教育与减贫的现实障碍、基本保障与发展促进——相对贫困治理目标下教育扶贫战略的思考

左 停 刘文婧

在减贫与发展的目标和内容中,教育是其中一个重要组成部分,同时教育也被视为实现减贫与发展的重要路径。贫困通常被定义为家庭经济生活水平较低和物质资源较为匮乏,随着对贫困的认识从单一的物质维度,向能力、权利匮乏的多维贫困视角转变,社会开始认识到贫困背后的深层表现是贫困人口人力资本存量不足、自身发展能力欠缺,这与受教育水平低有直接的关系。教育逐步成反贫困战略和指标中的一个重要方面。

与此同时,教育也开始被视为反贫困的一个重要路径,教育的反贫困功能实现主要基于教育提升人力资本以及增加人力资本投资回报的理论构建。对人力资本的研究最早起源与古典经济学家斯密,他把“社会上一切人民学到的有用才能”归为固定资本,并提出学习的时候所花的费用,可以得到偿还,赚取利润[1]269,初步阐述了人力资本投资的基本内涵。20世纪60年代,美国经济学家舒尔茨在美国经济学年会上正式提出“人力资本”,把教育和培训看做是增加人力资本的长久而有效的途径,并认为人力资本投资是经济增长的主要源泉,也是效益最佳的投资[2]33。美国经济学家贝克尔通过建构人力资本微观经济学分析模型,分别对在职教育培训、学校正规教育、其他知识的收入效应进行论证,深入分析了人力资本的分配和收益,证实了人力资本尤其是教育对经济的重要作用[3]9。20世纪80年代,随着新经济增长理论的兴起,美国经济学家罗默和卢卡斯将特殊的知识和专业化的人力资本作为经济增长的主要因素,它们不仅能形成递增的收益,而且能使资本和劳动等要素投入也产生递增收益,从而使整个经济的规模收益递增[4]129。从个体的发展和权利的角度,20世纪90年代森提出了能力贫困理论,其核心观点认为贫困是基本可行能力的绝对剥夺[5]85,如知识技能不足会导致生产力水平低下、卫生习惯落后会滋生传染性疾病、环保意识淡薄会引发自然生态破坏等问题,提出要重视个人发展的权利和能力的培养,而教育则是个人发展权利和能力获取的重要途径。近年来中国不少学者也积极研究教育发展对减贫的重要作用,认同教育的反贫困的经济功能,认为教育的经济功能和人的培养功能是教育的反贫困功能产生的内在依据[6]140。2000年联合国千年发展目标(MDGs)把“实现普及初等教育”①联合国官方网站.千年发展目标.https:∥www.un.org/zh/millenniumgoals/。作为重要的发展目标之一。2015年联合国在可持续发展目标(SDGs)中提出“确保包容和公平的优质教育,让全民终身享有学习机会”②联合国官方网站.可持续发展目标.https:∥www.un.org/sustainabledevelopment/zh/。。

教育被视为人力资本生产和积累的重要途径,对实现贫困地区经济社会的可持续发展具有重要意义,但现实中的教育与经济之间并不必然是正向线性的或正相关的关系。现实中的教育兼具基本权利、社会福利和经济投资等多重性质。从时间维度看,教育也是一个复杂的系统性、过程性问题,从教育作用于受益主体、到受益主体能力的塑造和培养再到教育收益(经济和社会和收益)有效产出,这个冗长的过程中存在着复杂的限制性条件,如教育的供给障碍、成本障碍、效益障碍、动力和观念障碍等。从管理和政策角度,现实的教育活动能解决问题,但也能产生问题。脱贫攻坚期间在一些贫困地区曾发生多起因适龄学生辍学而引发的“官告民”事件,背后的原因涉及到教育成本、教学质量、校园环境、绩效等错综复杂因素:因家庭眼前的经济问题而选择提早中断学业外出打工;长期以来学习成绩较差对学习丧失兴趣和信心;因成绩差在校园生活中被边缘化;等等。因此,实现教育的反贫困功能、解决贫困与教育之间存在的问题,必须要深刻理解贫困与教育的现实关系,本文在从现实和实证的角度来理解贫困与教育的关系基础上,反思脱贫攻坚中教育领域减贫的阶段性成就,并探讨下一步相对贫困治理战略中以教育促减贫、促发展的政策方向和对策措施。

