同时，相关规范性文件对监管制度的内容规定以行政指令为主，例如对能效标准制度、能效标识和节能认证制度等的规定较充分，但依然缺乏对市场调节手段的综合利用，缺乏相关激励性的制度设计。

(三)能效监管体系的完善措施

基于对上述问题的梳理和分析，完善能效监管体系应当从明确各相关部门的职能分工着手，同时促进监管手段进行实质性的改进和创新。

其一，厘清主管机构职能。为解决目前能效监管职能分散、协调机制运行不畅的问题，应尽快重新调整国家能源局的内部职能分工。具体而言，可考虑将能源节约和科技装备司的其他职能进行剥离并分配至能源局其余内设司，并对其能效监管职能进行进一步的明确和补充，使之成为负责能效监管工作的综合性监管部门。

其二，明确并协调相关部门分工。能效问题涉及多个部门监管领域并牵涉诸多利益，需要一个综合协调的机制，统一协调能效监督管理。[8]163在明确能效监管主管机构职能的基础上，首先应进一步细化相关部门职能的分工，对国务院和地方各级政府的各自职责做出明确具体规定。同时，应推动建立高效的协调合作机制，充分发挥应对气候变化和节能减排工作领导小组的协调作用，以及发改委在能源资源节约和综合利用方面的职能。

其三，健全监督机制。能效推进具有强烈的正外部性特征，因而需要通过政府有力的监督机制来保障相关工作的顺利开展。具体而言：一是保证监督职能的独立，将政策制定部门的监督职能剥离以防止自我监管，同时建立科学的考核评价体系，实施严格的目标责任制；二是积极引入社会监督，以促进监督主体多样化，充分重视行业自我监督和社会公众监督力量；[9]三是加大执法力度，在对执法主体的资格认定、权责和活动范围等进行更为明确规定的基础上，[10]对相关主体的权利义务及责任进行细致规定，为执法提供更加明确的依据。

其四，促进管理手段创新。进一步推动与能效管理相关的激励措施向全面化、体系化、精细化方向发展，同时将能效监管与应对气候变化进行一体化考量，确保相关制度设计符合低碳经济发展需求。同时，还需要更多地发挥主管部门的引领、鼓励和支持作用，充分激励用能单位调动其主动提高能效的积极性。

四、能效推进法律制度之精细化

我国《节约能源法》对能效推进制度的规定大致依据总分思路，在第二章、第三章第一节规定了能效标准、能效标识与节能认证等基础类制度，第三章第二至六节则针对不同领域规定了企业、公共机构等主体在实践过程中的能效推进制度，而后单列“激励措施”为第五章。为完善我国能效推进法律制度，笔者基于立法上的分类方式提出以下建议。

(一)基础类制度

基础类制度主要包括能效标准制度、能效标识与节能认证制度等。在能效推进法律制度中，此类制度能够起到基本的规范和引领作用，相对投入较少而效果显著，是能效推进工作的重要支撑。

1. 能效标准制度

能效标准制度是提高能源利用效率不可缺少的一项基础性制度。能效标准可分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业标准。《节约能源法》规定，由国务院标准化主管部门负责会同其他相关部门制定强制性能效标准，同时鼓励企业制定更为严格的企业标准。目前，我国的能效标准在标准制定和具体内容两方面均存在问题。在标准制定方面，主要体现在制定工作缺乏体系性，缺少合理规划，且标准的更新速度较缓慢，难以满足需求；在标准内容方面，主要体现在计量方法缺乏先进技术支撑、科学性不足，造成标准的约束力下降，不利于发挥对用能产业提高能效的实际作用。

在标准制定方面，应在促进系统、整体性规划和研究的基础上，[11]及时推进能效标准体系向层次化、条理化方向发展。应按照标准的性质、用途等不同，推动能效标准体系化。此外，还应提高标准制定的时效性和动态性，尽量缩短修订周期，保证及时更新。在标准内容方面，应在提高统计方法、测算技术水平的基础上，适当提高现有能效限定值和节能评价值等相关规定，使评价量值更具科学性，以有利于能源的合理高效利用。[12]

