应急行政视域下公民基本权利限制分析

赵莹莹

(中央民族大学 法学院，北京 100089)

《中华人民共和国宪法》(以下简称“《宪法》”)规定国家尊重和保障人权。公民基本权利作为法治国家内部整个宪法理论与实践的基石；强调公民基本权利的保障，是整个社会和全体民众在当今这个走近权利的时代孜孜以求的目标。[1]《宪法》明确规定了公民所享有的基本权利不可侵犯，这是宪法作为母法和根本大法对现代民主国家人民主权特征最重要的体现。但在危机时期，国家行政权力往往会延伸至通常属于公民自治的领域，公民权利和自由行使的范围将缩减。[2]霍姆斯曾说：“当国家元首决定有关国家存亡的事情时，个人的普通权利必须做出有必要的让步。”[3]许多国家的宪法和法律规定吸收了这种思想并作出相关规定。(1)世界各国宪法及法律有关危机时期公民基本权利的限制主要有五种模式：第一种，以《魏玛宪法》《法国紧急状态法》《俄罗斯联邦紧急状态法》为代表的通过行政紧急命令中止宪法或法律对公民某些基本权利的保护；第二种，以英国《国内紧急状态法》《加拿大紧急状态法》为代表的通过应急性法规、规章中止宪法或法律对公民某些基本权利的保护；第三种，以《荷兰王国宪法》为代表的变通执行宪法有关公民基本权利的规定；第四种，以《匈牙利共和国宪法》及我国《戒严法》为代表的通过赋予特定的应急机构权力以限制公民的某些基本权利；第五种，以我国《突发事件应对法》为代表的通过制定新的法律或法规以赋予行政机关在特殊情况下限制公民某些权利的权力。如《匈牙利宪法》规定，在非常时期、紧急状态或者危险状态时，公民基本权利可以中止或加以限制。我国《宪法》规定公民在行使自由和权利时，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。作为宪法保障公民基本权利的补充性及兜底性规定，这种保障与限制之间的张力在应急行政的过程中尤为明显，引出一个重要问题，也是关于基本权利限制的核心性问题，即在应急行政中对公民基本权利的各项限制是否具有正义性。“在自由与政府(管控)的永久争议上，危机意味着更多的控制而较少的自由。”[4]在突发事件应对中，应急行政权并非一种拥有“超宪性”的“特权”。也就是说，在应急行政的情况下，限制公民基本权利能否成为宪法保障公民基本权利的正确方向，将这种限制作为公民权利具体化的前提和基础有没有正义性的根基加以支撑。

一、问题的源起：应急行政合法性的动摇

近年来，发生在我国的“非典型肺炎”、汶川大地震、“甲型流感病毒”、玉树地震、“新型冠状病毒肺炎”等一系列重大社会危机事件，既考验了行政机构在应急行政中作出决策的能力，同时也使公众基本权利的限制问题突显。宪法规定国家的一切权力属于人民，但行政部门在应对突发事件的过程中做出的应急行政决策往往可能在更大程度和范围上限制了公民的基本权利。应急行政的合法性决定了行政决策对公民基本权利限制的正当性。在实践中，紧急状态下的应急行政决策往往过多地侧重于解决危机的实效性，而对决策的合法性问题则关注不够，甚至存在着为了决策的实效性而抛弃合法性的情况。如2020年2月2日云南大理白族自治州大理市卫健局在防控“新型冠状病毒肺炎”疫情中作出的《应急处置征用通知书》中决定，对从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩进行“依法紧急征用”的行政决策。(2)事件详情见网址：https:∥news.china.com/domesticgd/10000159/20200206/37772783.html，最后访问日期2020年3月21日。所谓“依法”恰恰违反了我国《传染病防治法》的规定。据《传染病防治法》第四十五条的规定，县级以上地方人民政府的征用行为只能针对在本行政区域内的物资，在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的权力只属于国务院。大理市这种为了本行政区域的需要而擅自“暂扣征用”救援物资的行为，不仅会影响疫情防控期间物资的配送流转秩序，更是为紧急状态下应急行政决策的合法性问题敲响了警钟。

