浅析如何建立县域金融监管体系——以成都市温江区为例

李明真

（西南财经大学 中国金融研究中心，四川 成都 611130）

1 概述

长久以来，县域地区农村经济发展与金融市场支持间存在难以协调的内在矛盾。县域经济由于其自身经济实力较弱，经济体量较小，农民人口占比较多，文化程度相对较低等特点使得县域金融在其发展过程中难以避免的出现 “市场失灵”的现象。政府作为“看得见”的手，对于县域金融的扶持鼓励使得县域金融制度从一开始就带有政治色彩以及公益性质[1]。2006年起，中央相继发布文件鼓励县域设立多种所有制形式的金融机构，允许并规范非正式金融机构的发展，以求得满足县域经济中人民金融需求不能得到充足供给的情况。县域金融通过一系列政策改革逐步摸索出了一个由正式以及非正式金融机构并存的垂直合作型农村金融体系。

近年来，受全球经济下行影响，中国金融市场陷入低迷，中美贸易战的打响更是使得中国外需受到限制，由此拉动内需促进经济成为必然[2]。中国有着庞大的农村市场，是拉动我国经济增长的潜在引擎。随着城乡一体化建设的推进以及人民物质文化需求的增长，我国县域金融日益呈现出多元化发展。县域金融政策逐步放开，然而应与之配套的监管政策却没有得到准确落实，县域级证券保险业的监管尚是处于监管“空白”，如何建立县域金融监管体系成为关注的焦点[3]。

2 县域金融监管现状

相较省市级金融监管体系而言，县域金融监管普遍存在监管人员少，监管力度小，监管部门权力小且部分监管错配等情况。整体县域金融的监管思路为“哪个的娃娃哪家管”。而在对成都市温江区的监管情况进行实际调研后发现，该区对于县域金融的监管职责主要集中在人民银行下属支行以及该区的国资局金融办，其中人民银行担负主要监管职责，而国资局金融办主要职责在于协调配合人民银行下达管理任务并向人民银行反映政府诉求。

2.1 正规性持牌机构交由人民银行管理

就人民银行县域级支行而言，其所履行的主要职责在于监督货币政策在基层的执行情况、维持金融稳定、外汇管理、人民币监管、金融科技以及金融支付系统的营运。据了解，温江区当前共有18家正规性非银行金融机构，其中2家政策性担保机构，5家证券营业部，4家保险公司以及7家金融中介机构。随着当前国家政策对于金融系统性风险的进一步重视，系统性金融风险也成为了人民银行的监管重点。人民银行县域支行为防范金融系统性风险所做出的具体措施主要分为以下几个方面：

1）监督当前货币政策执行情况，严格执行当前国家稳健的货币政策与积极的财政政策相结合的政策措施。

2）监督人民银行对商业银行各项要求的执行情况。支持鼓励各商业银行开拓发展农村金融服务业务，重点解决当前农村金融中基础设施、信用体制、互联网农贷以及对农民金融风险知识普及工作的建立健全。

3）化解中央重点领域的现有问题，这其中主要包括信贷领域以及国家重点关注的平台公司以及房地产公司存在的风险隐患。

4）防范当前以及未来两年内互联网金融风险。

5）配合当地处理非法集资。

2.2 非正规性金融机构交由国资局金融办管理

对国资局金融办而言，其监督目标为非正规性金融机构，主要包括：小额贷款公司、融资性担保公司以及典当行。监管措施主要包括现场以及非现场监管，其中非现场监管主要是对监测公司的各项财务数据指标，而财务数据均是通过委托第三方中介机构对金融机构进行调查的方式获得；而现场检查主要是每年针对公司的财务数据进行3到5次抽查，核实数据的真实情况。

2.3 互联网金融由人民银行以及国资局金融办协调管理

在互联网金融方面，人民银行主要负责处理诸如阿里巴巴，腾讯等大型上市公司互联网金融方面的相关事宜，而国资局金融办的监管重点为P2P模式的网络借贷公司。自2016年P2P网络借贷公司金融风险显现以来，国家对于该类公司进行了一系列清理整顿并要求监督此类公司尽快完成备案登记工作。