一、贫困与教育的现实关系解构

贫困和教育之间存在双向的相互作用关系。随着对贫困内涵认识的不断深入,对贫困的测量已经从单一的收入贫困向多维贫困视角转变,贫困不仅仅表现为经济发展水平低下,贫困地区的教育落后、贫困人口的受教育水平低既是贫困的主要表现也是贫困的重要原因。

在贫困对教育的影响中,一方面,经济发展落后、生活水平低下、生计资本不足的生活状态有利于激发贫困家庭的教育需求和教育投资动力;另一方面,处于贫困状态所面临的风险和脆弱性也会制约贫困地区和家庭对教育的支付能力和投资意愿,很容易出现一些贫困学生辍学的情况。在教育对贫困的影响中,一方面,教育通过提升个人的知识、能力、技能为贫困地区增加人力资本积累,也改善贫困地区的总体发展环境;另一方面,教育无疑会增加贫困家庭眼前的经济负担和机会成本。有学者把这种现象定义为“教育消费型贫困”[7]327,指的是20世纪初我国义务教育的收费日渐增长、高中和大学费用较高均让普通农民难以承受[7],随着资助体系的完善,其内涵转变为高中及以上的教育阶段[8]和高等教育阶段[9]的家庭教育支出负担过重,并产生了“因教致贫”的概念。随后有学者把因教致贫的讨论转向教育收益问题,强调教育收益的不可控性在高等教育走向大众化后表现较为明显[10]。

与其他类型的投资相比,教育长期投资的不稳定因素较多,所消耗的时间成本和机会成本较大,也会出现教育收益与投入之间失衡的情况。现实的教育包括多个阶段,如学前教育、初等教育、中等教育、职业技术教育和高等教育,甚至包括学校教育之后的继续教育,它们实际功能假定是不一样的。接受教育首先有利于增强人民对教育权利意识的觉醒,这是受教育权利得到保证的基本前提,也是基本能力获取的直接途径,职业能力的培养也为个人实现社会各种功能性活动奠定基础。相当程度上教育也具有社会福利性,当教育成为人们既定选项的时候,政府的成本分担就是公民家庭的一项社会福利,在很多地方教育还成为社会福利的传递工具,用以解决儿童贫困进而家庭贫困的问题。

图1 贫困与教育的现实关系

综上,就贫困和教育的内在逻辑关系来看,教育与贫困不仅仅表现为教育致贫和教育扶贫,教育反贫困功能的实现取决于二者的相互作用方向和程度(图1),这其中包含的需要克服的四个方面的障碍要素:教育的可获得性、可承受性、与个人职业生涯发展相关性和长期回报,以下将从上述四个方面对教育与贫困关系进行进一步分析,这四个障碍,前两者是解决绝对贫困义务教育保障的核心问题,后两者是解决相对贫困过程中需要面对的长期问题。

(一)教育的可获得性障碍因素

教育的可获得性主要包括两个方面,一是教育的可获得性的水平,即学龄人口的参与程度;二是教育的可获得性是否完整,主要是指学龄人口完成教育的质量。获得全面而完整的教育是实现教育投资预期收益的基本前提。总体来看,目前世界范围内不同地区和群体的受教育权利和机会还存在较大差异。21世纪初,世界上半数以上的国家实行9年及9年以上的义务教育,义务教育年限在10年及以上的国家和地区占比为40.5%,实行12年及12年以上义务教育的国家比重较低,只占6.5%,主要以美国、英国和德国等发达国家为主[11]52。当前发展中国家的初等教育入学率已达到91%,但仍有5 700万适龄儿童失学①联合国官方网站.https:∥www.un.org/sustainabledevelopment/zh/education/。,受教育的权利和机会遭到剥夺。中国在1986年提出并开始实行9年制义务教育[12]2,但实现的水平在不同地区之间还存在一定差距。中国一些欠发达地区对教育经费投入、改善办学条件的倾斜支持不够,总体的教育服务供给不足、教育服务的可及性低,偏远地区的贫困人口难以获得便捷有效的教育资源,如一些贫困地区的农村幼儿园规模和质量远不能满足人口的实际需求。中国西部欠发达地区的人口居住较为分散,伴随着近年来地方政府对学生生源极少的农村学校进行大规模撤销或合并,幼儿园和小学的教学点主要集中在行政村或乡镇,意味着偏远自然村组的适龄儿童不能就近入园入学,在一些公共基础设施薄弱的贫困地区,这无疑额外增加了贫困家庭的经济负担。在普惠性学前教育资源严重不足的地区,学前儿童早早地开始寄宿在学校,使得家庭教育、社会教育严重缺位,学校教育压力加大[13],额外增加了学校进行生活和教学管理的难度、降低了学生家庭的教育可获得性。

