扶贫“接点治理”对农户脱贫主体性的逻辑形塑①——基于豫南Y镇的案例分析

李全利

一、问题意识及文献评述

在克服生存型贫困之后,没有农户自身发展建设主体性的提升就无法巩固并完善脱贫攻坚成果,全面建成小康社会后的农民生活型和意识型贫困也难以克服,乡村振兴将会任重道远。“干部积极干,农户站边看”及“争当贫困户”这种制度受益目标脱贫主体性不积极的客观现实是全面建成小康社会背景下急切得以认识和研究的关键问题。贫困农户在脱贫行动中的主体性是最能反应当前农村扶贫制度效率与效果的因素,不但体现了贫困农户在基层扶贫接点治理场域中的位置关系和作用发挥,也是贫困农户自身理性下自我脱贫意愿和脱贫能力的集中体现[1]。关于贫困农户脱贫主体性不足的研究,国内外学者主要从贫困环境决定论、扶贫制度形塑论以及贫困个体理性驱动论三个层面进行解释。在宏观制度层面,中国的扶贫开发主要依靠两种方式进行,“一个是有利于穷人的经济发展和转型,一个是针对穷人的扶贫开发”[2],不论经济溢出型减贫还是开发型扶贫都离不开制度的保障,制度构建与变迁在不同时期对农户脱贫主体性产生不同影响。制度主义认为,从制度建立到执行,中间还需要对制度规则、要素等信息进行过渡,因此需要借助媒介或者“传递者”(Transmitter)进行传递[3]143。精准扶贫下的乡村场域也有具备“传递”和“接点”功能的主体或组织介入,在农村扶贫政策的执行环节就有扶贫干部这一传递主体,并发挥承上启下的“接点”作用。所以有学者把第一书记扶贫制度作为农村扶贫治理的“接点”并且提出“接点治贫”的概念,并指出以重塑接点来实现贫困终结[4]。但作为制度传递者的接点治理主体除了第一驻村书记——“人”的因素之外还有接点治理工具——“民主评议”和“扶贫资源传递模式”等制度构成因素。作为制度化的扶贫资源传递过程,穷人主体性的建构需要调节多种利益关系,通过农村场域的社区发展及农户与接点主体的互动参与来构建穷人的脱贫主体意识和主体状态是关键[5]。那么与贫农户有直接扶贫治理关系的接点主体是如何影响农户脱贫主体性的?接点主体之间的结构关系和接点治理方式究竟以什么样的逻辑影响贫困农户脱贫主体性?这是研究农村扶贫“接点治理”并实现农户主体性重塑的关键问题。

农村基层扶贫治理环境是贫困农户脱贫主体性培育和发挥作用的重要场所,农村的扶贫治理是一种承上启下的接点性质的治理,对于贫困农户脱贫主体性作用的发挥具有直接影响。扶贫制度的制定主体与制度受益主体所属不同的时空区域,双方在制度理性的驱使下会形成制度目标分歧与错位,因此不易形成合力达成制度的真实目的。从制度理论角度出发,制度要素具有不同的层次划分,不论制度宏观层面的理念、价值和时空指向问题,还是制度微观层面中的个体行为选择问题,不同的制度理论有不同的层次划分。而介于宏观制度层面和微观个体层面之间的组织场域问题,却是制度理论最重要的分析层次,也许是人们最不熟悉的分析层次[6]95-96。根据迪马吉奥和鲍威尔对组织场域的定义,“组织场域是由重要的供应者、资源与物质消费者、规制性机构,以及其他提供相似服务与产品的组织构成的一个被认可的制度生活领域”[7]。中观层面的农村扶贫治理场域是由政府组织权威与农村集体的自治权威共同构成的扶贫治理情景,在乡域扶贫治理场域中,依托政府庞大科层组织建立起来的农村扶贫场域在制度动员中却会根据科层理性来对制度进行“弹性”的“再造”[8],从而影响贫困农户的脱贫主体性。而农村基层扶贫治理场域中的“村民评议”机制对接点治理的功能发挥产生影响[9],接点治理主体不仅仅限于扶贫干部,接点治理方式不仅限于扶贫资源传递,还有贫困农户和一系列组织形式和机制功能的发挥。在接点外力激励的政策选择上,积极的社会政策在于激活贫困者自身的积极性,国外经验就是通过强化贫困者与帮扶者的共同责任来激发贫困家庭的自我发展能力和潜力[10]。因此接点治理既可以是制度传递者——人,也可以是制度形式,同时也可以是一种基层治理理论,在扶贫制度和贫困农户之间起到接点衔接的作用。

二、“接点治理”关系对农户脱贫主体性的形塑

研究“接点治理”对贫困农户脱贫主体性影响这一命题在于解释和描述行动者的行为选择和行动逻辑,研究对象主要是针对农村基层扶贫治理接点主体(扶贫对象——贫困户,扶贫行动中介者——以驻村书记为典型代表的一线扶贫工作人员);研究事实是扶贫接点治理行动;且研究问题在当前、过去和未来都存在,具有时空性,接点治理关系的建构和接点治理方式的变革等都会经历一个时间维度的变迁。这一命题满足国内外关于质性研究方法的前提条件,因此采用深度访谈法对其进行解释。深度访谈法要求在悬置自己知识体系和立场的基础上进行反思性的观察,从被访问者的生活结构入手,探究事件的目的和原因动机以及主客观方面的意义[11]。通过典型的案例研究分析事情的因果机制和过程,从而加深了解对接点治理在贫困农户脱贫主体性建构中的作用。本研究主要田野点Y镇位于豫中南的Z市,是河南“三山一滩”重点扶贫区域①河南的“三山一滩”地区是指大别山、伏牛山、太行深山区以及黄河滩区,这些地区一直是国家及河南省扶贫开发的重点难点区域,同时也是14个国家集中连片特困地区之一,规划面积占省域面积的50.28%,总贫困人口占全省70.08%,是河南扶贫开发的一块“硬骨头”。。该镇原隶属国家贫困县,在规划为Z市Y区后扶贫开发行动更为积极,脱贫效果显著,但仍有新增贫困和一直未能脱贫农户。Y镇的扶贫脱贫是豫中南的一个典型,既可以作为集中连片贫困边缘区域的代表,又可以作为国家深度贫困县扶贫开发工作的缩影。在访谈对象的选取上主要涉及贫困农户、基层扶贫干部和普通农户三大群体,访谈内容包括与接点治理有关的个体基本生活、参与扶贫状况、主观感受等内容(如表1)。

