“达到中华民族的完全独立”：路径、策略与转换

陈建樾

（中国音乐学院，北京 100101；中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100081）

“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容和制度保障。”[1](P150-151)作为新中国民族政策的核心内容，民族区域自治在党的历史上经历了一个思考、探索、试点、推广、规范、完善和发展巩固的过程；其中1936年建立的陕甘宁边区豫海县回民自治政府和1947年成立的内蒙古自治区，就是这一探索与实践的重要节点，而1949年的《共同纲领》则标志着民族区域自治制度由此成为新中国处理和解决民族问题的基本政治制度。在新中国成立70周年前的2018年，习近平总书记在中央党校的重要讲话中指出：“历史和现实都告诉我们，一场社会革命要取得最终胜利，往往需要一个漫长的历史过程。只有回看走过的路、比较别人的路、远眺前行的路，弄清楚我们从哪儿来、往哪儿去，很多问题才能看得深、把得准。”[2]回顾从联邦制到民族区域自治的转变历程，就是这样一个不忘初心、方得始终的过程。

一、“达到中华民族完全独立”的民族自决

从建党那一刻起，中国共产党就郑重宣言矢志于中国的“社会革命”：“本党承认苏维埃管理制度，把工农劳动者和士兵组织起来，并承认党的根本政治目的是实行社会革命。”[3](P3)“社会革命”一词，大约始于1904年梁启超所著的《中国历史上革命之研究》和译自日文的《欧美社会革命运动之种类及评论》[4](P177,P125)，到五四时期较多地指向马克思主义和列宁主义：1905年，朱执信在《德意志社会革命家小传》中介绍了马克思和拉萨尔，并期待“数子之学说行略，溥遍于吾国人士脑中，则庶几于社会革命犹有所资也”[5](P4)。十月革命后不久，一篇关于俄国十月革命和列宁思想的文章中认为“现在中国比邻的俄国，已经光明正大的做起贫富一班齐的社会革命来了。社会革命四个字。人人以为可怕。其实不过是世界的自然趋势”[6]；1920年发行的《共产党》也指出“无产阶级和有产阶级的对抗越发显明，无产阶级的贫困增大，有产阶级的财富增加，社会革命的机会到了”[7]；与此同时，苏联民族自决的建国举措也在几个月后的1918年3月经由《东方杂志》和《劳动》杂志介绍到中国；到1919年，毛泽东在其主编的《湘江评论》创刊号上也提到的“民族自决”[8](P316）。

列宁关于民族和殖民地问题的论述和共产国际的相关文件，“对于帮助中国共产党人认清中国国情和制定中国民主革命的纲领，起到了很大的作用”[9](P77-78)。在1922年召开的二大上，中共明确地将对外独立和对内联合这一双重意义的革命视为“为工人和贫农的利益在这个联合战线里奋斗的目标”“推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族完全独立”；由此出发，中共明确地提出国家统一和建立民主与共和国家的政治主张：“统一中国本部（东三省在内） 为真正民主共和国”[10](P133)；由于这一社会革命的目标是建立民主共和的国家，因此在边疆少数民族与中华民族的联合途径上，中共提出少数民族地区通过区域性的自治来组建自治邦，并进而加入“中华联邦共和国”的解决方案：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦；用自由联邦制原则，统一蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”[10](P133)。在蔡和森的记述中，“这次大会还讨论联邦制问题”[13](P31)，除了针对联省自治的联邦制讨论之外，中共二大的宣言中还根据共产国际的论述进一步辨析了帝国主义提倡民族平等、民族自决的荒诞性，并指出了联邦制在多民族中国的施用范围：“首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正民主共和国；同时依经济不同的原则，一方面免除军阀势力的膨胀，一方面又因尊重边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合成为中华联邦共和国，才是真正民主主义的统一。”[3](P111)

从《中国共产党第二次全国代表大会宣言》开始，中共就把联合战线与中华民族紧密关联在一起，“联合”一词后来又成为毛泽东关于民族团结和统一战线思想的一个重要思想来源[14]。而在不到一个月前的1922年6月15日，中国共产党在《对于时局的主张》 中提出了“联合战线”的主张，这被认为是中国共产党历史上的第一次，它“为党的二大制定民主革命纲领，提出建立‘民主的联合战线’奠定了基础”；中共二大《关于“民主的联合战线”的决议案》则被认为是“党关于统一战线的第一个专门文件”[15](P9-10)；在此之后的11月，刘仁静在共产国际第四次代表大会上代表中共的发言中，则明确地提出了“统一战线”一词：“要在中国消灭帝国主义，就必须建立反帝的统一战线”[16](P352)。