(一)应急行政中风险深度不确定

应急行政决策的合法性难以把握且受到质疑的根本原因在于突发事件风险深度的不确定性，基于不确定的风险作出的应急决策让行政机关的行为陷入“过犹”与“不及”的窠臼中。若用数学上常用的概率来构建在应急行政过程中事件风险发生的可能性模型，我们会发现一些风险的深度分布概率可能处于不可知或模糊不清的状况。虽然随着科技的进步，我们已经可以更加准确地预测风险，但面对突发事件时，风险预测的有限性使突发事件的风险深度不确定性的增加。在这种情况下，时间的紧迫性导致了行政机关决策的合法性受到了考验。

风险深度不确定性使应急行政决策存在两个方面的问题：一方面存在超越法律规范条件假设的可能性问题。在行政部门首次应对某种突发事件时，若出现法律空白的情况，那么对行政部门做出的行为的法律控制也将出现空白，对于这一问题可通过事后立法进行弥补。另一方面存在如何判断突发事件是否符合既存的法律规范的标准问题。如根据《突发事件应对法》的规定，人民政府认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告。虽然法律概念的不确定性是法律规则中普遍且必要的现象，但实践中突发事件的复杂性导致由行政机关准确判断是否“认为可能”的或然性过大，这种判断失误的代价将是巨大的。应急管理学认为，在应急处置当中，应急措施会随着信息、条件、环境的变化而千差万别。正是由于各种不确定性因素的存在，受制于应急决策实效性考量的影响，行政部门只能在决策时选择在当时状况下较优的方案，而无法鉴别出方案的最优，同时也难以准确把握应急行政启动和结束的界限。在这种前提之下，行政部门对应急决策的合法性把控就显得力不从心，这导致了应急行政中行政权力扩张与公众权利限制过限的问题。

(二)应急行政中权力扩张与公众权利限制的博弈

拉德布鲁赫认为，正义、合目的性与法的安定性是法律理念的三部分，正义和法的安定性超越了国家观与法律观之间的矛盾，也跨越了党派间的纷争。法的安定性代表着秩序与安宁，这是法律要保证的第一大任务。[5]83保罗·库克认为，法律必须为我们保障安定与安宁，因为二者是第一大权益。[5]82《突发事件应对法》第51条规定，当发生突发事件严重影响国民经济正常运行时，国务院或国务院授权的有关部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。类似的授权性条款为应急行政中行政机关提供了自由裁量权，以期快速且有效地减轻突发事件的负面影响，由此引出了在实证主义中，法的安定性同正义性与合目的性之间的矛盾，因为实证本身就是法的安定性的一项要求，故而法的安定性给法律刻上了很多特征，而这些特征则与适应个体需要的合目的性有矛盾之处，导致了在应急行政中公民权利的边界更加模糊，对基本权利的保障及限制都失去了法定依据。

应急行政决策的核心目标应当是最大限度地减少损失、维护人权、维护国家社会稳定、尽快恢复常态，区别于传统宪制秩序下的政府决策，它往往表现出应急行政权力扩张的外观，其中渗透的就是对公民基本权利的侵占。从经济学角度考虑，一项应急决策的失误或者延时可能导致整个突发事件的反向发展，致使危害扩大损失加剧。[6]应急行政合法性的动摇引发了我们对应急行政中对公民基本权利限制正义性的思考，到底是践踏人权的公权力肆虐，还是维护人权的正义之举？如何防止在应急行政中决策权的滥用，协调决策权扩张同公民权利限制的问题，使两者处于平衡状态？这是实现行政部门应对公共突发事件过程中最大限度保护人权目标必须解决的重要课题，也是构建公共突发事件解决机制的前提。