(二)教育的可承受性障碍因素

教育扶贫要降低贫困群体的教育相对剥夺程度、解决每一个适龄学生不因家庭困难而失学的问题,还要解决经济可承受性问题。经济性是贫困的第一属性,即要考虑贫困家庭对不同阶段教育成本的投资承受能力。贫困家庭进行教育投资的成本既包括直接成本、还需要认真考虑的是机会成本。直接成本主要指为子女完成整个教育阶段的实际货币支出,主要包括学费、书本资料费、辅导班、住宿费、交通费、餐费、服装费、生活费等日常开支。按照教育阶段划分来看,6～15岁儿童属于接受初等和中等教育的学龄儿童,还不符合能够进入劳动力市场的基本条件,但一些困难家庭儿童实际上会承担很多家庭生产劳动(如放牧、家务),所以该阶段的教育的机会成本并不真的是零。由于这一阶段儿童心智尚未发育成熟,尤其是普惠性学前教育资源不足的地区,家庭成员需要投入较长的陪读时间而产生的间接机会成本则大大减少了家庭劳动力的工作时间和收入,额外增加了这些家庭的经济负担和其他成员的机会成本。16～24岁适龄学生处于普通高中、职业教育、大学及以上教育阶段,已符合法定的劳动年龄,需要在直接成本的基础上承担机会成本,即因上学而放弃进入劳动力市场获取的收益,机会成本与年龄的增长呈正向的相关关系。对于非学龄阶段人员选择继续教育或职业培训同样存在货币形式的直接成本和机会成本,这一群体的机会成本主要是指工作时间以外所消耗的时间和精力。

通常情况下,只有当教育投资的预期收益大于现期投资成本时,投资者才会决定投资做出这项现期支出,同时贫困家庭也会根据家庭各类支出项目的优先次序进行选择。因教育支出过大而产生的新增贫困和返贫也是之前脱贫攻坚中关注的主要问题,如高等教育阶段的学生面临的直接成本和机会成本远超过许多贫困家庭自身的承受力,对于现实生活负担较重的家庭,不得不迫于减轻生活压力而选择提前中断学业(辍学、失学)进入劳动力市场。

(三)与个人职业生涯发展的相关性障碍因素

就业与产业是贫困家庭摆脱贫困的一个重要路径。接受的教育能否有效地促进贫困家庭的劳动力就业和发展产业,是贫困家庭家计决策中的一个重要因素。就业是教育联系社会经济发展的重要桥梁,然而很多地区并没有形成适合当地自身发展特点和人才培养需要的教育,虽然越来越多的人满足了上学的需要,但并未充分掌握相应的知识和技能。本课题组曾对国家级贫困县Y县建档立卡数据(2015—2018年)中劳动力进行教育收益率分析,结果发现收入水平相关性按照职业高中、初中、高中、小学和文盲或半文盲的顺序依次递减,其中职业高中教育的收益最高,初中和高中学历的收益差距不大。

在中国当前的教育结构中,职业教育的吸引力和制度支持相对不足,现有劳动力供给难以满足技术和资本密集型产业的需要。受“唯学历论”的人才观和社会用人观等传统观念影响,贫困地区长期以来所形成的固有观念认为通过应试教育的升学路径来脱离长期生活的贫困地区才能得到更好的发展,对职业教育的观念认识存在误区。现有招生体制和教育政策是普通高中优先招生,间接诱导农户将职业教育归为“二流教育”,从而出现中高职学校存在所招收的优质生源少、转化率低,学生并没有学到应有的技能和本领。那些未能直接升入大学等接受高等教育的人进入劳动力市场或返回家乡缺少职业发展优势,出现了“种田不如老子,挑担不如妹子”的就业创业困难的尴尬局面[14]83。