“一切革命运动所共有的主要任务，就是获致民族团结和取得政治独立。这个问题能否得到真正的和合理的解决，取决于一个革命运动同封建反动分子决裂的程度，它的目的能得到广大劳动群众支持的程度，以及它的纲领能否表达这些群众的社会要求”[17](P494)。在一份标有“陈独秀一九二二年十一月于莫斯科”字样且用英、俄两种语言写就的文件中，把处理民族问题的主张列入“政治问题”的同时，结合蒙古民族问题给出了基于多民族国情的联邦制理据：“在国家组织之原则上，凡经济状况不同民族历史不同言语不同的人民，至多只能采用自由联邦制，很难适用单一国之政制；在中国政象之事实上，我们更应该尊重民族自决的精神，不应该强制经济状况不同民族历史不同言语不同之人民和我们同受帝国主义侵略及军阀统治的痛苦；因此我们不但应该消极的承认蒙古独立，并且应该积极的帮助他们推倒王公及上级喇嘛之特权，创造他们经济的及文化的基础，达到蒙古人民真正独立自治之客观的可能。”[3](P122)

在1923年召开的中共三大上，中共在大会宣言中换用“中国民族”一词来指代中华民族：“我们的使命，是以国民革命来解放被压迫的中国民族，更进而加入世界革命，解放全世界的被压迫民族和被压迫的阶级”；在大会通过的党纲中规定“西藏、蒙古、新疆青海等地和中国本部的关系由各该地民族自决[3](P166,P141-142)。

1925 年4月，《新青年》 把复刊第一期定为“列宁号”以纪念列宁逝世一周年，该期在头条刊登了中共四大《对于列宁逝世一周年宣言》，并在纪念文章中介绍了列宁对马克思主义的继承和苏联的建国经验：“第一国际所发出的，马克思所热烈地主张的‘民族自决’口号，列宁以为是最重要的和最迫切的；他号召各国站在统治地位民族的工人来赞助被压迫民族的独立斗争。在苏维埃俄罗斯，共产党已经坚决与俄皇的旧政策决裂；共产党承认一切民族有独立权，帮助落后民族建设自己的民族共和国和发展自己的文化，由这个政策，共产党创造了苏维埃社会主义共和国联合之友爱的同盟”，认为“这是无产阶级解放运动发展中一个大进步。”[18](P8)

有鉴于中共四大认为“封建阶级及资产阶级的民族运动，乃立脚在一民族的一国家的利益上面”[3](P330)，中共越来越多地关注到国内的边疆民族问题，并基于列宁的思想和苏联的建国经验给出了“共同解决”的方案，这实际上也与此后“西工委”关于蒙回民族的两个决议相关内容以及中华民族命运共同体的论述构成了“源”与“脉”的关联与关系：“蒙古人民之中也有了民族觉悟，起来争自己民族的权利。我们的党应当使蒙古人的解放运动与全中国的解放运动＜结合＞起来。”[3](P492)1926年，中共中央的特别会议要求“北方区须派一得力同志去指导”热河、察哈尔和绥远这3个特区的工作，规定“以后三特区内蒙古国民党及农民运动工作凡有相关的问题，由国际所派蒙古代表与北方区会议决定”[19](P64-65)，而在西北方面，中共中央特别提出“政治上还有一个民族问题（对回民）须对付得好”[19](P454)；并要求“尊重蒙、回少数民族的利益，以引导他们参加全国反军阀反帝国主义的斗争”[19](P490)；在湖南，由中共领导的第一次农民代表大会在关于解放苗瑶决议案中不仅在中华民族的高度提出苗、瑶少数民族为“同国异族”，而且要求“颁布解放苗瑶的明令，使其与汉人政治经济一律平等”，并在宣言中提出包括苗、瑶少数民族在内的“中华民族解放万岁”的口号[12](P52)[19](P687)。

在1928年召开的六大上，中共中央在政治决议中明确指出“国家真正的统一并未完成，中国并没有从帝国主义之下解放出来”，因此需要“驱逐帝国主义者，完成中国的真正统一”；由此出发，中共中央提出“统一中国，承认民族自决权”作为“中国革命的十大要求”之一[20](P298-300)。在关于民族问题的决议中，中共强调指出少数民族对于革命“重大的意义”，并要求中央委员会准备少数民族问题的材料“以便第七次大会时列入议事日程并加入党纲”[20](P388)。这显示出中共对多民族的国情状况有了更多的了解与观察，这与中央与地方党组织的交流与互动有关[21]。也是在六大上，中共中央通过党章规定在党的组织体系中建立少数民族工作部，并明确规定“应在当地党部指导和监督下工作”[20](P472)，这实际上是党全面领导民族工作相关规定的轫始。

