论全国人大会期规则的不周延性及其克服——关于修改《全国人民代表大会议事规则》第二条的立法建议

张卓明 施竹婧

(华东政法大学 法律学院, 上海 200042)

2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议决定：第十三届全国人大第三次会议于2020年3月5日在北京召开。按照这一决定，全国人大常委会已为大会的召开进行了一系列筹备工作。后来，鉴于新冠肺炎重大疫情的爆发，2020年2月24日，第十三届全国人大常委会第十六次会议决定：适当推迟召开第十三届全国人大第三次会议，具体开会时间由全国人大常委会另行决定。4月29日，综合考虑各方面因素，第十三届全国人大常委会第十七次会议决定：第十三届全国人大第三次会议于2020年5月22日在北京召开。基于人民主体地位的原则，贯彻党中央“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”的指示精神，全国人大常委会决定推迟召开今年的全国人大会议，完全是有必要的。然而，按照《全国人民代表大会议事规则》(以下简称《全国人大议事规则》)第二条的规定，全国人民代表大会应于每年第一季度举行。当前的事实已使全国人大会期规则处于被违反的状态，该规则的不周延性也因此显露出来。围绕着如何克服全国人大会期规则的不周延性这一问题，本文在分析法律解释等可能方案的基础上，试图提出规则修改的解决方案。

一、全国人大会期规则的不周延性

1989年4月七届全国人大二次会议通过的《全国人大议事规则》第二条规定：“全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以举行全国人民代表大会临时会议。”这个规定包含两条会议规则：第一句规定的是全国人大年度会议的会期规则，第二句规定的是全国人大临时会议的召集规则。临时会议的召集规则并不是全新的规定，它蹈袭了1982年《宪法》第61条的规定，甚至可追溯至1954年《宪法》第25条的规定。(1)1954年《宪法》第25条规定：“全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一的代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”1982年宪法第61条规定：“全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”这两个条文基本相同，后一条文只是为了使“五分之一的代表”更明确，在“代表”之前增加了“全国人民代表大会”这一定语。参见全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》，中国民主法制出版社，2015年版，第1卷、第239页，第2卷、第534页。与此不同，全国人大会期规则是全新的规定，它将全国人大每年举行的会议日期相对固定下来，对于全国人大会期的制度化和法律化具有重要意义。

新中国成立以来，历部《宪法》及《全国人民代表大会组织法》对全国人大会议仅作出每年举行一次的规定，而未规定举行的具体日期。(2)1975年《宪法》第16条第4款规定：“全国人民代表大会会议每年举行一次。在必要的时候，可以提前或者延期。”这一规定又出现在1978年《宪法》第21条第3款中。这个条款在立法上明显存在缺陷。首先，何谓“必要”的情形，没有提供一定的指引，可能导致裁量空间过大；其次，未确定据以判断“提前或者延期”的准确日期，从而存在语法上的弊病。参见全国人大常委会办公厅秘书二局编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社，2004年版，第193、153页。这导致全国人大会议的实际举行日期不确定。改革开放以前，由于民主观念不强、规则意识缺失等原因，1961年，没有召开全国人大会议，从而违背了1954年《宪法》第25条关于“全国人民代表大会会议每年举行一次”的规定。1962年，则延期三次才召开全国人大会议。“文革”期间，仅于1975年召开一次全国人大会议，而且是秘密召开的。[1]《全国人大议事规则》第二条将全国人大的年度会议规定在第一季度，提高了全国人大会期的确定性和可预测性，推动了民主的法治化。

全国人大会期规则的运行至今已有三十年，没有一次被违反过，说明它是行之有效的，并见证着我国人大制度的常规化运作。然而，法律规则不可能十全十美，它往往具有开放性结构(open texture)。[2]因为，规则是用自然语言写就的，自然语言往往具有模糊性，所以，立法者在制定规则的时候可能无法预料到会出现一些特殊情况，从而产生规则的不周延性问题。就第二条中全国人大会期规则而言，在通常情况下，我们可能看不出它的不周延性，但是，这次“新冠病毒”引发的疫情及其导致各省市进入应急状态的事实，已令它充分暴露出自己的不周延性：它没有周全地考虑到所有情形，没有作出非常情形下的例外规定。为此，全国人大会议推迟至第一季度后举行的事实与第二条所包含的会期规则之间存在着不对称甚至冲突。