为了研究贫困农户脱贫主体性不足的共性问题,参考2017年国务院全国低收入家庭测量项目中关于湖南省湘潭县和永州市的12户贫困农户的访谈资料和5名相关扶贫工作人员的访谈资料,分析扶贫接点治理主体的脱贫治理行动以及工作形式,并且了解扶贫接点干部眼中的贫困农户脱贫情况和意愿等信息(如表1)。为增加研究的全面性,本研究还查阅了Y镇与扶贫接点治理有关的33份扶贫治理台账,1位扶贫驻村书记的扶贫日志96篇。

表1 Y镇实地访谈的对象分布情况

(一)科层体系的驻村书记无暇顾及贫困农户脱贫主体性

农村扶贫治理的中观场域存在两个层次的结构关系,一个是扶贫接点治理主体与贫困农户之间的关系,另一个是各扶贫治理接点之间的关系。扶贫接点治理主体与贫困农户构成的帮扶与被扶关系出现对立就会形成扶贫接点治理主体对贫困农户自身脱贫主体性的忽略,因此形成贫困农户甘愿“坐等”扶贫接点治理主体来“扶”贫的局面。而各扶贫接点治理主体之间因利益冲突和组织关系等影响形成的非合作博弈关系则会把贫困农户置于边缘化地位,影响贫困农户自身脱贫积极性,使贫困农户作为扶贫治理的“看客”,影响其脱贫主体性作用的发挥。

第一驻村书记制度具有特殊的时代背景:在全面建成小康社会背景下,从各级党委、政府、企事业单位选派优秀年轻党员或后备干部到基层落实扶贫帮扶责任的党员[12]。所以第一驻村书记具有以下三个特点:第一,党组关系随人下乡,作为党组织的后备力量,其党组织关系转入所在驻村党支部组织中,因此受乡镇政府党委领导;第二,人事、工资关系在原单位,第一驻村书记一般由县(市)组织单位派遣驻村,其人事关系和工资关系还在原单位。而驻村行动由县委组织部统一安排,因此在成为第一驻村书记之后由县(区)组织部、乡党委和派出单位共同管理;第三,临时性驻村帮扶,第一驻村书记一般任期两年,两年后回到原单位,任期主要工作是协助村两委落实基层扶贫工作任务①河南省2010年开始实施第一驻村书记制度,调研地点所在的Y镇共有十三个村(委)组织,每个村安排一名驻村书记,因此共有来自Z市Y区人大、区委农村工作办公室(区委农办)、区委直属机关工作委员会(区直工委)、民政局、农业局、新农合管理中心、扶贫办等13个公职单位的13名驻村书记。。

从第一驻村书记的驻村日记发现,第一扶贫驻村书记必须要驻村工作,并且还有来自贫困农户和村两委的不合作压力。另外来自上级的检查压力也比较大,迎接检查,时刻保持警惕,坚守岗位,注意查岗。驻村书记必须坚持“五天四夜”驻村在岗,衣食住行,都要自行解决。扶贫驻村书记工作除了要协助村两委完成对贫困农户的识别、政府扶贫政策的执行之外,还要向自己所在单位提交扶贫汇报,并且完成自己的扶贫对接任务。其目标完成情况直接关系到驻村干部回原单位后的晋升。因此,所负责的接点工作有两条线,一个是基层政府的接点工作,另一个是市(县)直属的接点工作。繁重的扶贫工作压力使其无暇顾及贫困农户脱贫主体性建设。而且贫困农户还在其日常扶贫工作中发生“扯皮”,形成矛盾对立关系,这样的工作安排很难使其去激发贫困农户的自身脱贫积极性。

(二)扶贫干部重上轻下难与贫困农户真正对接

不论是扶贫第一驻村书记还是县区级部分下派的扶贫对接工作人员,都是本着帮扶贫困农户的理念来执行所属部门的工作安排,其首要任务是完成上级部门的工作任务及专门的脱贫目标。对于贫困农户来说,扶贫接点干部虽然处在同一扶贫场域,但隶属不同的组织:在实施第一扶贫驻村书记制度之后发现,靠驻村扶贫书记一人难以协调与农户及基层政府之间的对接关系,国家为了更加精准的开展扶贫工作,又在农村开展结对帮扶工作制度,并再次派遣第一驻村书记所在单位科层及以上级别领导驻村扶贫,协助第一驻村书记进行责任到户的“一对一帮扶”。所以,结对帮扶是扶贫“责任到人”工作形式的集中体现,驻村干部和第一驻村书记组成农村扶贫工作队,共同协助村两委和乡镇政府完成扶贫工作任务。调研发现每个村一般分设两名驻村干部、一名驻村书记,并且一般由驻村书记担任扶贫工作队长。而农村扶贫工作队除了三名驻村干部以外还配有乡镇政府中具有科级干部职称的工作人员加入,最终形成扶贫干部对接帮扶队伍,并建立“一对一”扶贫责任落实机制(如表2)。