1929 年6月，中共中央在对陕西的决议中指出，“加强回族蒙族中的工作，对于回族与陕北蒙族须扩大民族自决，联合奋斗的宣传”[12](P108)；9月，在给云南省委的指示中也提出，“至于民族独立这个口号，对于我们在苗民等方面的工作，并不是一个适当的口号，因为现在云南的工农群众与苗族等都是一样的需要反帝国主义，反封建势力，如果提出民族独立，客观上必然分裂了云南工农与少数民族的联合战线，结果必为法帝国主义利用去。现时在宣传的口号上却是民族自决，而不是民族独立。”[12](P110)到1930年，中共在六届三中扩大全会决议中要求“党在中国境内少数民族中的工作，应如国际的指示加紧在他们中间的组织活动与反抗军阀，地主，土司，王公斗争的领导，在有少数民族区域的省委，应组织少数民族工作委员会，以管理此事”[22](P323)。1931年1月，中共在六届四中全会上指出，“党在少数民族中的工作”的不足在于“没有注意到怎样去发展他们自己之中的阶级斗争与民族解放运动，回民内蒙古与苗瑶中少数民族运动一直到现在，还没能引起地方党部的注意，这是必须改正的”[23](P90)。

由此可见，中国共产党早在建党之初就提出把各少数民族包容进中华民族的规划和构想，并借鉴苏联的建国经验提出了以联邦制整合统一多民族国家的建构方案，这些思考和主张的核心就是“达到中华民族完全独立”的民族自决；而在在这个民族自决之下，联邦制这一苏联的建国经验，就自然而然地成为“达到中华民族完全独立”的“策略路线”。

二、“达到中华民族完全独立”的联邦制实践

依据“统一中国，承认民族自决”的民族政策主轴，全国苏维埃区域代表大会在1930年5月提出“根据民族自决的原则，一切少数民族有完全分立与自由联合之权”[12](P119)。1931年11月成立的中华苏维埃共和国在根本法大纲中明确规定国内各民族“皆为苏维埃共和国的公民”：并明确说明“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙古、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住在中国地域内，他们有完全自决权；加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。苏维埃政权现在要努力帮助这些弱小民族脱离帝国主义国民党军阀王公喇嘛土司等的压迫统治而得到完全自主，苏维埃政权更要在这些民族中发展他们自己的民族文化和民族语言”[23](P772,P775-776)。

中华苏维埃共和国的建立是中共直接领导的产物，这在关于宪法原则要点的电文中有清晰而明确的体现[23](P492)。在中共看来，以联邦制的策略来处理和解决中国的民族问题，其实质是依据多民族国家的国情而反对国民党“一民族的一国家”的单一民族国家建构理念，通过对旧国家的裂解来重构多民族的社会主义新国家：“中国苏维埃共和国根本法（宪法） 的任务，在于保证苏维埃区域工农民主专政的政权和达到它在全中国的胜利。这个专政的目的，是在消灭一切封建残余，赶走帝国主义列强在华的势力，统一中国，有系统的限制资本主义的发展，进行国家的经济建设，提高无产阶级的团结力和觉悟程度，团结广大的贫农群众在它的周围，以转变到无产阶级专政。”[23](P772)

为了“达到中华民族完全独立”，中共在关于中国少数民族问题的决议案中还提出了关于“建立一个没有民族界限的国家”构想，这一基于民族平等原则的多民族国家构想，不仅有彻底消除民族隔阂的政策主张，有联邦制和区域自治的不同制度形态，也有发展少数民族的经济文化和语言文字的民族政策，以及使用少数民族干部和正面反对大汉族主义的规划[12](P170-171)。

就在中华苏维埃共和国肇建前夕，“九一八”事变在东北爆发，这在反围剿中的中共看来是对外和对内两个层面“反对帝国主义反对国民党的斗争”[23](P398)。与此同时，中共也敏锐地注意到这“对于中国事变的发展前途，将给予决定性的影响”，因此在这场帝国主义与中华民族的斗争中，需要“加紧的组织领导发展群众的反帝国主义运动，大胆提醒群众的民族自觉”[23](P420-421)；因此到1932 年更提出“用民族的革命战争去打倒帝国主义”[24](P5)。1932年4月15日，中华苏维埃共和国发表《对日战争宣言》，把抗日战争视为中华民族的“全国的民族革命战争”：“中华苏维埃共和国临时中央政府特正式宣布对日战争，领导全中国工农红军和广大被压迫民众，以民族革命战争，驱逐日本帝国主义出中国，反对一切帝国主义瓜分中国，以求中华民族彻底的解放和独立。”[24](P637)

基于新情况下“达到中华民族完全独立”的思考，作为中华苏维埃共和国主席的毛泽东要求“争取一切被压迫的少数民族环绕于苏维埃的周围，增加反帝国主义与反国民党的革命力量，是苏维埃民族政策的出发点”；在此基础上，毛泽东还提出了各民族基于共同利益结成共同命运并实现自由联合的逻辑：“共同的革命利益，使中国劳动民众与一切少数民族的劳动民众真诚地结合起来了”；“民族的压迫基于民族的剥削，推翻了这个民族剥削制度，民族的自由联合就代替民族的压迫”：“然而这只有中国苏维埃政权的彻底胜利才有可能，赞助中国苏维埃政权取得全国范围内的胜利，同样是各个少数民族的责任。”[12](P210-211)