(四)教育投资的长期回报障碍因素

教育回报率低是影响教育投资的重要因素,也是我国社会结构发展中的阶段性问题。社会结构在一定程度上影响和制约着教育投资的人力资本结构,社会分层带来教育机会和教育收益的差异,进而影响个人的社会地位和职业发展,父母的家庭背景不仅严重影响了人们教育的获得,还影响人们初次就业职业的阶层地位和现就业职业的阶层地位[14]257。对不少家庭而言,教育在很大程度上已经高度世俗化,其目的具有显著的功利取向,而非单纯的人的和谐发展[15]。

作为发展中国家,中国的当前的社会经济结构也没有对教育投资的回报做出及时、公平的回应。教育回报率与当地的产业结构关系密切。贫困地区产业结构单一,主要是传统的种植、养殖行业,从事简单的劳动生产活动。即使有劳动密集型行业的地区,也主要涉及农业、林业、纺织、服装、皮革等传统制造业以及饮食、旅店、理发、运输等传统服务业,大量人口只能从事技术含量较低的初级加工和提供服务。总体来看,当前我国农村地区的经济结构较为单一、对农业的依赖程度较高,产业结构处于低发展水平。即使是外出务工,相关的就业岗位也以一般的制造业和基础服务业为主,现有的产业结构基础并没有真正形成人力资本的知识红利。

教育投资的低效或无效则诱使贫困学生在初中或高中阶段较早辍学、进入劳动力市场,对这部分贫困家庭来说,中断教育投资其实是一种迫于现实的无奈选择。这些贫困家庭囿于自身生计系统、视野狭小和局促,在工具理性驱动下功利性地追求教育投资的生产力和收益率,但迫于现实较长的时间机会成本和投资收益率的不确定性,进行长期教育投入的意愿和动力明显不足,也难以真正打破贫困恶性循环。

二、中国脱贫攻坚中教育领域精准扶贫的政策实践

贫困地区人口具有二重性,他们既是帮扶的客体对象也应是反贫困主体,贫困人口能否有效成为反贫困主体,取决于瞄准贫困人口的人力资本建设情况。在中国教育则是促进贫困地区人力资本增值的重要途径,因而一直也被视为解决贫困特别是长期贫困、代际贫困的重要议题。本课题组通过中国知网(CNKI)使用“篇关摘”检索“贫困”或“脱贫”或“扶贫”或“减贫”或“反贫困”相关的CSSCI期刊论文(1995年使用核心期刊论文),并剔除会议综述、前言、通讯等,分别在1990—1999年、2000—2010年、2011—2020年三个时间段各自选取了两个年份作为代表年份,我们发现,教育扶贫作为关键词出现的相对频度①相对频度=关键词所在文章数/文章总数X100%。1995年核心期刊、1999年CSSCI期刊论文共825篇,教育扶贫81篇;2005年、2009年检索到CSSCI期刊相关论文共1177篇,教育扶贫265篇;2015年、2019年CSSCI期刊论文共2 205篇,教育扶贫216篇。分别为9.82%、22.51%、9.8%,无论是在哪一个阶段,教育扶贫一直是排名领先的核心关键词之一,也是反贫困中的一个热点话题(图2)。

图2 中国学术界关于扶贫研究文献中的关键词三阶段相对频度分布图

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出精准扶贫新战略的同时,将“发展教育脱贫一批”作为精准减贫脱贫的重要途径,更加强调“治贫先治愚,扶贫先扶智”。2013年教育部等7部门出台的《关于实施教育扶贫工程的意见》搭建了教育扶贫的系统性的政策体系框架。2016年的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》作为首个教育脱贫的五年规划,明确将“精准”教育扶贫政策瞄准到贫困群体,规划围绕夯实教育脱贫根基、提升教育脱贫能力、拓宽教育脱贫通道、拓展教育脱贫制定了具体的政策安排。2018年教育部与国扶办联合出台的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》要求对深度贫困地区加大教育资源倾斜和教育政策优惠力度。脱贫攻坚以来中国教育领域精准扶贫的实践探索体现在以下四个方面。

