司法责任制改革背景下检察权监督制约机制研究

袁岳霞，胡芝春

（1.湖北文理学院政法学院，湖北襄阳441053；2.襄阳市襄州区人民检察院，湖北襄阳441100）

一、检察权监督制约机制概述

（一）检察权的属性及特点

在宪法层面，检察机关是作为国家法律监督机关来定义的。例如，对是否提起公诉的监督、对诉讼活动的监督以及对审判过程中公职人员违法行为的监督等，检察机关具有广泛的监督权，但检察权兼具行政与司法属性也是事实。检察机关的检察一体原则最直接地体现了检察权的行政性特点，而且检察权在检察机关内部也是一体化的，既可以由检察长独立行使也可以授权下属行使。在被授权情况下，检察官的个人决定被视为检察机关的整体决定，甚至在特殊情况下检察长还可以改变检察官的决定。而司法属性则体现在以适用法律为前提，独立进行判断和决定，尤以检察官在行使公诉权力时最为明显，而且作为重要的法律监督机关，检察权贯穿三大诉讼活动之中，严格保障法律的正确实施。

检察权作为重要的一种公权力，定位于司法权，其本身除了具备一般权力的强制性和权威性之外，还具备一定的专属性和封闭性。检察权必须交由检察机关和检察官来行使，其他个人或者单位均无权行使。同时，检察权在具体的行使过程中对内是需要通过分配或者分解，然后再交给检察官来行使的，而对外则需要借助于检察机关整体的名义来行使，最终才会发挥相应的法律效力。

（二）监督制约机制构建的必要性

1.权力属性的必然性

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，防止滥用权力的方法就是以权力制约权力”[1]154。检察权的本质是一种公权力，其本身自诞生之日起就具备其他所有权力的扩张属性以及被滥用的风险。因而，基于现代政治国家的理念来看，权力必须要受到监督和制约，从而保证权力的行使者处于中立的状态中。而且，检察权通常会被分解并交由个人来行使，而基于个体趋利避害的本性，一旦失去监督和制约，检察权被滥用的风险必然随之增大。同时，由于检察权附带有司法属性，在刑事司法领域对于惩罚犯罪、保障人权具有重要的影响作用，进而对于权力的行使者要求更加严苛，完善的监督制约机制是保障检察权有效行使的重要举措。

2.监督制约的必需性

一方面，从数千年的封建史来看，贤人治世的理念对中国国家治理以及社会治理都产生着重要的影响作用。因而从严格意义上来说，现代意义上的法治氛围是缺乏土壤的，长期处于这种氛围下的民众缺乏足够能力去运用法治思维和法律方法来解决纠纷、化解矛盾。这就需要从权力行使的角度出发去构建健全的监督制约机制，为社会大众提供一条从法律制度本身出发去制约权力滥用的途径，进而对社会大众的权利进行救济。

另一方面，在全面推进依法治国的过程中，除了保障公民权利的行使必须在法律的限度之内，对于公权力的行使机关及其行使者同样要受到严格的限制。因而，面对检察权的内在扩张性以及被滥用的风险，必须谨慎地对其附加法律的约束条件[2]34。只有通过完善监督制约机制，构建常态化的制约机制才能有效地规范检察权的行使。

二、检察权监督制约机制的运行现状分析

（一）内部监督存在的不足

首先，对检察权行使的内部监督制约缺乏较为明确的形式。检察权在行使过程中往往是由上级检察官依据具体职能对下级检察官进行监督的。依据现有法律规定，当案件进行到特定的环节时，需要提交检察长进行决定。此时的监督具有一定的同步性，但缺乏明确的形式，审批签字、口头提醒是实践中的常用方式，略显随意，进而无法有效限制检察官或上级检察长的权限。

其次，监督标准不统一。目前检察机关内部对案件的管理主要是通过案件管理部门的监督、业务机构的自律以及其他综合部门配合等方式。案管部和上级业务机构都可以组织对案件质量的评估，但案管部与一线执法部门所掌握的执法规范标准存在一定的差异。例如，对相关法律法规、内部规定等没有明确的内容，不同的部门主体存在理解偏差，进而可能出现同一个案件要经过多次重复评估整改的情形。这不仅增加了管理案件的成本，也导致办案人员不堪重负，把时间过多的用在整改上。