在五届五中全会上，中共提出关于加强在“蒙古人回族苗族瑶族之间”加强工作的指示，指出“只有中国苏维埃才能保证少数民族取得解放与建立他们的苏维埃共和国，与各个民族间的真正的和平与自由。五中全会还责成政治局和各省委根据党的革命的民族政策定出各民族中具体工作的纲领。”[25](P46)有鉴于此，中共中央给地方党组织发出的一系列“指示信”中要求加强民族工作，打造共同革命、共同解放的命运共同体[25](P221-222,P232)。

长征使中国共产党对多民族的国情有了更进一步的接触、了解、认知和思考，这在瓦窑堡会议及其文件上有明显的体现。首先，中共进一步明确党的策略路线是关于“全中国全民族”的，即“驱逐日本帝国主义出中国，打倒日本帝国主义的走狗在中国的统治，取得中华民族的彻底解放，保持中国的独立与领土的完整”；其次，在重申对日战争是“民族革命战争”的同时，进一步提出“取得中华民族的彻底解放”的目标；第三，不再使用“联合战线”而改用通过联合达成的“统一战线”；第四，把中华苏维埃工农兵共和国的代表主体调整为代表中华民族；最后，指出中华民族的基本利益就是国家的自由独立与统一：“这些政策的改变，首先就是在更充分的表明苏维埃自己不但是代表工人农民的，更是代表中华民族的。中华民族的基本利益，在于中国的自由独立与统一，而这一基本利益，只有在苏维埃的坚决方针之下，才能取得，才能保持，才能彻底战胜反对这种利益的敌人：帝国主义和卖国贼[25](P604,P609-610)。

在主持中央日常工作的张闻天看来，瓦窑堡会议是把共产国际决议和指示“使之民族化，使之适合于我们的具体环境”的一个标志[26](P55)，但这并没有改变通过民族自决来重构多民族国家的路线，这从瓦窑堡会议精神的传达和高层领导人的电报中可以得到证实：张闻天明确指出，民族自决已为党的十大纲领之一，抗日的斗争则是“达到中华民族完全独立”的“次级纲领”：“民族自决已为党的十大纲领之一，抗日纲领重在中国自己的民族独立。所以，主要的是联合一切被压迫民族实行抗日。”[26](P48)

在长征途中，红四方面军在川北建立了中华苏维埃共和国西北联邦政府并设立了“回番夷少数民族委员会”，提出“回番夷少数民族建立自己全族——地方——区——乡各级的人民革命政府自己管事，实行民族自决”；“回番夷民拥护中华苏维埃西北联邦政府，加入苏维埃西北联邦政府，联合全世界无产阶级和解放全世界被压迫民族的苏联”[12](P263-264)。格勒得沙和波巴两个共和国就是在这样的纲领下建立的，这在少数民族看来“使藏族人民破天荒第一次实践了自己管理本民族事务的权利”[27](P2828)。在《对番民的策略路线的提纲》中，红四方面军总政治部指出，“共产党对番民的基本策略路线”是“领导番民独立解放运动，实行番民自决，番民有权组织自己的政府和波巴依得瓦共和国，打倒汉官国民党军阀帝国主义”“使番民与汉族工农及红军建立抗日反蒋的革命联盟”；波巴政府的性质是“独立政府”“番人独立，建立波巴依得瓦共和国独立政府，波巴坐自己的江山”“建立波巴独立军，保护波巴独立”，在组织系统上包括“区政府（或乡政府） 县政府波巴中央政府”“其他少数民族（如回汉人民） 集团居住在五十户以上者，得组织自治区，设立自治委员会”[12](P372,P376,P373)。

1936 年5月24日，红军总政治部在《关于回民工作的指示》中指出，“我们对回民的基本原则是回民自决，回族事情由回族自己解决，我们只有站在帮助与督促的地位去推动与发动他们的斗争，坚持与正确的灵活去运用这一原则，到回民实际工作中的各方面，□争取回民决定意义的先决重要前提”[12](P362)；而毛泽东在《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》中不仅呼吁“回汉两大民族亲密的联合起来”，还宣布了民族平等和信仰自由的两大原则：“我们根据民族自决的原则，主张回民自己的事情，完全由回民自己解决，凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。”[12](P367)

1936 年6月，中华苏维埃人民共和国主席毛泽东和红军革命军事委员会主席朱德在布告中宣布“帮助回族与蒙族人民建立独立政府”[12](P379)；8日，毛泽东等代表中央在关于回民工作的基本原则和政策问题的电报中也明确指出，“中央决定回民工作基本原则是回民自决，我们应站在帮助地位上去推动和发动回民斗争”；但其政权形式是“在回汉民杂居地方，组织联合政府，回民区域组织回民政府”，同时“注意回汉两族团结”[12](P380)；红四方面军政治部在相关指示中也认为“我们对回民的基本口号应当是回民自决，回民自治，成立回民自己的政府和回族人民共和国。同我汉族人民建立抗日反蒋的革命联盟，打倒共同的敌人日本和蒋介石及其统治，这也就是我们对回民一切政策的出发点”[12](P384)；红四方面军的口号也继续坚持“援助回民独立解放，建立回民独立政府”[12](P381)。