表2 Y镇N村扶贫干部分布情况①根据Y镇驻村扶贫结对干部统计信息整理所得。

“我们的工作任务主要就是把我们单位配套的资金下发给农户,帮助贫困农户脱贫……我们不可能帮他们种地养牛的,也不可能保证住他家,他们该如何脱贫肯定还是要靠国家的政策帮扶……况且他们也不可能听你的,有些说了也是白说……”(YG03ZY20181011②本研究访谈对象的编号规律为首字母代表调研地点,之后是扶贫干部G、贫困农户P,由于第一书记是作为接点治理的主要参与主体,因此特此编码为S,后面数字代表编号,访谈对象名字拼音首字母和访谈日期。例如,YP21-DDM20180202代表Y镇贫困农户第21号,姓名DDM,访谈日期2018年2月2日。,区委农办扶贫干部,根据访谈资料整理所得)

Y镇共有42户贫困户,分别由来自区农办、区人大、区直工委和乡政府四个单位的18名扶贫工作人员负责对应帮扶(如表2)。扶贫工作人员对接的贫困户数量不是很多,但其驻村的时间相当短,甚至有很多贫困农户不知道自己的帮扶责任人是谁。扶贫干部也先入为主的认为贫困农户的脱贫“要靠国家”,而且认为贫困农户与自己是一种对立关系,认为贫困农户不会“听”自己的。因此,重上轻下的接点治理主体并未真正发挥自身的接点功能,与贫困农户的对接还停留在“帮扶”与“被帮扶”的组织形式层面,没有转到激发或者提升贫困农户自身脱贫能力的工作思路上来。扶贫干部重上轻下,与贫困农户对接无效,扶贫干部不了解贫困农户所需,但清楚自己的扶贫任务,任务导向型的扶贫干部往往在工作中忽视贫困农户自身的生产发展兴趣或脱贫所需,贫困农户的脱贫积极性难以调动,形成“坐等”扶贫的局面。

(三)扶贫接点各构成主体之间形成对立关系

当前的农村基层扶贫场域是一个接点扶贫场域,多元化的参与机制把农村基层场域的扶贫推向具有接点治理性质的行动体系。在农村基层的扶贫治理场域中,接点治理主体的结构关系有三种:上下级的科层关系;外来扶贫干部与村民内生组织之间的内外结构关系;政权组织与村民自治组织之间的政—社关系(如图1)。上下科层关系给扶贫干部带来诸多压力,使其无暇顾及体制外贫困农户的脱贫主体性。政社关系中贫困农户能参与村民组织的脱贫行动但无力与乡镇政府直接有效沟通,也影响贫困农户主体性作用发挥。内外结构关系中的外来扶贫干部不一定能受到贫困农户信任,而且农户还会在内部组织无法满足其利益诉求时向外来干部寻求利益表达,会发生寻求折中的脱贫策略,自身不发全力脱贫而去“钻组织空子”,从而使其脱贫主体性受到影响。

图1 农村基层扶贫治理场域中接点治理主体的结构关系

首先,上下权力关系使贫困农户“脱域”。从政权的自上而下传递机制来看,农村扶贫场域中的接点治理主体处于承上启下的接点位置,驻村干部和基层乡镇政府都有各自的上级部门,因此会形成上级政府部门与下级扶贫干部之间的上下权力结构关系。传统的乡村是农户家庭单位赖以生存和生活的基本组织,是具有政治和社会双重属性的农村组织场域。当前农村生活环境不是完全自由的放任型组织,而是由政府统领农村经济、社会发展,以村干部、村党委为领导核心的农村社区和以家庭及熟人网络为基本结构的村落组织,它们均会对农户行为起到约束作用。根据新制度主义观点,组织乃是在既定的政治制度和经济伦理约束条件下被有目的地创立的,同时就组织目标而言,组织是制度变迁的主角(Major Agent)[13]5-6。现代化可以把时间虚化,同一时间维度上的交集减少,形成缺场(Absence),越来越多的人们在社会关系中被处于脱域(Disembeding)情境中[14]15。例如扶贫政策的制定者和受益者之间并无交往,扶贫接点治理是一个超越了农村熟人共同体的现代治理情境。

“其实就是各干各的,他们也不可能给你干活,自己的事还是自己干,他们干的是工作,我们自己干的才是脱贫,我们怎么干他们也不管的……而且他们干的我们也不懂,下来走走看看又多大用处呢?没有一点用……”(YP07-ZHD20180802,贫困农户,男,根据扶贫资料整理所得)。

调研发现,接点治理主体都依附于自身的部门组织行事,而且在科层权威下很难顾及组织外的贫困农户的实际需要。由于贫困农户不属于政权组织,在扶贫治理环节很少参与扶贫干部的扶贫工作安排,其仿佛被扶贫干部置于扶贫治理场域的边缘。“脱域”化是贫困农户在上下级政权结构关系中的状态,上下结构关系的政权型干部扶贫工作与农户自身的脱贫行动交集较少,当农户被处于脱嵌状态时就不情愿或者不主动与扶贫干部进行有效沟通。

其次,政社对立关系易打乱农户脱贫自主性。如果从国家与贫困农户的关系来看,代表国家一方的接点扶贫干部与村民组织之间形成制度权威与乡村社会关系之间的政—社结构关系[15]。从基层扶贫治理场域的角度来看,农村基层自治组织和基层地方政府是传统农村扶贫场域中的两个主要单位。代表贫困农户的村民自治组织本可以有自己的脱贫思路和生产理念,但乡镇政权是扶贫资源的传递者,因此会干预村民自治组织的正常脱贫行动。村民自治组织是最能和贫困农户进行直接沟通和信息传递的接点治理主体,但村民自治组织却没有自身的资源调配权,因此极大地限制了贫困农户以及代表贫困农户利益的村两委选择自身脱贫方案的主动性。