2.能效标识与节能产品认证制度

能效标识制度是对用能产品的能效等级、能源消耗量等信息向消费者进行标示，用以衡量产品的节能尺度。我国对家用电器等适用面广、消耗量大的用能产品，按照等级实行能效标识管理。①(3)①《节约能源法》第18条规定：国家对家用电器等使用面广、耗能量大的用能产品，实行能源效率标识管理。实行能源效率标识管理的产品目录和实施办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院市场监督管理部门制定并公布。与能效标识同样面向消费者且在产品外观上体现的是节能产品认证制度。这一制度是依据相关的认证标准和技术要求，经主管部门认可的有权机构确认并通过颁布认证证书和节能标志的一项制度。②(4)②《节约能源法》第20条第1款规定：用能产品的生产者、销售者，可以根据自愿原则，按照国家有关节能产品认证的规定，向经国务院认证认可监督管理部门认可的从事节能产品认证的机构提出节能产品认证申请；经认证合格后，取得节能产品认证证书，可以在用能产品或者其包装物上使用节能产品认证标志。目前，两项制度尚存在覆盖领域不够全面、配套措施不足和国际互认机制缺失等问题。此外，标识与认证制度均可对消费者产生较大影响，但公众对其了解并不充分，公众参与有待加强。

为此，首先应扩展两项制度的适用范围。对尚未覆盖的、耗能较多的工业设备尽快制定相应的标识，同时进一步扩大节能认证产品覆盖的领域。[13]在此基础上，需加快制定能够与两项制度配套实施的措施，以起到相互配合和补充作用。为方便进出口产品用能认证的统一，还需积极研究能效标识和节能认证标志与其他国家同类标识与标志间的互认机制。此外，应发挥好公众的推动和监督作用，使消费者对认证产品产生更大的认同感，同时引入社会力量对标识制定和认证过程进行监督，调动更多企业进行节能产品认证的积极性，增加主管部门标识制定和认证工作的透明度。

(二)过程控制类制度

针对用能企业的过程控制类制度主要包括重点用能单位管理制度与高能耗产品、设备和工艺淘汰制度。依法监管企业尤其是重点用能单位在生产过程中的用能情况，对于我国能源效率推进工作具有重要意义。

1. 重点用能单位管理制度

重点用能单位是我国的用能大户。强化对重点用能单位的能效监管，有利于缓解经济社会发展面临的能源和环境约束。[14]根据我国《重点用能单位节能管理办法》的规定，目前我国主要是对其能耗总量控制和节能目标完成情况、能源利用及节能措施落实情况进行监管，并通过分级开展节能目标责任评价考核的方式进行。国家发改委主要负责全国重点用能单位能效监管工作，国务院其他部门在各职责范围内配合。为此，能效提高需要技术研发和创新、相关设备引进等方面的资金投入，但目前重点用能单位的融资渠道较少，导致其动力不足。同时，责任机制也存在不足。

为此，一方面，应细化监督和核查机制。例如，《重点用能单位节能管理办法》第四章规定的法律责任，对违法主体可按其生产规模和违法情节轻重为依据，以生产总量百分比的形式代替具体数额进行处罚。对于该法规定的限期治理，对其期限也应按不同情况予以明确。另一方面，应通过拓宽资金来源渠道等方式对重点用能单位加大支持和激励。应积极引导并吸收社会资金投入，用于支持重点用能单位的技术研发、产品示范及培训等活动。主管部门亦应对成为能效“领跑者”的重点用能单位给予更多支持，由其带动行业整体能效水平提升。

2.高能耗产品、设备和工艺淘汰制度

及时淘汰落后的用能产品、设备和生产工艺，有利于能效推进工作的开展。《节约能源法》中明确禁止生产、进口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备，禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺。该制度有利于优化竞争环境，减少劣币驱逐良币情况的发生。在我国，国务院能效监管的部门负责制定并公布淘汰的用能产品、设备、生产工艺的目录和实施办法；国务院循环经济发展综合管理部门负责定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。此项制度的顺利推进需要相应政策和措施予以保障。目前，这一制度在准入管理、财政支持等方面尚有可完善之处。

推动高能耗产品、设备和工艺的淘汰，应首先加快调整产业结构，在发展规划阶段对能源资源利用等因素予以充分考虑，为用能企业的技术、设备更新提供空间。同时，对高能耗设备、工艺等进行源头控制是颇为有效的措施。应进一步加强行业准入管理，适度提高准入门槛，对企业的创新潜力进行考察。此外，还可以通过增加转移支付等方式，对经济水平发展相对落后地区予以财政支持，[8]172-173为地方中小企业提供必要的帮助。

(三)激励类制度

将经济学规律运用到能效监管之中，是建立与市场机制相适应的能效推进长效机制的必要过程。[15]但能效提升具有明显外部性，因而发挥政府干预作用、进行周密的制度设计以引导市场行为是必要的。《节约能源法》第五章“激励措施”中主要规定了能效专项资金、补贴、税收、信贷支持以及价格调控等激励制度，在能效推进实践中起到了重要作用。