二、法律解释等可能方案的局限性

为了克服全国人大会期规则的不周延性，同时解决全国人大会议推迟至第一季度后召开的合法性问题，已有学者试图在现有法律框架内提出法律解释等可能方案。主要有以下三种：(1)尝试运用“扩张解释”“立法拟制”等法律技术手段解决合法性问题；(2)试图运用法的续造方法填补全国人大会期规则的漏洞；(3)试图运用“紧急状态”法理作为突破既有规则的合理化论证。三种方案都存在问题：第一种方案在法理上是无法成立的；第二种方案或许能解决推迟至第一季度后召开的合法性问题，但却无法从根本上解决全国人大会期规则的不完满性；第三种方案则无法契合全面依法治国的要求。

(一)“扩张解释”和“立法拟制”方案在法理上难以成立

在一次学术讨论中，敖海静博士提出：“如果全国人大在四月份开会，全国人大常委会能否通过一个立法性决定或者决议，规定本次全国人大的开会时间视为《全国人大议事规则》第二条中的‘第一季度’，对‘第一季度’做一个扩张性解释？”[3]从法解释学角度看，将第一季度后的日期解释成“第一季度”，已经超出“法律解释”的范畴。“法律解释的标的是‘承载’意义的法律文字，解释就是要探求这项意义。假使要与字义相连结，则‘解释’意指，将已包含于文字之中，但被遮掩住的意义‘分解’、摊开并且予以说明。……换言之，我们用其他词语更清楚、更精确地表达它，使它可以传达给他人。解释程序的特征是：解释者只想谈论文字本身，并不想对它有何增减。”[4]194《全国人大议事规则》第二条中的“第一季度”指每年的1月1日至3月31日，这是基本的生活常理，没有增减文字含义的空间。敖海静博士还试图将此扩张解释作为“法律拟制”来看待，也就是将第一季度后的实际开会日期通过立法性决定“视为”第一季度。然而，对于普通老百姓来说，这样的“法律拟制”是难以接受的，民众可能会觉得法律之规定不讲常理，甚至可被任意操纵，因而不利于规则和法治的深入人心。而且，“立法性决定”的概念本身是模糊的。全国人大常委会的有些决定，程序上比较简单，不必按《立法法》规定的程序作出，甚至可以不经国家主席公布这道程序，因此，与法律不可同日而语。[5]从法理上说，此种“立法性决定”在效力上不及作为基本法律的《全国人大议事规则》，无法突破全国人大会期规则作“扩张解释”或“法律拟制”。当然，全国人大常委会的有些决定，其实就是立法。如全国人大常委会于2015年8月作出的《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》，经历了修订草案的提出、审议、表决、公布等程序。倘若全国人大常委会试图作出此类决定，那也应该选择本文所主张的修法方案。

(二)法的续造方案与法的确定性原则存在紧张关系

在全国人大常委会表决通过推迟决定前，受委员长会议委托，全国人大常委会法工委主任沈春耀作说明时指出：“近来发生的新冠肺炎疫情，属于突发的重大公共卫生事件。根据有关法律规定，在公共卫生事件发生后，可以采取限制或者停止人群聚集活动的紧急措施。”[6]湖南师范大学法学院陆强博士认为，沈春耀主任所说的“有关法律规定”是指《传染病防治法》第42条第1款第1项，[7]即“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动”。从文义上讲，全国人大会议当然属于“其他人群聚集的活动”。这种观点似乎回避了《全国人大议事规则》第二条的规定，而将“第一季度”后召开全国人大会议的合法性直接建立在《传染病防治法》的相关条文之上。但是，从法解释学的立场来看，无法回避《全国人大议事规则》第二条。之所以需要回避该条款，恰恰表明该条款存在漏洞。因此，有必要考虑能否通过漏洞填补的方法，继造例外规则，以完善既有的全国人大会期规则。江辉博士就持此立场提出：“对《传染病防治法》《突发事件应对法》和《全国人大议事规则》进行一个法体系的解释，对《议事规则》第二条中的‘第一季度’进行一个补足性解释。”[3]《突发事件应对法》第50条第1款第3项规定：“社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施……(三)封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动。”虽然，该条款得以适用的前提是发生“社会安全事件”，而非公共卫生事件，但是，该条款背后的目的和原则——规定于该法第1条中的“保护人民生命财产安全”，可以与《传染病防治法》第42条背后的目的和原则——规定于该法第1条中的“保障人体健康和公共卫生”一道，服务于漏洞填补的工作。