三、“达到中华民族完全独立”的民族自治

1936 年8月25日，中共在《致国民党书》 中提出“全国人民现在所要的是抗日救民的集中统一，而不是媚外残民的集中统一。全国人民现在热烈要求一个真正救国救民的政府，要求一个真正的民主共和国”；同时给出了关于“现代国家”的指标；“第一是能够抵抗外侮的，第二是能够给予人民民主权利的，第三是能够发展国民经济减轻以至免除人民生活上痛苦的”；因此“中国共产党、中国苏维埃政府和中国红军，今特郑重宣言：我们赞助建立全国统一的民主共和国，赞助召集由普选权选出的国会，拥护全国人民和抗日军队的抗日救国全国代表大会，拥护全国统一的国防政府。我们宣布：在全中国统一的民主共和国建立之时，苏维埃区域即可成为全国统一的民主共和国的一个组成部分，苏区人民的代表将参加全中国的国会，并在苏区实行与全中国一样的民主制度”[28](P82-83)。

从“反蒋抗日”到“逼蒋抗日”，再到西安事变后的“联蒋抗日”，一系列围绕“建立全国统一的民主共和国”的策略调整，尽管这些都旨在“达到中华民族完全独立”的民族自决，但却使得通过裂解资产阶级旧国家而建立社会主义新国家的联邦制方案越来越不敷使用，少数民族地区的政权形式因而也需要做出改变：10月17日，毛泽东、杨尚昆在电报中重申“必须坚持回民事情由回民自己办理，回民族自决原则的倾向”之后，提出“在完全为回人的乡或区内组织回民自治政府，凡愿意谋民族解放的人，阿訇也在内，均可加入。在回汉杂居的区域中，这种回民自治政府仍加入苏维埃，在此种苏维埃组织中须成立经过选举成立的回民委员会，并回民有关之一切决定，必须取得该委员的同意才好进行。”[12](P434-435)

进入10月，红十五军团政治部举行回民自治宣传运动周活动，并先后成立了3个区自治政府；各区通过召开回民自治代表大会选举产生了出席豫海县自治代表大会的代表。10月20日，豫海县回民自治代表大会召开并选举产生豫海县回民自治政府。豫海县回民自治代表大会与会者就此决议指出：“现在以中国共产党的‘民族自决’的原则，以苏维埃军的坚决执行，豫、盐、金、中、国、海、会、静的回民首先得到解放，马鸿逵及其汉官军阀的统治完全推翻，红军不住清真寺，不打回民土豪，贸易自由，无捐无税，派款粮草完全取消，政府自治，回民自己办自己的事，回民群众武装起来，准备参加抗日的神圣民族革命战争，这真是西北回民解放的一个伟大光明的前途”[29](P9)。

当选为豫海县回民自治政府主席的马和福，在讲话中指出，“在中国共产党和红军的援助下，我们回民已经有了自己的政权。我们要坚决在共产党领导之下，争取豫海回民、整个中国回民之永远解放，我们坚决拥护共产党、红军的抗日救国主张，同全国同胞联合起来，开展民族革命战争，保卫家乡，保卫西北，驱逐日寇出中国，为我大中华民族的自由解放奋斗到底！”[30](P67-68)作为中共中央和苏维埃中央政府的机关报，《红色中华》 在相关报道中把豫海的回民自治政权视为“实行民族自决”的结果：“预旺以西及海原地带的回民区域，现以同心城、王家团庄、李旺堡、窑山及海原城东，新成立完全的回民县，实行了‘民族自决’的口号，于本月二十日在同心城开成立大会，广大的回民群众自己选派了自己的代表前往参加，预旺属两个回民自治区乡政府也选举代表前往参加。这是回民政府的第一次！是回民解放的先声！”[31]

豫海县的回民自治政府，是中国共产党首次建立的少数民族自治政府，因而在中共的政权建设史和民族政策史上均有重要的地位。从现存的档案文献来看，陕甘宁省治下的豫海县虽是新建的“回民县”，但其自治的特点只表现于政权的名称上，而没有体现在行政区划上，因而还不能说是“比较完整意义上的民族区域自治政权”；其次，在政权名称和相关公文中虽有多处“回民自治”的字样，但无论是指导政纲、规划设计、建政指向、话语文本以及政府领导的民族构成上都明显处于联邦制与民族区域自治的中间状态，因而既可以说是联邦制的变体，也可以说是民族区域自治的萌芽，因而也没有达到“民族区域自治政策的正确全面实施和初步民主程序化”的程度与高度[32]。