2.4 证券、保险业金融机构无县级监管机构

当前担负证券业以及保险业主要监管职能的证监局以及保监局在县域级别并未设立下属机构。据了解，全国而言，对于银保监局以及证监局的设立绝大多数仅止于省级，市级的设立都很少，县域级银保监局以及证监局的设立尚处于真空状态。

3 县域金融监管主要问题

3.1 非正规性金融机构监管手段单一

据调研情况而言，国资局金融办对于非正规性金融机构的监管主要集中于其财务数据的审查以及当前相关打黑除恶工作的调查。就公司财务数据而言，第三方中介机构与金融机构间互惠互利的商业运作模式使得金融办所获取的财务数据存在一定程度上的失真，因而非正规性金融机构的监管模式多为事后监管，并采取“一刀切”的形式。具体而言，担保公司经一系列清理整顿，当前主要业务限制为抵押担保，而该类公司中尚未处理完的剩余不良贷款均为信用贷款，该类违约事件目前处理方式均为起诉司法部门，进行清算结查；而就互联网金融而言，违约发生后，相关公司均予以暂停营业的处置措施，并将相关案件移交司法部门处理，公司应做出相应风险应急预案，金融办成立互联网风险应对小组专职应对该类事件。

然而县域人力成本高，专业人员数量少，成立不同类型的专业风险应对小组的任务在现实中往往只落在一人或几人身上，监管处置的效率不高，对事后监管采取“一刀切”的处置方式事实上是人力成本与综合效益权衡后的必然结果。如此监管下对于县域非正规性金融机构进行“一网筛”之后去小留大，去粗取精，进而实现自愈的处理措施是否会造成之后的非正规性金融机构一家独大，垄断利润，进一步集聚风险的局面存疑。据了解，2014年确发生过一起此类事件，当时的四川汇通信用融资担保公司体量庞大，牵扯至多家合作银行以及下游担保公司，因而该公司违约风险爆发后影响众多并引发了区域性金融动荡。

当前县域金融对于非正规性金融机构去小留大的处置态度与县域金融脆弱的风险承受能力间存在矛盾，仅考察公司相关财务数据的监管措施则显得过为单一，如何进一步监管并防范大型非正规性金融机构资金链断裂等违约风险理应引起县域监管机构的重视。

3.2 债券、保险业金融机构存在县级监管“真空”

由于证监会以及保监会在县级的监管缺失，对于县域债券、保险业金融机构的监管主要仰仗人民银行的反洗钱职能，然而人民银行的县域支行并不具备相关反洗钱的全部监管职能，因而只能组织部分有关债券、保险业金融机构的反洗钱专项检查。

就保险业而言，当前中国内地保险市场尚处于不断的完善发展之中，保险的目的也由保障向理财逐步迈进。对于县域金融而言，保险市场仍处于发展的较低层次，相关从业人员职业道德参差不齐，误导性销售行为依旧普遍存在。县域金融中保险公司普遍与商业银行合作的营销模式以及居民在购买保险时接受误导性宣传，使得部分客户错将保险视为存款。人民银行接收的关于保险公司的投诉情况多为客户并未收到当时允诺利息，然而细究合同却发现保险公司并未承诺相关保底收益，此类骗保现象在县域范围依然普遍。自保监会已经明令禁止保险业从业人员驻点商业银行销售保险产品后，银行的保险产品销售主要依靠银行理财经理。客户基于对银行的信任而购买的产品在发生问题后追诉银行无门却又不知如何寻找相应保险机构只得求助人民银行，而合同并未明确的保底收益使得该类事件大多以保险公司赠送礼品补偿客户作为了结。如此事件的发生解决不仅影响银行声誉同样使得客户对于整体保险市场更为不信任。