现代法理学认为，法律体系并非仅仅指规则体系，还包括原则体系，如果说规则体系是刚性的外部体系，那么原则体系是柔性的内部体系，其表达的是一种“价值—目的”体系。因此，原则可以起到对规则进行修正的作用。[8]在突发疫情之下，保护生命、健康的原则与既有的会期规则背后正常开展民主活动的原则及“形式原则”(3)所谓“形式原则(formal principle)”，又叫做“程序性原则”，是指“通过正当权威所制定的规则必须遵守”“不得无理由地偏离一贯的法律实践”等原则。See Robert Alexy，A Theory of Constitutional Rights，trans. by Julian River, Oxford University Press,USA,2002, p.82. 另见张嘉尹：《法律原则、法律体系与法概念论——Robert Alexy法律原则理论初探》，载《辅仁法学》2002年第24期。相衡量，是有可能胜出的。因此，全国人大常委会可对既有的会期规则创造一个例外规则。还有一种法的续造方案可通过类推来实现，正如浦兴祖教授所指出：“一个可行的解决方案是参照《宪法》第60条。此条规定换届选举遇到非常情况时该如何推迟，和此次推迟全国人大会议并非一回事，但可以借用过来，因为从法意上讲，它们是一致的。”[3]《宪法》第60条规定：“全国人民代表大会每届任期五年。全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。”相较于全国人大会议规则，全国人大代表换届选举规则是周全的。由于全国人大年度会议的举行与全国人大代表的换届选举都是国家民主政治的重要活动，具有共性，为此，可将全国人大会议的推迟举行与全国人大代表换届选举的推迟举行相提并论，并将非常情况下全国人大代表换届选举推迟举行的规则类推适用于全国人大会议的推迟举行，从而为已有的全国人大会期规则填补漏洞。如果说通过原则为规则创造例外的法律续造活动是基于“非相类似之事件，应作不同之处理”[9]的法理；那么，通过类推适用为法律漏洞填补规则的法律续造活动是基于“同类事务应作相同处理”[4]258的法理。

上述法的续造方案虽然在法理上可以成立，但并非十全十美，因为无论是通过原则创造例外，还是通过类推适用填补漏洞，都需要承担特殊的论证义务。即便全国人大常委会是立法机关，不像司法机关运用法的续造方法那样，存在着司法权力的界限问题以及民主正当性的重大难题，但也存在着为自己偏离既定规则说明理由的义务。毕竟既有的全国人大会期规则是全国人大制定的，全国人大常委会行使其权力是有界限的，正如《宪法》第67条第3款所明确揭示的那样：其有权“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。况且，全国人大常委会的“推迟决定”在性质上还算不上对全国人大“制定的法律进行部分补充和修改”。然而，沈春耀主任在为“推迟决定”作说明介绍时没有明确指明宪法和法律依据，没有展示法律续造的思维和方法，更没有说明续造产生的新规则。因此，上述续造方案虽然能够解决推迟全国人大会议的合法化困境，并且使当前事实与规则不相符合的状态合理化，但是仍然不能从根本上克服第二条规则的不完满性。倘若日后没有配套的立法补救方案，偏离既有会期规则的矛盾状况则依旧存在并且可能再次出现，这不仅增加权力机关的论证负担，而且与法治的确定性原则相悖，不利于民众规则意识的培养。

(三)运用“紧急状态”法理突破既有规则不符合全面依法治国的要求

拉丁法谚云：“紧急状态下没有法律(Necessitas non habet legem)。”[10]那么，根据这一古老的“紧急状态”法理，在当前的疫情状态下，能否暂停实施既定的全国人大会期规则呢？首先，严格来讲，我国当前是否处于法律意义上的“紧急状态”是有疑问的。不可否认，全国各省市都已根据《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等规范性文件宣布进入了“应急”状态，一度所有地区都启动了重大公共卫生事件Ⅰ级响应。但是，全国人大及其常委会和国务院都尚未作出“进入紧急状态”的决定。根据2004年通过的《宪法修正案》第26、27和28条，国务院有权“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”，全国人大常委会有权“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，国家主席则根据全国人大及其常委会的决定“宣布进入紧急状态”。其次，即便如王兆国在《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》中所说“传染病防治法等单行法律规定的措施，实际上也是在各种紧急状态下采取的不同的非常措施”[11]142，我们可将各省市进入的“应急”状态理解成某种紧急状态，但也不能简单地基于“紧急状态”法理突破既定的会期规则。毕竟我们不是处在拉丁语通行于欧洲的古代社会，而是处在“全面依法治国”的现代社会。即便处在“紧急状态”之下，也需要依法防疫防控，而不能随意地抛弃或暂停实施既定的法律规则。