从格勒得沙、波巴到豫海，从共和国到自治政府，少数民族地区的这些建政实践不断地远离联邦制，这一过程既受影响于中国共产党关于多民族国家国情认知的深化，也受影响于外侮入侵和斗争策略的变化；在这一历史过程中，变化的是政权的层级与属性，而始终不变的是“致力于中华民族完全独立”的民族自决原则和维护中华民族整体性与多民族国家一体性的主张，一体保护的是少数民族自己管理内部事务的权利。这样一个变化过程，是中国共产党不断将马克思主义的民族理论与革命形势相结合的过程：“中共过去的十七年即是为民族独立、民权自由、民生幸福而艰苦奋斗的十七年。这个奋斗的基本目标，中共远在一九二二年已经明确的提出来了。十七年来虽是由于国内外环境的变迁，使中共的某些主张不能不有某些变化，然而在其基本奋斗方向说来，则是始终一贯的。”[28](P524-525)

四、“达到中华民族完全独立”的民族区域自治

1937 年2月，中共中央在关于内蒙古工作的信中指出，“目前蒙古工作的中心任务，应当是抗日援绥，发动全蒙的人民拥护绥远的抗战，……根据这一中心任务，应着重解释蒙汉的联合一致抗日，这比任何时候都更重要。在目前宣传蒙人的独立或分裂，甚至与汉族的统治者对立，这是非常不妥当的。而且会给日本以便利”[12](P450-457)。时任中共中央总书记的张闻天也指出“民族独立”指的是“为了争取中华民族的独立”；“对国内少数民族则应承认他们民族自决权，根据平等互助的原则，巩固中华民国内各民族的联合”[12](P456-457)；毛泽东也认为“只有经过全阶级全民族的团结，才能战胜敌人，完成民族和民主革命的任务。”[12](P461)而具体到陕甘宁边区，陕甘宁边区议会及行政组织纲要中规定，“少数民族（蒙回） 有自由组织自治政府及自由加入或退出边区政府之权。边区议会内设少数民族委员会，保护少数民族的特殊利益”[12](P463)；在民主政府施政纲领中则更明确地要求各级党委应“根据当地情形与群众的具体要求”制定具体的施政纲领，其中就包括“陕甘宁豫旺□县的回汉民族杂居地区及北面蒙汉民族杂居地区及须顾及少数民族要求提出适当的施政纲领”[12](P465)；在给共产国际的电报中，中共认为“承认中国境内各少数民族之平等权及其自决权”，其目的在于“组成各民族自由联合的中华民国”[12](P467)。

1937 年“七七事变”后，中共在8月25日发表了《抗日救国十大纲领》，其中在“全国人民的总动员”一条中提出“动员蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决和民族自治的原则下，共同抗日”[28](P328)，在“抗日的民族团结”一条中，则要求“建立全国各党各派各界各军的抗日民族统一战线，领导抗日战争，精诚团结，共赴国难”[28](P328-330)，这些规定首先明确地将各个少数民族视为“全国人民”的一部分；其次把中华民族的团结视为对外意义上的和最大范围的民族团结；再次是将民族自治视为民族自决的一个组成部分。

在1938年10月召开的六届六中全会上，毛泽东代表中共中央提出了“团结各民族于一体”的多元一体主张，并认为中共的抗战建国就是建立“一个独立国”：“即是说，改变中国原来的半殖民地地位，它独立起来了；但同时，无论它强盛到什么程度，决不把自己变为帝国主义，而是以平等精神同一切尊重中国独立的友邦和平往来，共存互惠。对国内民族，给予平等权利，而在自愿原则下相互团结，建立统一的政府。”[28](P619,P634)这一论述，意味着在少数民族问题上更多地采用自治的方式：也是在这次全会上，张闻天在强调“我们的方针：争取少数民族，在平等的原则下与少数民族联合，共同抗日”之后，特别指出“给少数民族以自治权”内涵是“在少数民族居住地区的地方政府中，应有少数民族的代表参加，组织少数民族部”[28](P698-699)。

1939 年1月，林伯渠在陕甘宁边区参议会上的工作报告指出，“我们对少数民族是以民族自决为原则，帮助他们提高政治觉悟及抗战救国的情绪和坚定其对抗战的信心，帮助组织抗日救亡团体，帮助发展少数民族文化，尊重其宗教习惯，联合他们共同抗日。”[12](P618)1940年4月和7月，中共先后公布了《关于回回民族问题的提纲》和《关于抗战中蒙古民族问题提纲》，先后解决了回民族和蒙古民族在中华民族中的定位，并阐释了共同命运、共同解放的共同道路，提出“蒙古民族与汉、回、藏、维吾尔国内各民族在平等原则之下共同抗日，并实现建立统一联合的三民主义新共和国”[33](P443)；到1941年，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》更明确地规定：“根据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯”[34](P93)；1942年4月，陕甘宁边区的三边专署在“定边四、六两个区和城关区的两个行政村，划为回民自治区，直属县政府领导”[35]。至此，以建立自治区、组织自治政府为标志的民族区域自治政策和实践在陕甘宁边区已大致成形。