近年来，保险业进入了发展的黄金时期，相关养生养老等医养产业作为朝阳产业蓬勃发展。然而较县域而言，相关保险公司体量较小，各保险公司为发展自身营销业务，扩大市场份额而刻意夸大产品收益，提高产品保息，致使公司出现到期收益兑付困难。如此恶性竞争扰乱市场秩序，相关监管部门却鞭长莫及，使之处于监管的“真空”状态，确为县域金融监管的一大漏洞。

4 从产业结构转型视角考察当前监管政策

自2015年以来，国家提出供给侧结构性改革，以此改善我国供给侧环境，刺激微观经济主体活力，为我国经济长期稳定发展寻找新的动力。而就县域经济来讲，其产业结构最为重要的部分为房地产，其中，温江区信贷配给的40%均依赖于房地产以及平台公司。具体考察得知，区内某国有商业银行在房地产以及平台公司的信贷投入达到将近80亿而在实体小微企业方面的贷款只有1个亿。县域金融似乎并没有切实履行服务于实体经济的责任[4]。

进一步考察温江地区的不良贷款可知，6月底，温江区不良贷款率为0.69%，不良贷款达3亿余，其不良贷款率远低于全国平均水平。据了解，平台公司以及房地产方面的不良贷款占比极小，而不良贷款主要来源于各类实体经济。温江区注册的民营企业共计6400余家，其中近三分之二为私有个体户，近三分之一为私营企业，而国有企业及港澳台企业共计300家，在企业总数量上占比极小。县域企业中，小微企业占绝大多数，而其中出现不良贷款的企业主要分为三类：转型不成功、产品销售困难以及前期牵扯民间P2P市场。县域金融出现不良贷款主要与企业结构转型相关。

企业的结构转型带动整体产业结构转型。当前我国依然处于经济结构转型，产业结构调整的动荡时期，整体经济下行压力使得企业优胜略汰的进程加速，产业类型也日趋明显，主要分为夕阳产业、仍具发展潜力的产业以及国家大力扶持的朝阳产业。在县域领域中，这些实体产业的依托主体为小微企业，而正规性金融机构长久以来对于小微企业的忽视使得其并没有得到充分满足自身发展的信贷需求，银行的信贷主体依旧为平台公司以及房地产企业，众多小微企业因不符合银行的信贷标准而无从获取信贷。在当前非正规金融机构清理整顿，缩减业务之时，小微企业的信贷需求缺少相应的融资途径，整体县域经济依旧低迷。

在国家大力扶持的朝阳产业中，科技创新型产业是重要内容。民营企业作为创新的摇篮，在技术创新方面占有优势，然而产品研发创新所需周期较长，资金需求较大，这样的特点决定了其融资途径需要正规性金融机构提供。当前银监会对于相关风险暴露事件的处理态度依然较为严苛，采取终身追责制，不良贷款把控严格。商业银行处于自身商业盈利以及不良贷款的考量，对于民营企业的投入不高，如此矛盾需要政府与监管机构相互协调，寻求把控风险的平衡点，在控制风险的前提下加大对于民营企业的扶持力度。

5 建立县域金融监管体制的政策建议

5.1 强调商业银行社会属性、监督鼓励合法合规民间借贷，缓解小微企业贷款难题

当前商业银行对于小微企业及居民个人的贷款支持力度依然很小，其中县域金融中各银行存款总额普遍高于贷款总额两倍以上，其中居民个人存款总额更是远高于其贷款总额。商业银行对于小微企业的信贷投入远低于房地产公司以及平台公司。然而商业银行作为县域金融中最为重要的融资途径，理应承担其相应的社会属性，人民银行应监督引导商业银行扩展小微企业信贷业务，鼓励商业银行研发相应金融产品，对企业分类施策，投入精力发展农村金融服务，开展农村金融基础设施建设，为其他金融机构做出表率。