最后，内部监督组织存在一定形式化情形。从司法实践来看，各地检察机关为了加强内部监督的力度，提升监督效果，成立了诸如督察委员会这样的检务督察机构。从效果上来看，设立专门机构负责整体的检务监督的确起到了一定的监督制约作用，但仍存在一定问题。一方面是督察委员会的人员组成，各地检察机关往往是在现有的领导班子的基础上成立的，检察长担任督察长，分管领导担任副督察长。这样的人员组成究竟能在多大程度上实现对检察权运行的实质监督，如何避免内部的“消化吸收”是当前检务督察机构面临的重要问题。另一方面就是检务督察机构的监督效力，尽管从设置上看，检务督察机构对整个检察机关的工作都可以进行监督，但内部机构之间的配合在一定程度上影响监督效力。而基于督察机构组成人员的构成，难以保证具体责任的准确落实。

（二）外部监督存在的不足

一是现有的检务公开制度还需要完善。尽管其拓宽了检察机关的外部监督渠道，在一定程度上保障了外部监督主体的知情权，但其本身缺乏一定的强制性，更多的类似于一种柔性的制约方式。检察机关内部对于公开的内容、方式以及途径等都可以自主选择，而且检务公开的基础设施，例如网站的维护，内容的更新等都存在很大的问题，需要进一步对检务公开制度进行完善，发挥好该项制度的优势。

二是具有中国特色的人民监督员制度还有很大的改进空间。该制度的相关规范主要依据《关于人民监督员监督工作的规定》《人民监督员选任管理办法》，这些内部规定和制度并未被公众广泛认知，以至在实践中缺乏强制性，能否监督到位依靠检察机关人员的自觉，监督效果不理想。实践中，人民监督员的监督意见缺乏法律效力，当人民监督员的监督意见与复议决定不同时，复议机关只需说明理由，监督程序即告终结，无法对最终结果产生实质的约束性作用。此外，人民监督员的监督内容和范围较为单一，通常基层检察机关办理人民监督员监督的案件时，往往由上级检察机关负责组织监督工作，案件承办人主要向人民监督员介绍案件的大致情况，回答相关问题。人民监督员主要参与评议案件，不会直接接触检察机关，获得的信息往往是经过上级检察机关或者申诉部门筛选的，不能全程参与对案件的监督。这对人民监督员的监督工作产生很大的制约，使得外部监督工作成效不足。

三是人民代表大会的监督效能并未得到充分体现。人民代表大会作为我国的权力机关，其有权对检察机关进行监督和制约。作为人民的代表，发挥人大的监督作用也是充分体现人民当家做主的重要方式。但基于人民代表大会会议期限的特殊性，就需要依靠其常设机构进行常态化的监督。另外，检察机关内部对人大的监督认识不足，受制于检察一体化的影响，认为人大监督会对检察权的独立行使产生阻碍，这种错误认识也影响了人大对检察权行使的监督。当然，人大的监督范围和方式要有一定限制，人大监督与保持检察权独立行使两者之间必须保持适当的平衡。

三、完善检察权监督制约机制的有效路径

通过上述的分析，可以较为明确地看出当前检察权的监督制约体系存在很大的不足，而针对存在的问题，具体的完善路径主要有以下措施。

（一）内部监督完善路径

1.合理配置，促进检察权行使的科学化

首先，要建立上级在案件决策过程中的说理机制，从而固定监督形式。对于下级检察官提交的案件，无论上级检察官是否同意，都需要将其理由以书面形式记录下来，不能单纯审批同意与否，从而强化监督的实质过程。其次，要发挥好检察委员会在处理冲突案件的重要作用，将监督过程程序化，检察委员会的组成人员来自各个层次，包括检察长、分管办案的副检察长以及一批经验丰富的检察官，这种多层次的组成人员能够使得监督的角度更为全面。同时借助于检委会召开的法定性，能够在较大程度上避免对检察官意见更改的不确定性[3]。最后，要对案件进行类型化管理，根据不同的案件，放宽不同承办检察官的权限。在司法实践中，并非所有的案件都必须要经过检察长的批准和授权，特别是对于一些情节轻微、犯罪嫌疑人、被告人悔罪认罪的案件，不存在案件事实和法律适用的争议，检察官可以独立做出判断[4]。对于这样的案件，经过检察长的批准，由独任检察官来处理，既可以减轻检察长的负担，也可以保障检察权行使的单一性，保障案件的质量。