为了解决依法治国和改革发展的矛盾，《立法法》第13条规定：全国人大及其常委会“可以根据改革发展的需要”，“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。值得注意的是，该条款在授权的事项、范围、期限等方面做了严格限定：“就行政管理等领域的特定事项”“在一定期限内在部分地区暂时……”[12]一年一度的全国人大会议，是国家重大政治生活事项，倘若有关该事项的法律规则可以不经严格程序而被“紧急状态”的法理所任意突破或暂停，那么，全面依法治国的希望将是渺茫的。尤其是当前我国“紧急状态”法律制度还不健全，作为宪法性法律的《紧急状态法》尚未制定，全国人大常委会制定的《传染病防治法》《突发事件应对法》等单行法所规定的诸多非常措施，完全以行政机关为主导。《突发公共卫生事件应急条例》也在第3条规定：“突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。国务院卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。”《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中也明确规定：“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。”实际上，行政机关成为了“紧急状态”下的决策和治理主体，行政机关的权力不断扩大，而缺乏民意代表机构的制约。正如焦洪昌教授所指出，《突发事件应对法》等非常情形下的法律只是行政管理性质的法律，并不能有效保障国家的宪法秩序。[13]“执行主导并不意味着其他国家机构在非常状态下无所作为”，在“紧急状态”下，民意代表机构也应承担起决断和审查的义务。[14]民意代表机构制定的会期规则，也不能以“紧急状态”为由任意突破。否则，“全面依法治国”将是一句空话。

三、立法修改全国人大会期规则的法治意义

上文的论述表明，运用法的续造等法律方法，即便能够解决当前全国人大会议推迟至第一季度后召开的合法性问题，却也无法从根本上克服全国人大会期规则的不周延性，无法契合全面依法治国的要求。因此，全国人大有必要运用立法权，通过对《全国人大议事规则》第二条的修改，从根本上解决事实与规则的矛盾状况，以彰显法治的尊严。

美国著名法理学家富勒将法治定义为“确保人类行为服从于规则之治”的一项事业。他还提出了法治的八大原则：(1)法律应有一般性；(2)法律应公布；(3)法律不得溯及既往；(4)法律要清晰明确；(5)法律不该有矛盾；(6)法律不强人所难；(7)法律应具有稳定性；(8)官方行动与公布的规则之间应保持一致性。这些原则就是法律的内在道德，是立法者应该努力去追求的，尽管这种追求并不容易，因为它们之间可能产生冲突。也因此，富勒把法治看作是“一项实践技艺”[15]。就全国人大会期规则的修改而言，主要涉及第4、5、7项和第8项原则。立法修改方案直接地有利于第8项原则，因为今年推迟举行全国人大会议的行动与修改后的全国人大会期规则将保持一致。而这项原则在八大原则中是最关键的，因为法治的精髓在于官方忠实地适用其所事先公布的规则。“如果法治不是指这个意思，那就什么意思都没有。”[16]按照我们的话说，那就是“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。……他们的信念、决心、行动，对全面推进依法治国具有十分重要的意义。”[17]为使全国人大会议的推迟举行不违背既有法律规则而修改《全国人大议事规则》第二条，将是领导干部带头守法的一次典范，是以实际行动带动全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。