(一)针对基础设施薄弱环节,改善贫困地区办学条件

为实现教育资源的合理配置,推动城乡义务教育的均衡发展,2013年教育部、国家发展改革委、财政部联合出台了《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》(教基一〔2013〕10号),该意见主要围绕改善集中连片特困地区办学条件和学生的生活设施明确了工作重点。2014—2017年,中央财政投入针对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等义务教育薄弱地区,国家持续加大转移支付力度,实现连续四年有增长,累计投入专项资金1 336亿元,带动地方投入2 500多亿元①教育部.教育部财政部强调六个“进一步”扎实推进全面改薄工作.2017 07 06.http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201707/t20170706_308789.html。。投资的重点一方面着力优化农村义务教学点的布局,重点解决偏远地区儿童上学距离遥远、教育成本较高的问题。从教育文化设施的便利性来看,2018年农村贫困人口所在自然村上幼儿园、上小学便利的农户比例分别为87.1%和89.8%,义务教育阶段的儿童中有九成多儿童上学花费时间在半小时以内,其中,62.6%在15分钟以内,29.2%在15～30分钟之间,8.1%在半小时以上②国家统计局住户调查办公室:《2019年中国农村贫困监测报告》,中国统计出版社,2019年,第33页。。投资的另一方面通过因地制宜地新建、扩建、改造农村校舍改善贫困地区薄弱的办学条件,完善学校住宿、食堂、饮水、洗浴等设施来改善农村寄宿学生的生活条件。为缩短贫困地区与其他地区教育资源的差距,教育部门还加大对学校宽带、多媒体及教学平台的投入力度,促进农村地区教育信息化基础设施建设,实现地区之间的优质教育资源共享。

(二)扩大资助覆盖面,构建全学段、全类型教育扶贫资助体系

教育扶贫政策的实施范围以11个集中连片特殊困难地区和三区三州地区的县和村为主战场,以及这些地区之外的贫困地区、民族地区、边疆地区、革命老区等。中国的教育扶贫资助体系坚持精准性和普惠性相统一的原则,目的是防止贫困家庭的孩子出现因家庭困难而失学的现象。在瞄准对象上,既有整村推进的统一规划,从学前教育开始,包括义务教育、普通高中、职业教育、高等教育阶段符合条件的学生应助尽助,实现了各教育阶段贫困学生资助体系的全覆盖,也注重对特殊地区和特殊群体的专门性帮扶,将教育资助的范围由贫困家庭学生拓展到农村低保、特困供养学生、孤残学生、留守儿童等特殊群体,保障适龄学生资助的入学机会和教育公平。2012—2018年全国共资助学生6.19亿人次,资助总金额累计突破1万亿元,达到10 907亿元,成为一项重大、重要的民生支出,2018年学生资助资金中,财政投入共计1 290.08亿元(不含义务教育免费教科书和营养膳食补助),占当年资助资金比例为63.15%③人民网.《2018年中国学生资助发展报告》.2019 03 11.http:∥society.people.com.cn/n1/2019/0311/c1008-30968103.html。。同时为进一步减轻贫困地区的家庭负担,在提高贫困地区少年儿童健康水平方面实施营养改善计划,各贫困地区开展义务教育阶段营养改善试点,有条件的地区已扩展到学前教育阶段,逐渐实现全面覆盖。为了进一步开发贫困地区的人力资源,保证学生接受更高程度的教育,国家对深度贫困和三区三州地区的学生加大倾斜力度,实施定向招生计划,基本形成了以贫困个体教育生命周期全过程的教育扶贫资助闭环。

(三)着力提高贫困地区的教学质量

在个体的受教育历程中,教育质量的高低是影响学生可持续学习能力和学业程度的关键因素,其中贫困地区教师储备知识的深度和广度则是影响当地教育质量的重要因素。为解决当前贫困地区人力资源中的人力资本“价值”不高的问题,《乡村教师支持计划(2015—2020)》围绕提高农村贫困地区教师的数量和质量,引进和留住优秀人才到乡村任教做了具体的安排部署,不断加强教师队伍建设如教师待遇、教师管理和教师培训。通过扩大农村义务教育特岗教师的规模、鼓励免费师范生到偏远地区从教、退休的高级、优秀教师到贫困地区讲学的方式来弥补教师数量不足,截至2018年底,全国共有乡村教师290多万人,其中中小学近250万人,幼儿园42万多人,40岁以下的青年教师占58.3%①新华网.全国共有乡村教师290余万人.2019 02 26.http:∥www.xinhuanet.com/2019 02/26/c_1210068385.htm。,2018年出台的《银龄讲学计划实施方案》就是通过选拔退休教师、校长到乡村学校来重点解决深度贫困地区师资力量不足的问题;通过艰苦地区实施教师周转房、提高教师生活补助及社会保险费、职称评定倾斜及奖励措施来保障教师基本生活、稳定教师队伍;通过城镇与农村教师流动交流轮岗、对教师进行思想政治、师德和教学技能培训来提高教学质量。