二、应急行政视域下公民基本权利限制的正义性剖析

维护社会秩序是法的重要作用之一，在这个价值之上，正义也是建立在一定社会秩序的可靠基础之上，在应对突发事件过程中对原有社会秩序的恢复是应急行政追求的核心目标。在这个基础上，正义提出了这样一个要求，即赋予人的自由、平等和安全应当在最大程度上与共同福利相一致。(3)关于这一点，见Universal Declaration of Human Rights, adopted by the United Nations General Assembly on December 10,1948,Art. 29(2):“在行使权利和自由时，每个人只服从于那些仅由法律为了确保相应地承认和尊重其他人的权利和自由并且为了确保实现一个民主社会中的道德、公共秩序和共同福利的正当要求而确定的限制。”转引自博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，2010年版，第325页。将法的概念从正义观念中摆脱出来是有困难的。如果说一个社会秩序是合乎正义的，这意味着这种秩序把人们的行为调整得使所有人都感到满意。[7]32博登海默认为，正义既关注法律规范以及制度性安排的内容，同时也关注这些规范及制度对人类的影响以及它们在增进人类幸福与文明建设方面的价值。[8]凯尔森认为“正义”的意思就是认真地适用法律以维护法律秩序，这便是“在法律下”的正义。[7]43在强调正义与秩序的关系时，我们还需要注意在正义的理念和社会利益或福祉之间还有一个重要的衔接点，也就是哈特所指出的社会变迁或法律，很少能够符合或促进所有人类的共同福祉。在大部分情况下，法律只能牺牲其他人的利益，铺设以造福某个阶级的人民。在这种时候，或许可以用“大众的利益”或“共同的利益”加以辩护。

(一)公民基本权利限制的理论原点：人性的预设

探讨公民基本权利限制问题首先应定位的出发点是对“公民”即对人的分析。因为“人性总是或多或少地同一切科学有着联系，任何科学总是会以这样或那样的方式回归到人性当中，而不论他们与人性离得多远”，所以对人的分析应当成为我们对于公民基本权利限制理论研究的出发点。现代汉语词典将人性定义为“在一定的社会制度和一定的历史条件下形成的人的本性”[9]。从社会关系的角度出发, 马克思认为社会性是人的本质属性。[10]因此, 正视人性, 立足于人性应当是任何制度和理论都应有出发点，将是否能够满足人性需求作为构建权利和权利理论的原点。

公民基本权利限制理论的原点出自大卫·休谟提出的“无赖原则”。他认为任何权利主体都有“无赖”的危险,因而权利制度安排应当将“人被假定为无赖” 作为理论前提假设，一个强大的制约机制在这种假设的前提下应运而生，即对权利以法律的力量加以限制。[11]美国的一位宪政学家詹姆斯·麦迪逊曾用“天使”与“人”的关系来比喻公民与政府之间的关系。他指出，如果政府是天使, 那就不再需要对政府进行外在或内在的监督和控制。如果公民都是天使, 那就不再需要政府;但既然人成为“天使”是永远不可能的，只行善不做恶, 那么对其基本权利进行限制也是必须的。正如那条著名的法律谚语所言,“一切有权力的人都容易滥用权力,他们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。

(二) 公民基本权利限制的逻辑起点：公共利益的选择

逻辑起点作为基本关系的历史与逻辑相统一的最原始的出发点，从逻辑起点上分析问题是认识事物本质的刚性需要。利益是促进社会关系形成，决定社会制度安排的一项基础性因素,是搭建社会关系的过程中一个最为核心的问题。可以说，以利益为中心是所有的社会基本关系发散开来的核心基础, 同时社会关系的发展也是始终围绕着利益展开的过程进行的。从本质上讲权利也属于一种利益,正是基于对不同利益的追求形式及期待结果的差别才形成了各种权利的不同的外在表现形式。“共同福利”或“共同利益”意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，否则全体国民就会蒙受严重损害。尤其是在应对突发事件过程中，“个人权利”与社会“共同利益”之间仿佛天平之两端，呈现出一种此消彼长的状态，行政应急决策对公民的自由权、财产权等基本权利的限制带来的必定是公共利益的增加，也正是出于对公共利益的追求，人们才能够自愿让渡权利。