立法修改方案还将有助于第5项原则的实现。因为如果不修改《全国人大议事规则》第二条，法律规范的冲突和矛盾状况将得不到消除。毕竟《传染病防治法》第42条存在着停止“人群聚集的活动”之规范指引。当然，第二条中的会期规则是清晰明确的，但是这一过于绝对而缺乏灵活性的规定，在非常情形下，反而使我们的法律陷入了某种不清晰、不明确的状态之中。所以，在某种意义上，立法修改本身也有助于第4项原则的实现。立法修改方案也符合全面依法治国的要求：“良法是善治的前提。坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”[18]在此，还可以对全国人大常委会通过立法解释来解决合法性困境的方案作一个回应。立法修改方案之所以优越于立法解释方案，最主要的原因是立法修改方案更有助于法律的清晰明确和逻辑上的一致性，体系化的程度将更高。或许正是因为这个原因，2000年《立法法》在规定全国人大常委会解释权的行使条件时，将1981年《关于加强法律解释工作的决议》中所包含的法律需要“作补充规定的”情形排除在外。因为对法律的“补充规定”本就是“立法”的范畴，诉诸于“解释”活动，不利于法律的清晰明确和体系化。建议立法修改第二条的基本目的就在于为既有的全国人大会期规则作一个补充性规定。(4)“补充”是指“对法律原有规定的缺漏之处所作的补充”。参见张志铭：《法律解释学》，中国人民大学出版社，2015年版，第158页。至于《立法法》第45条第2款提到“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”情形，主要指的是“在法律制定后出现的新情况，如果符合原来法律规定的精神，是原来的法律规定所包含的，则可以通过法律解释的办法，明确其法律适用依据，以减少对法律的修改，保持法律的稳定性。”参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社，2015年版，第154页。由于原来的全国人大会期规则无法包含“紧急状态”下需要将会议推迟到第一季度后召开的新情况，因此也不应选择立法解释方案。而且，按照1982年《宪法》第67条的规定，全国人大常委会对“基本法律”作补充规定不属于“解释法律”的范畴。[11]44不得不承认，立法修改方案在一定程度上将损害法律的稳定性，但相对而言，法治价值的这一牺牲是较小的，收获却要大得多，更何况，从长远来讲，会期规则越周全，越能保持稳定性。

四、立法修改方案的具体设计

就立法修改全国人大会期规则的时机和方式而言，有两套方案可供考虑。一种方案是由全国人大常委会专门对第二条作出部分补充和修改，及时为全国人大会议的推迟举行提供最直接有效的法律依据。另一种方案是等到全面修改《全国人大议事规则》时，一并修改第二条关于会议日期的规定。相较而言，前一方案具有法治理想主义色彩，后一方案则更具有现实主义精神。一方面，在非常时期，单纯为了一条规则的问题就启动立法程序，从经济分析的角度而言，可能不是最佳方案。况且，目前修改《全国人大议事规则》已被列入立法规划的日程。2017年党的十九大报告就提出了“健全人大组织制度和工作制度”的要求。2018年9月出台的《十三届全国人大常委会立法规划》将修改《全国人大议事规则》列入第一类项目。2019年10月，党的十九届四中全会再次强调：“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”是“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”的重要内容。《全国人大议事规则》从1989年制定以来就没有被修改过，对其作全面修改是我国治理体系和治理能力现代化的必然要求，是我国民主法治建设的一件大事。将关于会议日期规则的修改方案嵌入全面修改时深入调查、座谈研究、听取意见、分析论证等严格的立法程序之中，兼具立法的经济性和科学性。另一方面，防疫工作仍是当前全国上下的头等大事，将法律解释等论证方案作为解决推迟会议的合法性问题的权宜之计，待日后全面修改《全国人大议事规则》时一并修改第二条关于会议日期的规定，届时从根本上完善人大会期规则的不周延性，实为综合考量现实状况和法治理想的明智之举。

那么，该如何修改《全国人大议事规则》第二条呢？由于第二条所包含的全国人大临时会议的规则无需修改，所以，只需重新设计全国人大年度会议的日期规则。对此，至少有三种方案可供考虑，用条文的语言表述，分别如下。

方案一：全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。因战争、紧急状态等非常情况无法举行会议的，全国人民代表大会常务委员会可以决定推迟举行，但在非常情况结束后一个月内，必须召开全国人民代表大会会议。

方案二：全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。如果遇到战争、紧急状态等非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟举行全国人民代表大会会议。在非常情况结束后一个月内，必须召开全国人民代表大会会议。

方案三：全国人民代表大会会议于每年3月5日召开。因战争、紧急状态等非常情况无法召开会议的，全国人民代表大会常务委员会可以决定推迟召开，但在非常情况结束后一个月内，必须召开全国人民代表大会会议。