1944 年，周恩来在纪念孙中山逝世19周年的演说中提出，“在中国人或中华民族的范围内，是存在着汉蒙回藏等民族的事实，我们只有在承认各民族自决权的原则下平等的联合起来，才能成功的‘组织自由统一的（各民族自由联合） 的中华民国’”[12](P730-731)。而在稍后召开的中共七大上，毛泽东进一步强调“为着消灭日本侵略者，为着防止内战，为着建设新中国，必须将分裂的中国变为统一的中国，这是中国人民的历史任务”[36](P1071)。在具体的说明和口头报告中，毛泽东多次提到了总路线、一般纲领和具体策略的问题：首先，“一般纲领与具体纲领，这个区别以前没有指出，其实大革命时期、内战时期、抗战时期的一般纲领都没有改变，以后还可以用若干年”[37](P195)；其次，“得到全国的解放，全国人民的解放，建立一个新中国，一个新民主主义的中国，一个独立的、自由的、民主的、统一的新中国。这就是我们的总路线。这样的路线是不是我们党历来就有的呢？是的，我们党历来就是这样的路线。俄国十月革命以后，中国革命的性质就起了变化，由旧民主主义革命转变为新民主主义革命。尤其是中国共产党产生以后，在北伐战争、土地革命战争、抗日战争三个时期里，中国人民不都是在为新民主主义的中国而奋斗吗？正是这样”[37](P198-199)。

经由上述可见，旨在“达到中华民族的完全独立”的民族自决，是中国共产党自建党之初就以一贯之的初心与使命，而联邦制和民族区域自治则是达成使命的“策略路线”；这也就是说，实现中华民族的自决是中国共产党的“一般纲领”，而联邦制和区域自治则是在不同时期的“具体纲领”。

从1945年起，中共在部署和组织内蒙古工作时，沿用了陕甘宁边区的模式，并突出强调“实行区域自治”和“避免采取独立国形式”的路径：“对内蒙古的基本方针，在目前是实行区域自治”[12](P964)；“建立区域性的自治政权：首先以盟以旗建立包括各个阶层的自治政府。各盟旗选举代表参加到各个省政府（热、察、绥）、在民族自决与各族人民自由平等联合的原则下接受各省政府之领导。这样使各个省政府可以直接帮助和改造各盟旗的上下层政权，发展各盟旗的经济文化，改善蒙民大众的生活，以便建立内蒙古统一的自治政权”[12](P981)。

应予注意的是，内蒙古自治区虽然在建立之前和建立之初都有“高度自治”的提法，但这一提法仅是针对国民党全国性统治而言的“高度自治”，而不是趋向“独立国”意义上的“高度自治”：“我们对蒙古民族问题应采取慎重态度，根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号”[12](P1000)；“现在即可联合东蒙西蒙成立一地方性的高度自治政府，发布施政纲领，但对蒙汉杂居地区仍容纳汉人合作，并避免采取独立国形式”[12](P1083)；“内蒙古民族自治政府与中国的关系问题，在大会宣言中应确定内蒙古自治政府非独立政府，它承认内蒙古民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分，它所反对的是蒋介石国民党独裁政府及其制定的取消民族自治权利的伪宪与其卖国内战反动的政策”[12](P1095-1096)。

内蒙古自治区的建立是中国共产党为“达到中华民族的完全独立”的重要实践，这一省级自治区的建立显示中共关于民族区域自治的政策从豫海的县级政权发展到更高的层级，并成为民族区域自治政策一个最重要的历史节点。在1947年建立的内蒙古自治区，为新中国民族区域自治制度建立提供了重要的实践经验，“内蒙古自治政府成立时制定实施的《施政纲领》，许多重要内容被充分吸收到《共同纲领》 《民族区域自治实施纲要》当中，之后又充分地体现在1954年我国第一部《宪法》当中。”[38]

“达到中华民族的完全独立”，是中国共产党致力于民族独立与国家统一的初心与使命。基于多民族的国情，中国共产党在实现中华民族整体自决的路途中，先后采取了不同的方式和路径，不管是联邦制还是区域自治，其目的和方向都是为了推动中华民族的整体性民族自决和实现统一多民族国家的完全独立，因而在这个意义上说，不论是联邦制还是民族区域自治都是旨在实现“团结各民族于一体”的制度选项。而事实上，民族区域自治虽然在内蒙古得以实现，但联邦制依然是中共思考解决民族问题时的一个选项：首先，在抗战临近胜利时召开的中共七大上，中共在“一般纲领”中提出“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府”；而在“具体纲领”中则进一步提出“要求改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自决权及在自愿原则下和汉族联合建立联邦国家的权利”，并且认为这些纲领“是适当的，并且是最低限度的”[39](P40,P51,P49)；在这次大会上通过的党章中，把中国共产党目前的任务之一规定为“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各个革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”[37](P534)；其次，在内蒙古自治区既已成立的1947年10月10日，毛泽东在《中国人民解放军宣言》中指出“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利”[40](P4)；最后，在辽沈战役前夕的1948年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上提出，在新民主主义阶段，我国“内部还有民族矛盾，如汉族同西藏、新疆等地少数民族的矛盾，同回民的矛盾，在某一个民族内部也有矛盾。这可以用苏联的办法来解决。”[41](P455)由此可见，一直到1948年底，联邦制依然是“达到中华民族的完全独立”的选项之一，而民族区域自治制度真正成为新中国的一项政治制度，则是中国共产党基于多民族国情在深入思考和征求苏共意见之后，通过《共同纲领》得以最终确立[42]。