(三)公民基本权利限制的选择：化解权利冲突

如果一个社会为发挥个人的积极性和自我肯定留有空间，那么在相互矛盾的各项利益之间肯定会有冲突和碰撞。安德列·马莫尔认为，对权利进行限制的关键原因就在于权利之间存在冲突。[12]这种冲突可分为权利与权利间的冲突和权利与权力间的冲突两类。第一种冲突是权利与权利的冲突。即“基本权利体系在动态运动过程中，权利主体在行使其为宪法所确认的基本权利时, 往往有可能影响到同样为宪法所保护的其他人的基本权利, 从而显现出一种混乱状态。”[13]权利本身的性质及因社会资源的有限性而引起的分配不均都是这种冲突产生原因。第二种冲突是权利与权力的冲突。这种冲突实质上是权力作为权利的集合代表，作为一种公共强制力,当无法满足所有主体或全部的要求时,权力为了减少因基本权利间的冲突而引起的资源浪费,利用其强制力对权利进行了有意识的调配，权利与权力的冲突正是这种调配的结果。在应对突发公共卫生事件的过程中，政府可能会征收私人物品或者对某些人的自由加以限制。法律的主要作用之一就是调和、化解上述冲突，无论是权利与权利的冲突或是权利与权力的冲突。通过颁布评价各种权利重要性和提供调整各种权利冲突的标准的一般性规则，使有组织的社会在作出某些决定时，是依据法定的标准而不是取决于或然性或偶然性，甚至是取决于某个拥有强制执行自己决定的群体的武断命令。

(四)公民基本权利限制的底线：合宪性保障权利

保护权利是公民基本权利限制的根本目的, 此目的也成为了基本权利限制的目的正义性基础。公民基本权利限制来源于权利之间的内在制约,其本质是通过价值的取舍来避免权利冲突问题的发生，是为了实现一定的权利不得不限制另一权利的过程。在突发事件的应对中，行政部门由于风险深度的不确定性使得行政权的行使呈现出一定的扩张性，这种扩张性往往伴随着对公民基本权利的僭越，但这种僭越到底作用如何，应以其是否实现了对公民基本权利更高层面的维护为标准。宪制的永恒目标和主题就是权利保护, 我国宪法第51条对基本权利限制作出了总体性规定，这是公民基本权利限制的法律依据正义性基础。要实现权利保障目标离不开对公民基本权利限制的伴随,权利保护作为宪法追求的基本价值，在现代法治背景下要实现建设法治国家，权利限制成为一种必然选择。这种选择的必然性从宪法法理基础的角度彰显了公民基本权利限制的目的正当性。

宪法一方面坚决以保障公民的基本权利为原则, 但对基本权利的行使同时也例外地允许公权力机关在存在法定事由时采取适度干预的合宪行为。但一些难题会在这种宪法的例外授权的情况之下出现，如，怎样保证这些来自公权力的限制最后不会演变成对公民基本权利的过度干预甚至侵害?以往的人权实践已经向我们展示了如果对这种限制本身不加以限制、任其扩张，允许公权力用限制的方式随意掌控指挥公民的基本权利,那么公权力对公民的基本权利的过度侵害，甚至导致公民基本权利被排除和掏空也只是一个时间问题。因此,“限制的限制”要求应伴随着任何公权力对公民基本权利的限制理论而存在。通过立法明示的方式，将限权同控权相结合，只有在具备宪法规定的合宪性理由时公权力才能够干预公民的基本权利的行为，且这种行为也要受到法定的种种限制。尤其在危机时期应对突发事件的过程中，“限制之限制”要求作为保障应急行政权合法性的支撑，更是保障应急行政中公民基本权利限制正义性的核心基础。学理上将“限制”界定为对基本权利的合理限定，限制的对象主要为基本权利享有者的公民,是宪法为了公共利益等更高价值，以及基于个体的社会连带性,而对公民行使权利的界限加以划定。[14]这种定位虽然有其合理性，但容易出现在构建基本权利限制体系时,目标指向过于集中于公民的情况。尤其在应急行政的过程中出现主体对应偏差，一味强调对国民基本权利的限制，失去对公权力的约束，使应急行政权过度扩张。权利保障同限制之间应当强调主次之分，限制是为了保障,保障是主要的, 限制和保障是辩证的统一，限制是次要的，限制是手段，保障才是目的。[15]如何实现以最小比例的权益换取最大比例的公共利益，正是公共危机应对成败的关键。