此外，一些能够体现市场规律和自主性的新型激励制度，例如能源合同管理制度、节能自愿协议制度与用能权交易制度等，也应受到重视。

1.合同能源管理制度

合同能源管理是提高能效、降低能耗服务领域的一种商业模式，基于市场的专门节能公司与客户签订合同并为其提供节能服务。节能服务公司通过不同的业务模式①(5)①主要包括效益分享模式、费用托管模式、节能量保证支付模式等。帮助客户提升能源效率，并从中收回投资成本、获取收益。该制度可使合同双方形成“双赢”局面，还可产生持续的能效提升效果。我国在2010年即颁布了相关规范性文件以推行合同能源管理制度，[16]但制度设计精细化不足导致订立合同的可预见性降低而增加风险，且对于节能公司的融资支持提供也较少。

为此，应尽快更新并细化规范内容，有计划地制定相关标准和规则，包含但不限于行业准入标准、节能效益评估标准、服务等级评估标准等。增加制度的可操作性，能够降低订立能源管理合同的风险，亦能方便客户挑选合适的节能服务公司，促进规范经营、防止恶性竞争。[17]此外，因其回报周期长，需要大量的资金支撑，因而政府可通过股权融资、财务融资、担保、信贷等多种方式拓宽其融资渠道，[18]促进更多符合企业多样化需求的节能服务公司发展。

2.节能自愿协议制度

节能自愿协议是为达到节能减排目标、提高能源利用效率，由有关部门与用能单位、行业组织通过自愿签订协议的方式进行的一种能效监管活动。签署自愿协议的企业或组织需为提高能效制订实施方案，而该实施方案即为评估节能自愿协议效果的依据。目前，《节能自愿协议技术通则》对节能自愿协议的基本程序和文本要素等方面作出了规定，但针对这一制度的激励手段和力度均较为薄弱，不利于吸引企业签订协议并切实完成能效提高目标。此外，由于企业能效提升的多种途径和表现形式的统计核算具有复杂性，对专业要求较高，亟需具有高度的可操作性的实施指南。

提高企业签订节能自愿协议的动力，需要促进激励措施的多样化。除依靠目前实践中采取的能源审计免除、国债贴息优先等措施外，还可与环境保护税、合同能源管理制度等进行衔接和结合，并注重对除重点用能单位、大型央企外的其他用能单位予以更多支持，同时尽快在立法中细化具体的操作流程、核验标准等规定。此外，还应推动专业第三方主体参与，使其起到引导、监督以及核验用能单位能效提高目标实现情况等作用。

3.用能权交易制度

用能权交易，是指在实行能源消耗总量控制的前提下，用能主体对用能权指标进行转让、抵押等的市场行为。在用能权交易制度中，用能单位在履约初期即可取得用能权指标，再根据用能实际情况决定是否买卖用能权指标，也可根据所持的用能权指标数量制定合理的能耗计划，做到“量入为出”。[19]我国用能权交易市场建设起步相对较晚，目前尚未形成统一交易机制，其与节能量交易制度、碳排放交易制度存在一定冲突，且制度间的衔接不畅。

为此，一方面应注意用能权交易制度与相关制度间的协调，另一方面应细化制度设计。由于用能权交易更加灵活和科学，应尽快推动地方政府从实施节能量交易制度逐步向用能权交易制度转变，避免出现制度的重复建设和适用混乱。对于与碳排放交易制度的衔接，由于提高能效与温室气体减排密切相关，两项制度在目的、对象和效果上具有共通性和相似性，[20]因而应当着重考虑两项制度的衔接机制，明确其指标相互抵消机制。在之后的立法中，应对其配额标准、具体交易流程和方式、核验标准等内容作进一步细化。

五、结论

提高能源利用效率，在能源安全、经济发展、生态环境保护等方面有重要意义，在强调应对气候变化、发展低碳经济的背景下更加彰显其价值。我国能效推进工作尚存有一些亟待解决的问题，同时由于能效推进工作具有明显外部性，涉及领域广、牵涉主体多，亦为能效监管增加了难度。依循法制路径对能效监管进行完善，需通过健全的法律体系作为基本依据，合理的监管体系作为运行保障，细致的法律制度作为内部支撑，三方面内容互为表里、相互裨益，最终产生共进效益。由此形成的完善的能效监管法制不仅能促进我国能效工作有序开展，保证相关规划和目标及时达成，亦有利于推动我国能源产业的持续健康发展。