2.强化案件管理手段，落实办案责任制

案件管理部门是检察机关的内部机构，但借助于现代信息技术的发展，依托于统一应用平台，对检察权行使的监督、纠正、责任的划分具有独特的优势。因而发挥案件管理部门的作用，将其作为内部监督和追责的重要主体，进而实现对检察权运行的有效监控，落实办案责任制。为此，一是要规范检察官办案的执法评价标准，统一监督标准。将案件管理部门作为主体，借鉴部门工作要求，依托数据平台，围绕法定程序、规范文书等方面制定统一的执法办案评估标准。检察机关业务部门自我评估、队伍建设部门综合评估、纪检监察部门纪律检查中，均可将其作为评价标准。二是要丰富评价的手段和方法，摆脱以往将数据管理作为主要评价标准的工作机制[3]。例如走访、调查、谈话等多种方式对检察机关内部工作方式、检察官个人办案情况和能力水平进行评估。三是可以赋予案件管理部门评价依据一定的强制力，将其得出的监督结论作为追究检察官等检察权行使者责任的重要参考依据。而且，在监督过程中，案件管理部门有权就发现的问题向检察官提出建议并督促其改正。借助于案管平台的及时性、高效性，能够对检察权的运行起到良好的监督作用。

3.优化检务督察，落实实质监督

为进一步发挥好检务督察机构的监督制约职能，首先要对类似督察委员会这种内部督察机构进行一定的制度规范，出台相应的制度文件对督察机构的工作进行规范。同时，要在检察机关内部进行一定的研究学习，一方面要吸取内部人员的相关意见，另一方面要促进内部人员对督察机构的了解，提升工作的配合度。其次就是要完善督察机构的组成人员，单纯地依靠检察机关内部人员是不可能充分发挥督察机构的监督作用的，因而除了督察长这样的职位可以由检察长担任外，其他人员可以适当吸收人民监督员、律师、法学教授以及其他政法机构人员参与进来，吸纳的外部人员比例应不低于二分之一，对于具体的监督事项可采取绝对多数进行表决，通过这样的方式有利于发挥内部监督机构的实质监督作用。最后就是要强化部门协作，不断延展检务督察工作范围。狠抓执法办案督察，不断拓展执法督察的广度和深度，着力促进司法行为规范。建立检务督察部门与刑检、民行、控申等业务部门协作配合长效机制，多层次、宽领域的提升内部监督效能。

（二）外部监督完善路径

1.完善检务公开机制，提升检察权行使的透明度

检察权的行使具有一定的封闭性，而基于检察一体化的原则，检察权的运行不为外人所熟知，这种状况不仅对检察权行使的规范化和透明化产生消极的影响，也不利于引导社会公众通过法治方式参与到检察工作的监督中来，发挥很好人民群众的外部监督作用。因而可以把把检务公开工作作为打开外部监督通道的重要途径。

首先，对于检察机关及工作人员要克服自身的保守观念，检务公开并不是不信任检察系统，而是为了更好的保障检察权行使的透明化。其次，要丰富检务公开的内容，实现过程与结果一并公开。除保持最高人民检察院要求的20 项公开内容以外，凡涉及百姓切身利益、检察机关内部的阶段性工作总结以及重要部署、查办和预防犯罪情况等不涉及国家机密、个人隐私的活动和事项，不需要保密的都尽可能地公开，将检察权行使的过程完全公开化、透明化，充分保障民众的知情权[5]。还要不断创新公开的方式，坚持主动公开与依申请公开并存，通过多种的公开形式扩大检务公开的辐射范围。如检务告知、新闻发布会、检务听证等方式，实现检察人员与群众“面对面”交流；借助于改版的检察门户网站、开通官方微博、公众号等形式，促进与群众“键与键”的沟通。最后要建立健全相关配套机制，例如具体落实检务公开人员的素质、能力必须要达标，在检察官的技能培训中要增加相关内容，提升其信息筛选以及发布能力。而且，要同步完善检务公开审批机制和信息技术保密机制，确保检务信息能准确高效的发布。