从内蒙古自治区建立到民族区域自治成为新中国民族政策的核心，民族区域自治制度完成了从地方制度到国家基本政治制度的发展道路。也正是在这样一个历史进程中，以中华人民共和国的成立为标志，包括各民族在内的中华民族获得了整体性的自决与独立：“我们的民族将再也不是一个被人侮辱的民族了，我们已经站起来了。”[43](P344)并且正是由于“达到中华民族完全独立”的目标已经通过“中华民族的新社会与新国家”[44](P663)得以实现，因此“关于各少数民族的‘自决权’问题，今天不应再去强调”：“但今天的情况，已有了根本的变化，国民党的反动统治基本上已被打倒，我党领导的新中国业经诞生，为了完成我们国家的统一大业，为了反对帝国主义及其走狗分裂中国民族团结的阴谋，在国内民族问题上，就不应再强调这一口号，以免为帝国主义及国内各少数民族中的反动分子所利用，而使我们陷于被动的地位。在今天应强调，中华各民族的友爱合作和互助团结，此点望你们加以注意。”[45](P24)

在十月革命前的1914年，列宁就曾经明确地指出，“从历史——经济的观点看来，马克思主义者的纲领中所谈的‘民族自决’，除政治自决，即国家独立，建立民族国家以外，不可能有什么别的意义”；因此列宁认为，“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内；此外，如果谈到某一国家，那就要估计到在同一历史时代这个国家不同于其他各国的具体特点。”[46](P375)而在此之前的1903 年，列宁曾指出，“联邦制是以存在着一些自治的、民族的、政治的统一体为前提的”[47](P89)；而在同年的另一篇文章中，列宁更明确地指出，“社会民主党作为无产阶级的政党，其真正的主要任务不是促进各民族的自决，而是促进每个民族中的无产阶级自决。我们应当永远无条件地努力使各民族的无产阶级最紧密地联合起来。只有在个别的特殊情况下，我们才能提出并积极支持建立新的阶级国家或者用比较松散的联邦制的统一代替一个国家政治上的完全统一等等要求。”[47](P218)

由此可见，实行什么样的制度安排和民族纲领以处理多民族国家内部的民族问题，应充分考虑到该国的历史情况和集聚状况。作为一个不同于苏联情况的统一多民族国家，中国共产党致力于“达到中华民族的完全独立”，首先是实现统一多民族国家及其中华民族的政治自决；其次，正是因为“估计到在同一历史时代这个国家不同于其他国家的具体特点”和国内各民族“大杂居、小聚居”的特点，通过长期的摸索和实践提出了“团结各民族于一体”的民族纲领和民族区域自治的制度架构，形成了“建设中华民族的新社会与新国家”[44](P663,P667)的“中国经验”。这一“中国经验”的形成与成型，就是深刻认识到“没有抽象的马克思主义，只有具体的马克思主义。所谓具体的马克思主义，就是通过民族形式的马克思主义，就是把马克思主义应用到中国具体环境的具体斗争中去，而不是抽象地应用它。离开中国特点来谈马克思主义，只是抽象的空洞的马克思主义。因此，马克思主义的中国化，使之在其每一表现中带着中国的特性，即是说，按照中国的特点去应用它，成为全党亟待了解并亟须解决的问题。”[28](P658-659)在1982年，邓小平也就此指出，“照搬照抄别国经验、别国模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训。把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论。”[48](P2-3)

“达到中华民族的完全独立”，需要“团结各民族于一体”；而“团结各民族于一体”，则在于“达到中华民族的完全独立”，这样一个历史进程和策略选择，是中国共产党基于多民族国情创造性地运用马克思主义民族理论基本原理的实践历程。这样一条中国特色解决民族问题的正确道路，其核心就是“达到中华民族完全独立”的整体性民族自决，而联邦制和区域自治都是实现这一目标的不同路径和选择方案。在“达到中华民族完全独立”的民族自决过程中，从联邦制到区域自治的路径转换，是中国共产党基于马克思主义民族理论与中国国情和中国革命实际情况的考量与抉择，也是将马克思主义民族理论中国化探索与实践的一个重要结果。