民间借贷作为一种由“熟人社会”自约发展蓬勃的借贷模式，对于缓解县域范围的小微企业贷款问题有着天然优势。熟人社会中小范围领域内的民众对于小微企业经营状况的熟悉了解一定程度上解决了银行借贷资金所产生的信息不对称问题，同时民众对于高额收益的追求组织借贷资金也弥补了商业银行出于业绩考核压力，慎重进行小微企业贷款所带来的融资短缺。

5.2 规范县域中小金融机构监管措施，建立协同监管的监管模式

县域中小金融机构作为金融体系的一部分，其本质与一般银行业金融机构无异，因而一般金融监管理论同样适用于中小金融机构的监管。然而，作为县域中小金融机构其在监管过程中所产生的信息不对称问题远比其他类型金融机构要严重得多。县域监管机构分置散乱、人力资源稀少，中小金融机构职业素养相对欠缺，因而存在更多的逆向选择及道德风险，操作风险出现的可能性也较高。

协同监管是指导向监管、风险监管、机制监管和成本管理有机整合在一起的平衡型监管模式。区别于大型金融机构以风险监管为主的监管模式，协同监管在强调监管的同时又蕴含了扶持的意义。县域中小金融机构不同于大型金融机构那样具有良好的经营环境、优质的金融资源以及庞大的业务规模，其在系统性风险中所占的重要程度远不及大型金融机构。因而，相较于各项条件严格约束业务经营的风险监管，县域中小型金融机构自身由于县域经济薄弱、经营经验不足、企业治理机制不到位、资产规模小等原因多处于弱势状态，需要监管与扶持两条腿走路。

5.3 规范大型非正规性金融机构的监管措施，统一交由银保监会处理

据调查，当前对于非正规性金融机构的监管方式主要在于事后监管，且风险爆发后的处理措施基本为“一刀切”。如此优胜劣汰，去小留大，鼓励市场自愈的处理途径虽对县域而言或许是最为高效率低成本的做法，然而在此类处理办法下存活下来的大型非正规性金融机构如何进行风险监督理应引起相关监管部门的重视。因为此类机构牵扯的合作银行以及下游金融机构众多，一旦出现资金链断裂等风险问题极易引发区域性金融风险。

对该类金融机构，仅仅是事后监管远远不够，相关监管机构应要求金融机构采取准备金制度，设立专职人员定期寻访调查。同时基于非正规性金融机构服务贷款对象自身资金实力较弱，抵押物不足等独有特点，要求机构自身提供对于信息不对称的处理管制办法纳入自身风险应急预案。由于县域范围大型非正规性金融机构的数量并不多，可交由专职人员统一规范管理。

如此一来，非正规性金融机构的后续监管面临选择。区别于银行、证券、保险三大传统金融机构，非正规金融机构在完成登记备案，规范经营等处理后，后续企业经营的日常监管具体应交由谁来负责值得讨论。当前对于该类企业监管主要交由国债局金融办处理，然而金融办的主要职责在于政府与人民银行等监管机构之间的协调沟通而非监管，因而由国资局金融办长久监管非正规性金融机构并非良策。进一步细究各监管机构职责可知，银保监会监管的本质为以资本约束为核心的金融监管，而证监会的监管重心在于管理信息披露真实性，其监管本质在于保护投资者而对于证券公司资本金无严格要求。非正规性金融机构的运作本质与银行无异，因而其后续监管应交由银保监会统一监管。

5.4 规范县域保险业的市场监督，填补监管“空白”

县域地区保险机构监管存在空白，监管效率不足，形成监管真空，易造成无序、恶性竞争，影响县域保险业的稳健发展。因而对县域保险业监管做如下建议：

人民银行应重点加强对县域保险机构的行为监管。依法保护消费者权益，加大对违规行为的处罚力度，对销售误导、夸大产品收益、违规奖励销售人员等行为进行逐步规范，并对保险机构保护消费者的总体情况定期组织现场检查评估。

银监会与保监会合并后，地方银监办应担负起对于保险业务的监管职责，其监督重点应在于微观审慎监管以及行为监管中对于保险产品中价格标准、计息政策、运作方式、风险级别等方面的管理规范。