2.健全人民监督员制度，加强检察权运行民主化

人民监督员制度，是指依据人民主权原则以及权力制衡原则，由人民群众按照一定的程序，对检察机关自侦案件的查办工作实施监督的制度。其主体是人民，核心是监督，体现了人民监督理念。[6]15这项制度源于我国检察制度的实践过程，具有很强的中国特色，但是我国的人民监督员制度还存在一定不足，需要进一步加强建设。发挥好人民监督员制度的功能和作用需要做到以下几个方面。

一要扩大人民监督员来源的民主化，克服法律精英者自身的狭隘与不足。运用普通民众的社会经验、伦理观念从而纠正专业化的偏执。对人民监督员的人选应当扩大到普通民众，甚至可以不需要其熟知法律知识，只需要符合正常公民的条件即可。选拔工作可以放在特定的地域，但不宜太小，以地级市为单位就可以，为了防止人民监督员职业化的情形，任期可以限制在两年左右。

二要增强人民监督员对检察机关提起公诉案件进行监督的制约性。现行法律规定，人民监督员对检察机关公诉案件处理的监督意见只具有程序上的效力，并不具有实质性约束力。不论是日本的检察审查会决议还是美国大陪审团的决议，对于检察权的最终决定均有实质性否决的约束力。我国人民监督员的评议意见对于检察机关并无实质性的约束力，最终是否采纳，还是要取决于检察机关的决定。因此，可以通过立法的形式确认人民监督员监督意见的法律效力，以保证其监督的权威性。在人民监督员与检察机关两者意见不一致时，赋予人民监督员提请上级检察机关进行复议复核的权利，从而增强人民监督的制约性。

三是可以在司法行政机关内部设立单独的人民监督员办事机构，提高人民监督员监督工作的独立性。对于犯罪嫌疑人、被告人以及其他相关权利人的申诉，都由该机构进行审查，决定是否纳入监督范围，同时根据案件的复杂与影响大小，该机构决定人民监督员是部分程序的监督还是整个案件全程的监督，从而避免受到检察机关过多的影响和干扰，保障监督工作的独立公正。

3.完善人大监督，提升外部监督效能

首先是检察机关要从认知上重视人大监督对检察权规范运行的重要意义，不能受制于行政化与专业化的影响，认为人大监督会有碍于检察权的独立行使。为此，建议检察机关要从被动接受监督变为主动邀请监督，可以设立与人大进行交流联系的常态化组织，规范联络机制，定期向人大报告检察机关的工作内容，同时可以不定时邀请人大代表到检察机关视察工作，提升人大对检察机关的了解，增强监督实效。

其次要规范人大对检察机关的监督范围和方式，根据人大自身的设计来看，监督的重点应该放在对检察机关内部的人事任免上来，通过建立科学的人才选拔机制，确保进入门槛的都是具备足够的法律素养与职业道德的群体。同时还包括完善的考核机制，确保对检察队伍的监管和评估，及时清除检察队伍的违法犯罪人员，保证检察队伍的纯洁性。

最后就是要认真办理人大交办的信访案件。一般来说，人大很少对个案进行监督，但对信访类的案件，要高度重视，按时办理，迅速反馈，并认真听取人大对检察院案件质量的意见和建议，要针对工作中的缺点和不足，及时予以整改。

四、结 语

随着全面依法治国进程的加快，无论是社会整体还是国家层面，对于权力行使的规范化以及科学化都有着更为严格的要求。而检察权作为极其重要的国家权力，无论是在内部制约层面还是在外部监督层面，都存在很多不足之处，而这些不足不仅阻碍了检察权的有效行使，而且对司法层面的公信力产生极大的危害。通过内部的职业伦理规范建设、优化检务督察、实现检察权的科学配置以及案件管理的加强，外部方面健全听证制度、完善检务公开、加强人民监督员建设以及完善人大监督等措施，构建内外部统一高效的监督制约机制，从而实现整个检察权运行监督制约机制的体系化，最终促进检察权行使的规范与高效。