Y镇乡政府在没有选举出村支部书记的行政村下放3名村支部书记,分别由民政所所长、扶贫大队队长、副镇长挂职。乡镇基层政府在农村接点治理场域中负责本镇的经济社会发展、基层项目规划、扶贫脱贫等任务。与县(区)政府对接,分配扶贫资源;与村两委对接,传递扶贫治理信息。调研发现,村两委和农民苦于没有土地使用权,村集体的土地资源本可以用来开发利用,但往往得不到镇政府的允许,因此常常错过很多有利时机。长久以来,村民自治组织和贫困农户就渐渐失去了寻找脱贫好点子及构建自身脱贫方案的积极性。

最后,内外对立关系易引发农户道德风险类脱贫。从政治权力运作与权力监控机制来看,县级政府是承上启下、中央到地方的“接点”行政主体[16],扶贫接点治理主体很多是县级及以上单位下派到乡村进行扶贫的政府或事业单位工作人员。从基层扶贫治理接点构成的角度来看,以第一驻村书记和驻村扶贫干部构成的外来权力与乡村本土化权力之间会形成内外结构关系。贫困农户会通过内外结构关系进行自我定位,如果本地扶贫干部不能满足贫困农户的利益诉求,农户就会向外来扶贫干部寻求利益表达。因此,内外结构关系隔离了贫困农户与本地扶贫干部之间寻求合作的可能性,从而影响贫困农户脱贫行动积极性。

村两委是设在乡镇下一级行政村的组织机构,即村党支部委员会和村民委员会,简称“村两委”。村民委员会是基层群众性自治组织,由村长领导,而村长由村民选举产生。村党支部委员会是农村一切组织和全部工作的领导核心,也由全村的党员大会选举产生,领导村委对本村重大事项和重要问题作决策建议①Y镇N村的党员力量比较庞大,村内党员人数共计65人,村两委人员共计4人,全部为党员,其中村党支部书记1人(ZGJ,男,46岁),村支部委员1人(ZDS,男,40岁,访谈中以村长相称),村计生专干1人,村妇联主任1人。如果Y镇有的行政村未能选举出党支书,目前则由Y镇政府下派一名扶贫干部作为其支部书记。他们在扶贫接点治理行动中都发挥了积极作用。。在扶贫工作中,村两委是Y镇N村的主体力量,在贫困农户确认上最有权威,并且贫困户名单也都是在村两委的指导下确立的。在农村扶贫接点治理场域中,村两委主要负责对下的入户核算和对基层乡镇政府的统计汇报。

调研发现,驻村扶贫干部的组织结构和本地扶贫干部不同。本地扶贫干部在基层扶贫治理场域中由村两委和乡镇政府扶贫专干构成,二者处于农村熟人社会关系中,接点工作效率较高,村两委对于乡政府情况汇报比较积极,乡镇政府比较认可村两委的工作绩效。而外来的驻村干部只有第一驻村书记的党组关系在村党支部,其他驻村扶贫干部都是临时性的,其党组织关系和工资关系都在上级部门,对于当地内生组织而言,他们都是“外来的”扶贫力量。当贫困农户无法从村民自治组织中表达利益诉求时就会向驻村干部等外来力量寻求帮助,因此呈现出“这头不顶事就找那头”的选择性争贫策略行动。其结果就是外来扶贫力量与村民自治组织不能有效合作,贫困农户不能向一个统一的帮扶主体性组织靠拢,因此养成消极脱贫的争当贫困户惯习。

三、“接点治理”方式对农户脱贫主体性的形塑

决定扶贫制度有效落实到扶贫受益主体的关键一环就是基层扶贫干部接点功能的发挥。农村扶贫治理行动的失效有时是扶贫治理技术失准、政治过程执行偏差的后果[17]。农村扶贫接点功能的发挥是通过不同的接点治理方式或机制进行的,贫困农户处于扶贫制度接点治理的最底端,首先,需要借助各接点主体进行扶贫信息传递,当接点主体不能充分传递扶贫信息时就会造成贫困农户的被动脱贫。其次,扶贫资源的获取也需要借助接点主体来分配,接点治理主体与贫困农户之间如果出现资源匹配错位不但会造成扶贫资源浪费,还会造成贫困农户脱贫行动的无效。最后,从农村基层扶贫治理的组织机制来看,贫困农户自我主体性作用的发挥也需要借助接点组织来实现,农户参与脱贫的保障措施不到位也会限制贫困农户主体性作用发挥。

(一)农村扶贫场域中的接点信息传递机制

精准扶贫要求精准到户,扶贫对接责任人要对贫困农户有深入了解,并且依据政策帮扶贫困农户脱贫。数字下乡是农村精准扶贫技术治理的重要内容,由于数字技术的下包、传递、生产等会经过层层的渗透,各参与主体有时候会为了数据而数据,因接点主体的行动目标和激励因素不同导致数字生产和反馈的失准,从而形成数字上的失准[18]。从政府扶贫治理的角度出发,帮扶干部要对所帮扶贫困农户的人口、能力、经济水平、住房情况、医疗、教育等信息进行清楚的备案,并且以数字信息的形式整理合并和档案卡片一起上交县区级的扶贫办。这种工作需要借助技术工具,将扶贫信息指标化、数据化、信息库化。但数字时代的乡村治理,最重要的不是数字技术,而是数字技术驱动的权力关系、社会机制和公私领域的演变[19]。基层接点治理场域中的行动主体会因科层压力、政策的标准化执行和数字化要求而形成政策执行变异和信息失真。