以上三种方案都补充规定了非常情况下的会期规则，并对非常情况结束后会议召开的日期作了“一个月内”的严格限定，以便确保推迟的全国人大会议及时举行。三种方案的区别在于：第一和第二种方案不改变常规情形下的原有会期规则，仅仅补充了一个例外规则。而第三种方案则更改了常规情形下的原有会期规则，将多年来的政治惯例上升为法律规则，使全国人大会议召开的日期更加具体明确。就补充的例外规则而言，第二种方案做了最严格的条件限制，它参考了《宪法》第60条关于推迟全国人大代表换届选举的例外规则。

在以上三种方案中，第三种最优。虽然《全国人大议事规则》的起草者曾指出：“从批准国家的年度计划和预算考虑，较为合适的开会时间应为财政年度开始前的12月份，但目前在实际工作安排上还有困难，建议今后在实践中争取逐步提前。”[19]但后来的实践表明，3月5日是最佳的全国人大会议召开日期，再往前提早一点召开变得有难度，乃至不切实际。从1998年起，每年全国人大会议都在这一日开幕，至今已有22年。全国人大会议在这一日开幕已然成为我国民主政治的惯例。当时的起草者可能只是从预算民主的理想角度提出建议的，而未充分考虑到全国人大会议与地方人大会议、中国共产党的会议之间的协调关系。地方人大会议的先行召开，无疑有利于基层民意更有效地往上聚集。党的会议的先行召开，则有利于党的领导，使党的意志能及时通过全国人大会议得到贯彻。1998年3月5日召开全国人大会议之前，2月25日至2月26日召开了党的十五届二中全会，在这次会议上，中央全会提出了国家机构的领导人选，随后，通过召开全国人大会议进行了选举和任命。[20]而且，政府工作报告、预算执行情况和预算草案报告的起草，也要求国务院在新一年度进行，并需要一定的时间进行统计、汇总和预测，如此写出来的报告才能更精确和科学。3月5日这个日期，能使全国人大会议与党中央会议、国务院起草报告很好地衔接起来。此外，会议日期还要避开春节这个传统假期。自1954年以来，农历的正月初一是在公历的1月21日至2月20日之间。每年3月5日正是春节假期和学校寒假结束不久之后，人民谋划新一年布局和播下良好愿景的好日子。将每年3月5日召开全国人大的这一惯例上升为法律，不但符合2015年《立法法》修改所新增的“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”之要求(第6条第2款)，而且对于人民民主具有重要的象征意义。一年一度的全国人大会议，若无法定的例外情形，一律在3月5日召开，这一法律规则将使3月5日成为全国人民政治生活的重要日子，对于民主政治的常规化和生活化具有深远意义。

此外，较之于方案二，方案三中的例外规则没有参考《宪法》第60条规定中要求绝对多数通过的条件限制，从而赋予了全国人大常委会较大的裁量权。这意味着，方案三允许全国人大常委会在非常情形下对全国人大会议的举办日期作灵活调整。总而言之，方案三既限制了全国人大常委会的既有裁量权，提高了法律的可操作性和确定性，促进了民主政治的法治化，又赋予了全国人大常委会在非常情形下决定延期举行全国人大会议的裁量权，实现了法的确定性和灵活性的平衡与统一，有助于提升全国人大会期的制度化水平。为此，建议按照第三种方案来修改《全国人大议事规则》第二条。

《全国人大议事规则》是我国最高权力机关“全国人民代表大会”实现权力的程序性保障，是我国民主法治化进程中的重大成果。全国人民代表大会及其常委会应当在《全国人大议事规则》的指引下开展工作。鉴于疫情防控的严峻形势和保护人民群众生命健康的需要，推迟今年的全国人大会议举行时间具有必要性和正当性，但是也令《全国人大议事规则》第二条中的会议日期规则之不周延性显露出来。非常时期是考验我国治理体系和治理能力的关键时期。正确处理现实需要和法治原则的冲突是目前法治工作的当务之急。通过法律解释等论证方案，虽可作为特殊情况下化解合法性问题的权宜之计，但终究不是长久之计，不能从根本上克服第二条中的全国人大会期规则之不周延性。因此，在日后全面修改《全国人大议事规则》时，有必要对第二条之规定一并加以修改。