三、应急行政视域下公民基本权利限制的着力点

(一)遵循公民基本权利限制法定原则

在宪法内对基本权利的限制要件进行清晰的限定和罗列是应急行政权合法介入私人权利领域合宪性的需要，公权力限制公民基本权利的行为只能在限制要件的范围内进行，超过法定范围去限制公民基本权利则是不正义的。

1.比例原则

公民基本权利是宪法所保护的公民最为根本的权利范畴, 从目的和手段审查两个角度来讲，对基本权利的任何限制都不应该以损害公民享有基本权利本身为目标和方向，而应将实现对权利的最小损害最大保护作为核心。如应对公共危机中对公民自由权的限制是为了实现对公共秩序的维护及公民生命权、健康权的保障。但纵观各国的宪政历程, 出现限制大于权利的现象比比皆是。著名政论家米拉波早在法国大革命之初就指出，法国的“人权宣言”中隐含着一种危险，公民不得滥用权利的思想在国民制宪议会对人权的解释中异常明显，对权利的谨慎使制宪会议对限制过于夸大。[16]

人民作为宪法的制定者和遵守者，宪法理所当然应该以最大限度保护人民的基本权利为核心追求目标。但是理论追求与现实操作并非总是步调一致的，虽然我国宪法对公民基本权利限制作了最大克制, 以期最大程度地不妨碍和不干涉公民享有的基本权利自身。但也要重视到对公民基本权利行使存在个别法律限制过严的情况，尤其是在应对突发事件的过程中，受制于应急行政权扩张性特征的影响，应急行政决策极有可能突破法律规定，僭越公民基本权利防线，过度限制甚至侵犯公民的基本权利。[6]我国应急性法律对应急行政行为规范模式的设定，表现为较为宽泛的授权性与少部分强制性规范相结合的特点。总结各类相关的应急性法律可以发现，“必要性”一词出现的概率极高。其中《突发事件防治法》中共有21处、《防洪法》中6处、《突发公共卫生事件应急条例》中7处，“必要时、必要的”等法律概念的不确定性将对突发事件的判断权赋予了行政机关，使其在实体上获得宽泛的授权。从目的性及手段性两方面透视，目前我国宪法和法律中有关基本权利限制的立法受限范围不清晰，缺少对公权力行使的否定性要求，对应急行政主体的强制性更多的限制体现在程序上。

2.法律保留原则

鉴于突发事件应对过程中应急行政权具有超法规性、集中性、扩张性的特点，[17]如果宪法对基本权利的保障忽略了规范本身的理性设计,而仅止步于政治性的宣示和概念上的列举, 那么在面对公权力侵害时公民将失去保护自身的武器，同时自身的权利还存在着被公权力利用之虞。依照法律保留原则的要求，凡涉及公民个人人身、自由、财产等基本权利事项，除非有法律对此作出规定或基于法定理由才可以对其进行限制。[18]衔接于比例原则，与制定基本权利限制的法律规范的立法保留相适应的是,当对权利限制的法律进行解释时, 也应该采取最有利于公民基本权利的方式进行。