农村场域中的扶贫信息一般是通过熟人社会而非正规渠道传播,贫困农户的脱贫行动很大程度上是以其他村民为参照。而且贫困本身就会降低贫困者的活动参与积极性,从而形成与其他成员之间的心理距离,最终被边缘化。在正式权威关系中出现的瞄准脱靶有时候是因为基层扶贫干部的“时间压力”和“利害关系”影响了他们之间的“正式谈判博弈”机制,他们会选择尽快完成目标的策略[20]。这种面临组织压力所进行的“合乎理性”的决策折中机制会形成基于非正式权威下的“消极执行”策略[21],从而影响贫困农户的信息获取和资源利用。外来的驻村扶贫干部和村干部对贫困农户进行信息传递除了借助村民大会等有形的程序工具外,还会利用信息技术手段,尤其是在信息技术普及的今天,手机和互联网技术在农村已经是可及性较强的信息传递工具。调研发现,接点治理主体在信息传递过程中的接点统计信息失真,为了数据而数据,扶贫对接信息不对称情况明显(表3)。贫困农户对信息获取和资源利用是其脱贫主体性发挥作用的重要依据,在贫困农户不能充分得到扶贫信息或者扶贫资源时就不能发挥其主体作用。

表3 Z市扶贫办对全市扶贫贫困农户电话信息数据抽样核查情况① 以《Z市扶贫办对全市扶贫信息数据抽样核查反馈问题的整改台账》为例,Z市扶贫办对下属的多个县镇进行贫困农户号码的抽查,在436份样本中,是本人接听电话号码是本人的291户,占总抽查样本数量66.7%。其他均不是本人号码或空号、错号,共145户,占总抽查样本数量的33.3%。其中,联系方式为空号的33户,占总抽查样本数量的7.6%;联系方式重复的76户,占总抽查样本数量的17.4%;亲戚、邻居或村干部号码的58户,占总抽查样本数量的13.3%;而且还有9户是异地陌生人号码(如表3)。

扶贫接点治理主体的信息传递机制也同样存在漏洞。责任落实不到位、政策宣传不到位等问题凸显,贫困农户在不能充分获取扶贫信息的背景下很难发挥自身的脱贫作用,对扶贫资源的利用率自然降低。根据Y镇N村《关于Z市扶贫办对Z市Y区扶贫信息数据抽样核查反馈问题的整改台账》可以看出,责任落实不到位、和政策宣传不透明等问题是影响脱贫农户和扶贫对接工作人员之间互动的重要因素。当贫困农户不能有效获取扶贫信息和扶贫资源传递过程时,即使有能够借助外力实现自身应对贫困的机会也难以利用。扶贫接点信息传递机制低效是降低贫困农户自身脱贫积极性的关键因素(如表4)。

从表3和表4中可以看出,扶贫接点主体对扶贫信息的上传过程中存在信息失准、错漏的技术风险,这是扶贫正式权威接点执行主体之间信息传递失误造成的。调研发现,扶贫建档立卡的资料信息是扶贫对接责任人根据贫困农户情况自行填报,然后交由驻村书记、村两委审核,再交予基层乡镇政府,基层乡镇政府统一上交到县(市)级扶贫办。由于扶贫干部之间面临的工作任务都具有政治属性,在扶贫目标也一致性时,如果出现内部决策分歧,驻村干部和扶贫干部之间就会形成“合乎理性”的决策折中策略,并且都认可填写扶贫干部号码或者造假(即使知道也不愿意拆穿)。

由于扶贫干部对贫困农户的互动实践是治理接点主体在非正式权威下进行的,贫困农户作为扶贫对象在对扶贫资源的信息汲取过程中处于劣势,关于名额分配或者资源分配等信息只能是自上而下的单一传递过程。当贫困农户处于信息不充分的劣势地位时可能被置于边缘化风险中,但他们还可能会通过利害关系来主观性的评价接点治理主体的工作质量,从而给接点治理主体形成外在的监督和舆论压力,甚至造成支配扶贫干部的反俘获后果[22]。而且在信息汲取能力强的贫困农户“先来”获取扶贫资源信息后,自然会被“后到”贫困农户模仿,在清楚或者完全理解有争抢契机后而对扶贫资源进行效仿争夺。对于那些没有掌握信息的贫困农户就很难去充分利用扶贫资源,甚至不懂得报销或者不知道可以通过申请无息或者低息贷款的扶贫政策实现自我脱贫。因此总会有一部分因信息不充分而被边缘化的贫困农户不能被有效的融入到接点治理行动中。

表4 Z市扶贫办对Y区扶贫信息传递执行的抽样核查情况① 根据Z市扶贫办抽样走访的450户贫困农户调查发现:(1)扶贫干部责任落实不到位问题涉及71人,主要问题8个:不认识村干部的贫困农户有16人;危房改造问题,19户危房未改造,9户改造不达标,7户没住房(临时住亲戚家);残疾保障未覆盖,12户漏办残疾证,三人残疾人补贴不到位;教育扶贫有漏洞,6户未得教育补贴;Y镇P村小额信贷达到条件但未能贷款成功4人,建档立卡农户未领取2018年产业扶贫增收分红14户,自主创业补贴未领取1户,自主发展特色产业补贴未领取1户。(2)政策宣传死角,涉及贫困农户244户,主要问题有:香山街道办杨楼村贫困户LG,不知道自己享受低保、产业分红、大病补充医疗保险和电费补贴各项政策;诸市镇石庄村五保贫困户ZHZ,不知道所享受的用电补贴标准;脱贫户HLX对Y区社会养老中心为其代缴的养老保险金100元不知情;走访过程中共发现有85人对扶贫政策不了解,不清楚贫困户评选标准、退出程序,110人不知道扶贫贷款政策和自己的信用评级等级;46人对贫困户看病报销比例不知晓(如表4)。

(二)农村扶贫场域中的接点资源分配机制

由于扶贫资源直接涉及到贫困农户切身利益,所以是贫困农户最关心也最容易出现问题的地方。在农村扶贫接点治理的场域组织中,扶贫资源主要是以国家正式权力为主线进行分配,从上级政府逐渐下沉到乡镇村庄,然后通过扶贫接点主体分配给贫困农户。但农村基层的扶贫接点主体是由外派的驻村干部和内生的村两委两个权力组织构成,在扶贫资源的分配中可能会因场域格局矛盾而发生分歧。在扶贫资源分配环节,贫困农户干预扶贫干部很大程度上是依据机遇正义原则进行。分配正义是人的正义,人的同一性与差异性决定了分配正义的同一性原则和差异性原则,二者在缺位的情况下就容易造成精准扶贫资源分配实践困境[23]。由于农户也有风险规避和眼前利益最大化的有限理性决策逻辑,所以会形成扶贫资源或者项目的预期与执行之间的裂变。而农村扶贫治理场域既存在政府自上而下的资源供给,还有自下而上的村民对资源的选择性汲取,二者体现了乡村场域的“双规治理”格局[24]146,其中基层政府和驻村干部扮演国家自上而下的权力格局,村两委和农户代表则扮演自下而上的自治格局。在这种模式下,贫困农户虽然可以参与,但却不能发挥有效脱贫主体作用,“有形无实”的无效参与格局使得贫困农户的参与积极性代替其真正的有效脱贫主体性,形成“积极反被积极误”的无效脱贫主体性局面。作为接点治理主体的驻村干部的“后盾”单位和行政层级越高,其社会资源的动员能力也越强,所参与的扶贫项目与资源分配绩效也越高[25]。在扶贫技术驱动下的“精准”机制运作还蕴含着接点行动主体的孤立和治理能力的弱化,形成行政机制对社会要素的排斥与治理规则的“空转”[26]。从接点治理的“后盾”角度来看,驻村干部和村干部所拥有的社会资本和权力资源能够形成对自身所在治理场域内的扶贫资源调配吸纳机制,后盾单位越强,形成层级越高或者资源调配能力越强,对本单位驻村干部或者扶贫点下方扶贫项目或自愿的机会就会越多。但是在“启下”环节,扶贫干部、基层政府和村两委容易形成权力体制下的执行垄断与资源分配变迁机制,再加上贫困农户的无效参与,甚至会造成“平均主义”“供需失配”“决策垄断”等负面变迁行动,从而降低扶贫资源的供需匹配绩效(如图2)。

图2 农村基层扶贫治理场域中的接点资源分配机制

接点治理主体作为农村基层扶贫治理场域的精英,在向上级政府或后盾单位汲取扶贫资源的同时还必须担履行扶贫资源的分配职能。由于社会化小农具有风险规避意识和以眼前经济利益为主要行动契机的特点,而地方政府的自利行为则表现在借助重点示范工程项目来彰显自己的行政绩效[27]。再加上贫困农户自身本来就具有目标缺失型、文化取向型、信心不足型等类型学层面的内生脱贫动力不足特质,在基层扶贫治理场域中,农户的非理性行为同样会干预扶贫干部的治理行动[28]。对双方都起到规范约束作用的村民自治组织认识到其权力来源于农民,对农民负责的意识逐渐加强,因此通过村民大会的形式对基层政府的权威进行执行性变通。

以Y镇N村的特色产业为例:政府下发一批发展贫困地区特色农业产业的资金,可以给每个行政村提供30万的财政投资,用于发展具有良好社会效应和经济效应的农村特色产业项目。N村扶贫工作队成立专门项目建设小组,由4名村委和3名驻村干部组成,经过讨论最先决定再Y镇建立一个养羊场项目,但乡镇政府未通过。但制定了《Y镇N村扶贫农家乐项目》,最先村两委和乡镇政府并不同意,3名驻村干部所在的区级单位答应给出相应的6万配套资金,并对资金投入和利益分配进行调整后才通过。他们共同对项目内容、建设单位、建设规模、投资额度、发展产业类型、项目收益情况、项目可行性进行详尽的规划和分析,还形成了6千多字的项目计划书。但是村民代表大会却没有通过。原因是村民最关心的项目收益预期:项目建成后,可以为当地提供25个就业岗位,可带动贫困户25户25人稳定就业,预计在扶贫农家乐就业的贫困户年工资收入不低于21 600元/人/年。扶贫资金注入后,南老庄村委会每年收益为2.1万元,占总收益的7%。收益作为村级集体经济收入,用于未直接安排就业岗位的其他贫困户人员(村内现共有贫困户43户,共计136人,除去项目本身安排的25个贫困人员,还剩111个贫困人员)增收,平均每个贫困人员每年增收189元。由于扶贫项目本身就是根据上级政府的要求进行扶贫,但是竟然还有贫困农户也反对,认为受益要到两年后了,而且每年那么少,于是干脆提出“平均分钱”的建议。

于是,《Y镇N村扶贫农家乐项目》遭到夭折,而且根据会议精神不能发放资金,后来扶贫工作队成员和镇政府商量,干脆实行适合小农发展的“牲畜养殖项目”。外来驻村干部所在单位业也拒绝再给与资金支持。于是决定把农村特色产业扶贫项目发展成养殖项目,并为每家贫困农户发放牲畜幼崽的形式把30万农村特色扶贫产业资金分配给贫困农户。通过后期访谈发现,贫困农户到乡镇领取幼崽时也一样特别积极,但是事后评价却是“不满意”“不如养其他”“不如给钱自己生产”“我想把它卖了”等态度,而且还真有转手卖出的农户。