我国现行宪法中未明确规定有关公民基本权利限制的立法层次。按照我国立法法的规定, 国家对公民基本权利的各项限制措施中, 略显授权过宽，即只将犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺以及限制人身自由等强制措施和处罚排除出了对国务院行政法规的授权立法。可以说，为防范和避免授权立法可能导致的重社会管理、轻人权保障的危害, 逐步提高对公民基本权利限制的立法层级,是法治国家、法治社会建设中尊重和保障人权的必经过程和必要措施。笔者认为，需要纳入禁止的基本权利(在任何紧急状态或突发事件中都不能突破)包括：公民的健康、生存及生命权，人格尊严权，不受奴役、虐待、酷刑的权利，公民资格权，宗教信仰自由权，获得国家帮助、保护及赔偿权，民事合同相关权利，刑事无罪推定权及法不溯及既往权。

3.指明条款原则

指明条款原则又称明确性原则，是指限制公民基本权利的法律条款应做到文意具体明确, 不宜使用太过模糊性的表述方式，其目的是为了防止和避免法律适用机关恣意扩张对公民基本权利限制的范围和界限。这一原则体现在应急行政过程中主要是行政公开，实现应急行政权行使的实体依据和程序监督的公开，满足公众知情权。权力的第一本能是维护, 第二本能就是扩张。指明条款原则对立法者具有警示功能，要求立法者在立法时须尽到相当的谨慎和注意义务，以实现间接对司法和行政构成限制，从而使公民的基本权利对整个国家公权力机关形成一般性防御。这一原则充分体现了法治国家“法律实证化”与“保护基本权利”的完美融合。在应对突发事件的过程中，公众对自身生命、健康、财产等面临风险的担忧陡增，极易导致公民同行政部门之间关系紧张，不理解、不配合甚至阻挠、破坏应急行政决策的实施，导致应急行政无法获得预期效果。总而言之, 如果对权利的限制不比权利本身规定的更加明确, 其后果是也许就只剩限制, 而再无权利。受限于立法技术, 如果要求所有限制公民基本权利的法律条文的文意都能做到不生任何歧义也是不可能的。在应急行政的情况下，赋予行政主体以相对更大程度的自由来处置措施的权力是必要的。

鉴于此，笔者认为在这种情况下应尽量及时向公众公开处理内容，以满足公众知情权。具体包括：突发事件的已知及预测的风险深度及可能造成损害程度，针对突发事件采取的应对措施的法律依据，该措施可能对公众权利的限制范围、程度、期限，公众对应急行政部门及行政决策的监督渠道，决策措施相对人的权责及救济途径、方法等相关内容。

4.司法审查原则

对限制公民基本权利的公权力行为进行司法审查, 可从两个角度理解:一是对公民基本权利作出限制的抽象性行为的审查, 即立法合宪性司法审查。二是对公民基本权利作出限制的具体行为的审查。这种司法审查方式是现代法治发展的一个重要特征，鉴于这类具体限制行为通常是由行政机关作出的, 如果对其审查也由行政机关负责, 那么很容易出现“既当运动员，又当裁判员”的情形。出于自我维护的本能, 自我偏袒, 因而需要由处于第三方位置的司法机关进行审查, 以使公民的基本权利得到保障。国际上各国通常认为, 公民的政治权利与自由权等基本权利是可司法性权利、具体性权利。为此，我国也应积极吸纳经验，创造条件，将基本权利纳入司法保护的范畴当中。

突发事件应对的过程中贯彻比例原则，从目的上实现了对公民基本权利的保障，从手段上保证了应急行政措施的合法性、正当性、有效性。同时，法律保留原则强调在任何情况下对基本权利的限制都必须以代议机关通过的法律为准,当涉及一项法律的解释时, 应该采取最有利公民权利之方式。(4)西方有一句著名的法谚, 即“有疑问时, 以肯定人民自由之方式为之。”在我国公民基本权利限制理论体系内，贯彻比例原则及法律保留原则的应然性在于以下几个方面:首先, 人民主权原则决定了人民当家作主的最基本形式是人民代表大会制度,是我国公民行使民主权利的根本政治制度。公民基本权利作为民主的起点和归宿,当然只能由人民代表依照人民的意志通过法律的形式予以保障或限制。其次, 在我国的法治体系结构中，行政权和司法权不是平行于立法权的，而是位居于立法权之下的权力。因而，如果让下位的派生权力去充当上位的“原生权力”, 一方面立法作用的缺失会更为突显,另一方面国家宪制核心和根基也会因公权力的逆向行使而造成错位乃至动摇。再次,在我国缺少专门性宪法保障机构以及宪法不能司法适用的背景之下，一旦启动了以行政权干预公民基本权利的开关, 那么可以预测，应急行政权将会披着公共理性的外衣作为公民利益的判断者而对公民的基本权利大加干涉，演出一幕幕的侵权惨剧。最后，我国的法治实践进程表明了我国正力图接受并贯彻比例原则及法律保留原则的基本精神。我国近年加入的联合国《公民权利和政治权利公约》和《经济、社会和文化权利公约》两个国际人权公约，也充分体现了在法定情形之下对公民基本权利进行限制的需要。