从Y镇最初“农家乐项目”到“牲畜养殖项目”的转变中可以看出,农村扶贫接点治理场域中的农民具有“平均分配主义”倾向,从提出“分钱”建议及“卖羊”行为中可以发现贫困农户在扶贫行动中的“积极”参与和“无效”脱贫主体性作用的发挥。基层政府在扶贫项目和扶贫资源的选择及配置并不一定服从贫困农户愿意或者双方都认可的角度出发,但从乡村与基层政府的关系来看,农民在保证自己参与权利的同时却没能履行自身积极脱贫的义务。除了贫困农户自身的因素以外,接点治理主体对扶贫资源需方的情况不了解,会因事先缺少与贫困农户之间的有效沟通而造成扶贫资源的浪费。所以,农村基层扶贫接点治理出题虽然能从后盾单位汲取扶贫项目与资源,但却在资源下沉和分配环节受到自身行政组织特性和小农理性特质的双重干预,从而造成农户在资源匹配环节出现无效参与和主体脱贫行动的不足。

(三)农村扶贫场域中的接点民主评议方式

民主评议方式有效弥补了当前国家政权与农村乡土社会之间的分歧,逐渐成为农村新型扶贫制度场域中的重要工作形式和接点治理方式[29]。在农村基层扶贫治理场域中,政府权威和乡村精英之间的互动合法化机制是有效防止政府权威垄断和精英俘获的有效治理工具,是农村扶贫治理场域中接点治理的一种重要议事机制。民主的议事方式允许并鼓励公开对话与讨论,这不但有利于规范社会价值,而且社会中的共识和信念也需要借助民主评议方式来建构[30]246。阿马蒂亚·森指出,民主不但具有“公共投票”的议事形式,还有“公共理性”的内容,而且其内在价值、工具价值和建构价值对于社会发展和普遍价值的形成分别具有各自优势[31]。村民代表大会是当今农村基层扶贫治理场域中的重要民主自治协商议事组织,不但可以发挥村民自治制度的功能和价值,在解决基层价值冲突和形成村民共识方面也可以发挥其工具价值和建构功能。但农村基层扶贫治理场域中的民主评议方式并不是以农民自身为主体的参与机制,而是由代表政府权威的扶贫工作小组和具有基层政府代理关系的村两委成员组织参与,并通过提议、决议、审议、再决议公开的形式规范扶贫对象确立、扶贫资源分配和农村扶贫开发等工作(如图3)。民主评议的接点治理方式虽然在一定程度上能够避免接点治理主体的垄断性决议,但小农理性也会影响民主评议功能的正常发挥。如果扶贫接点精英俘获还会把贫困农户置于工具理性之外,使其不能有效参与民主评议,当贫困农户自我脱贫主体意愿无法有效表达时,就会限制其脱贫主体性作用的发挥。

精准扶贫本身就是一个政治过程,基层民主评议方式同样会造成“瞄准失误”。基层扶贫治理场域中的扶贫干部入户必须要由在同一生活区域中的村干部“带领”,并且在基层扶贫过程中有可能会出现“帮穷”与“帮弱”“帮亲”“帮能”“帮需”之间的施政伦理问题[32]。当前农村技术治理体制促使村委会组织深度嵌套在政府官僚科层体,村级治理逻辑发生从自治向行政转变,村民自治被消解[33]。因此,从贫困农户整体范围来看,瞄准脱靶和基层政策执行张力会影响一部分贫困农户的脱贫积极性。

图3 Y镇N村贫困户民主确立机制

Y镇N村的建档立卡过程遵循召开村民代表大会的原则并根据民主评议方式进行。由于农村扶贫工作小组是由外来驻村干部、政府扶贫干部共同构成,并根据结对帮扶原则确立责任人,确定扶贫对象。第一步,扶贫工作小组入户走访,确定拟推荐对象。在这一程序中,驻村扶贫工作队和基层政府帮扶责任人并不会直接入户,而是先和村两委沟通,由村干部带领入户了解情况。第二步,农户本人申请的基础上,对拟推荐的扶贫对象进行民主审议。按照党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议的筛选程序,形成初选名单,由村委会和驻村工作队核实后进行第一次公示,时间不少于7天。这一环节是村民发挥作用的关键环节,他们通过熟人社会影响扶贫干部的决策,并且关系要好的贫困农户会站在一起说话。第三步,乡镇审核。经第一次公示无异议后,乡镇人民政府对初选对象进行审核。乡镇对初选对象必须逐户核查,做到不错不漏。对确定的扶贫对象名单,必须要有驻村第一书记或驻村工作队长、包村干部、村委会主任、村支书、乡镇长、乡镇书记“六签字”①根据Z市扶贫应知应会资料,六签字工作方法是指对确定的扶贫对象名单,必须有驻村第一书记或驻村工作队长、包村干部、村委会主任、村支书、乡镇长、乡镇党委书记(6个主体)签字。,并在各行政村进行第二次公示(如图3)。第四步,县级复审。经第二次公示无异议后,报县(市、区)扶贫办复审,复审结束后在各行政村内公告。这时候政府权威则会因“时间压力”和“精力受限”而不能依正当程序进行,而是通过行政权威介入,从而影响扶贫瞄准程度。而且在后两个环节中,如果公示后有异议,就要返回前一程序,重新进行评议。