(二)发挥宪法解释在公民基本权利限制中的重要作用

立法权虽然是民意的代表，但立法权并非是值得绝对信任的。在应对突发事件的状态下，立法机关也可能存在臣服于某种专横意志之下或基于某种利益而制定出不符合理性甚至是损害人民利益的法的情况。希特勒时期的国会表现即可证明这一点。对此,司法权常以人民权利有力的保护者的形象出现。在某些紧急状况下，立法机构难以应付复杂的社会关系现状,行政权的扩张成为了不可避免的发展趋势。伴随着行政规章的大量涌现，如何消解法律至上同行政能动间的紧张状况,将应急行政的焦点落于何处，成为了探讨应急行政裁量中不可回避的重要问题。

公民基本权利限制的实现不仅需要在宪法或法律文本中规定,以获得其形式合法性和正当性,更需要将这种限制规定以有效的方法贯穿到宪法实践当中。[19]这也正是应急行政中所追求的目标，如何将文本中的基本权利限制在实践中加以体现,实现公民基本权利在实践中的限制,则是一项极为重要的宪法实践学问。宪法解释是依据法定的程序, 探寻宪法规范内涵并使之同不断变动的社会生活相互适应, 进而影响宪法发展的一种活动。宪法解释的实践目标在于追求解释的正当性、合理性，以期实现宪法秩序的稳定性,以及宪法规范对于现实生活的适应性与有效性。发挥宪法解释的功能, 不仅有助于客观认识实践中的宪法现象,而且有助于总结实践经验，对完善宪法运行机制提供合理的实践与理论基础。对公民基本权利限制进行宪法解释通常包括两种形式：一是对宪法中规定的公民基本权利限制进行直接的解释,另外一种是对基本法律中公民基本权利限制的法律规定依据宪法精神和原则进行解释。在这些宪法解释的过程中，公民基本权利限制得以具体化,最终使公民基本权利在实践中得以实现。同时,宪法解释也使公民基本权利限制的内涵与外延拥有了开放性的意义, 避免了通过修改宪法或法律来实现适应社会变化的要求，满足了宪法及公民基本权利限制的实践价值变迁的需要。

人民主权原则划清了公民和国家之间的关系,在人民与政府的关系中,国家公权力机关及其工作人员只是人民的受托者,人民是国家的主人,政府的权力来自于人民。[20]具有最高效力的宪法由人民通过选举代表或直接参与立宪而制定，再通过宪法来规定公民的基本权利以及对政府权力的控制，整个国家体系在宪法中加以规定。人民对国家公权力的要求通过宪法体现为对公权力的分配,进而通过法治的方式使得立法、司法、行政的三方面权力形成一种既配合又相互制约监督的国家权力体系。真正实现应急行政权根源于人民的授权和委托,是公民权利的派生物。其作为国家公权力的一个重要部分,行使的最终目的应定位于保护公民的基本权利。这既是一国宪制的最本质要求, 也是国家立宪立国之本，更是我们探讨应急行政视域下公民基本权利限制正义性的落脚点。所以，不论是设计还是行使作为应急行政权中的行政裁量权, 都应将公民基本权利列为本位。这也就是公民基本权利与行政裁量在宪法层面的共鸣点所在。