驻村扶贫工作队成员来自不同的组织场域和生活区域,对贫困农户和帮扶对象并不熟悉,而真正到了发挥村民共识价值的时候反而会因小农理性的介入而影响民主的力量和效率[34]。家族势力庞大的则占据话语优势和选票优势,而且熟人关系也会影响村民代表的民主理性,再加上事不关己的一般贫困农户也可能会受到传统乡村文化的影响而采取“没有制度就不会争抢”或“是弱者就该帮扶”的意识惯习。农村的基层扶贫治理场域本身就有结构性缺陷,小农理性很容易介入到政府权威的决策当中。到最后也会因受限于权威的工作规则而使得农村基层扶贫定位的精准性给“时间压力”让步,从而把农村的扶贫接点干部置于“军令状”性质的“压力型陷阱”中。所以,基层扶贫场域中的民主评议接点治理方式不同于完全的村民自治,不但有可能会沦为小农理性的非正当参与工具,也可能成为政府权威的机会成本陷阱。不但会成为精英贫困农户表达利益需求的工具,也会把参与及决策能力低的贫困农户置于“边缘化”的恶性循环之中,其脱贫活力和积极性长时间无法激发。

四、以接点治理重塑农户脱贫主体性的深层探讨

在全面建成小康社会的时代背景下,贫困农户自身脱贫积极性不高的问题将对新时代乡村振兴和脱贫攻坚成果的巩固产生重大影响。贫困农户脱贫主体性的研究不仅仅是扶贫制度形塑的结果,也是贫困农户自身理性驱动的结果,同时也是制度执行、政策权变、资源下沉以及扶贫干部接点治理行动调试的结果。因此,在扶贫领域中对接点治理关系进行调试是关键。在扶贫接点治理领域的选择上,构建以接点民主传递工具为治理理性的制度衔接机制是保障。从理论建构的角度来看,早日实现以接点治理理念为导向的乡村治理理论转型是当前及今后农村民生事业建设走向现代化的现实需要。

(一)建立以人为接点治理主体的关系调试

接点治理首先是作为一种在制度与贫困农户之间起到沟通与衔接作用的行动主体。贫困农户脱贫主体性不足很大程度上是缘自其与接点治理主体互动效率不高的结果,因此要建构接点治理主体与贫困农户之间的接点互动关系。驻村书记、基层扶贫干部等接点主体要明确自身的施政目标,根据目标调整施政手段与技术,而不能因过程障碍而自我行事,不但要寻求“帮穷”的政治合法性,还要把“扶贫”原则和价值置于小农理性之上,并且尽可能寻求和基层社群伦理之间的一致性。接点治理主体要融入基层社群,认识农户所需所求,然后理解并化解小农理性的非正当性诉求,把扶贫资源传递到最能发挥农民自身脱贫主体性的行动上来。接点治理过程也是贫困农户与接点治理主体互动的过程,贫困农户的互动主体性作用的发挥需要完善扶贫治理过程中能够满足贫困农户参与的条件。接点参与主体之间及其贫困农户与接点干部之间的官民隔阂需要借助明确扶贫供需双方主体责任去消除。增加贫困农户的参与,尤其是把贫困农户组织起来是扶贫干部和村两委的重要工作,提高扶贫干部与贫困农户之间对话的效率,增加贫困农户群体性决策的机会。

(二)构建以工具为接点治理理性的制度衔接机制

接点治理也是作为一种扶贫治理工具来约束扶贫过程中贫困农户“争夺扶贫资源”等道德风险的。除了宏观层面的扶贫制度体系之外,第一驻村书记制度、村民自治制度、结对帮扶工作机制、建档立卡工作机制等都是可以对接点治理过程进行规范的制度工具。对于重塑贫困农户脱贫主体性,要构建有贫困农户和农民参与的接点治理机制,转变政权类接点治理主体的信息和资源垄断行为,把“边缘化”和“客体化”的贫困农户纳入到基层脱贫接点治理体系中,实现贫困农户在接点脱贫场域中的话语权利,防止多元化的接点主体形成农村基层扶贫治理的精英俘获并避免“逼民脱贫”等行为发生。通过社会工作介入的形式发现民生治理证据,通过社会工作的形式与贫困农户展开情感沟通,真正发现农户所需所求。采用人文及“柔性”的合作治理与沟通模式与贫困农户展开对话,通过参与、共享、共治的形式做好接点治理环节的“接”。对于贫困农户,作为农村扶贫治理场域中对接的“点”,制度自上而下的传递过程中也有农户个体的“适当性逻辑”调试行为,因此接点主体要把利于实现贫困农户脱贫的“结果性逻辑”放在首位,防止因小农理性对接点治理的负面干预和影响。接点治理一定从实现贫困农户的脱贫目标出发,构建接点治理过程理性和工具理性。

(三)实现以接点治理理念为导向的乡村治理理论转型

接点治理还作为一种乡域治理理论影响着当前及后脱贫时代农村扶贫脱贫效果及乡村振兴的步伐。重塑贫困农户脱贫主体性的过程也是激活农村社会发展主体活力的过程,接点治理理论解释了扶贫接点治理场域中的结构关系,对于农村社会治理行动具有积极影响。在国家治理现代化背景下,农村的扶贫工作需要朝着治理的方向发展,多元参与和协同推进等现代化的治理理念是增加贫困农户自我脱贫积极性和农村基层扶贫治理行动效率的关键。贫困农户脱贫积极性问题也是农村基层社会治理的问题,反应了农村社会中不同主体之间互动机制的问题。所以,需要发挥接点治理理论的优势,在农村扶贫治理环境、理念、机制、技术选择等做出调整。这不仅是研究贫困农户脱贫积极性的有力工具,也是完善农村扶贫治理理论的重要组成部分。提高贫困农户积极性,在农村基层扶贫治理参与主体的行动过程中分析贫困农户积极性的各种影响因素,不但是现实所需,也是实现整体农村社会治理理论转型所需。