(四)加大对职业教育的支持力度

2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出“鼓励职业院校和技工学校招收贫困家庭子女,确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能,实现靠技能脱贫”②中央政府门户网站.中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定.2015 12 07.http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2019n/2019_zl43/201910/t20191017_404093.html。。职业教育精准扶贫是一种典型的“造血式”开发扶贫模式,其目的开发贫困地区的技能型人力资源,提升贫困人口的就业和创业能力,进而保障贫困地区的人群实现“真脱贫、脱真贫”。为鼓励深度贫困地区发展好服务于当地经济社会发展的职业教育,2019年教育部办公厅出台的《关于办好深度贫困地区职业教育助力脱贫攻坚的指导意见》(教职成厅〔2019〕4号)从普职教育融合、中等职业学校能力建设、面向社会人员的技能培训等几个方面做出了具体的安排,并将贫困地区乡土资源与职业学校的专业相结合,鼓励创新职业教育扶贫和产业发展的结合形式,如通过搭建校企合作平台来提高技能培训质量,为贫困地区的经济发展提供技能型人才支持。同时面向贫困地区学龄后人口广泛开展公益性培训,通过开展“雨露计划”“阳光工程”和“春风行动”等各类技能型培训项目促进贫困地区的劳动力转移就业。此外,为充分发挥职业教育作用,实现职业教育供给和贫困人口需求之间的平衡,职业教育东西协作行动在技能培训、劳务协作、校企合作等方面,充分整合东部发达地区教育、产业和就业资源,进一步提高西部地区职业教育和人力资本的发展水平。

综上,脱贫攻坚战中教育扶贫紧扣绝对贫困的“义务教育有保障”问题,在解决可获得性和可承受性方面取得了突出和有效的进展。在破除教育可获得性障碍中,聚焦于教育的公平发展和质量提升来提高贫困地区教育资源的可及性,保障贫困人口享受教育扶贫的红利;在解决贫困家庭的可承受性问题中,针对贫困地区学生的基本需求采用普惠性和针对性的双重帮扶措施。针对发展性教育障碍问题,脱贫攻坚中有些教育扶贫政策(如职业教育)在这一方面也进行了积极拓展,但这可能应该是解决绝对贫困之后的相对贫困治理的一个重点方向。

三、脱贫攻坚中教育领域精准扶贫实践中面临的挑战

脱贫攻坚中,各级政府非常重视与减贫有关的教育目标的实现。教育领域精准扶贫根据“两不愁、三保障”的目标,围绕义务教育可获得性和可承受性这两个方面着力构建基本保障。但从整个人力资本成长周期和教育投资周期角度,贫困地区教育的供给、成本、效益和动力等方面还存在不足,与人力资本绩效整体提升、经济社会发展有效对接以及为贫困地区提供持续发展动力等方面还存在很大的提升空间。从解决相对贫困、实现人类发展的长远目标角度,我国的贫困地区的教育事业发展还存在几个薄弱环节。

(一)贫困地区的教育资源仍存在系统性的差距,贫困地区发展不充分和发不平衡问题仍然突出

2012年,国家教育财政经费占GDP为4.3%,以后几年一直围绕4.1%波动,当前虽然我国已成功迈入中等偏高收入国家①依据世界银行的界定标准:人均GDP低于为4 126～12 735美元之间为中等偏上收入国家,高于12 736美元为高收入国家。行列,但与高收入国家的教育投资力度还存在一定的差距,如在2010—2014年期间高收入国家该比值一直处于4.5%以上,峰值为2010年的5.41%[16],同时也低于世界平均水平(2012—2016年处于4.6%～4.9%[17])。我国的教育经费来源主要由国家财政性教育经费、捐赠收入和事业收入等几个部分组成,其中国家财政性教育经费是占比最高,2012—2018年的比重都保持在80%以上。各地区在教育经费的投入中也存在着差距,尤其是西部欠发达地区,财政性教育经费是当地教育经费的主要来源,社会办学和捐赠投入比重较低。

当前教育领域精准扶贫的工作重点是保障每个学生拥有受教育的机会,距离发展公平而有质量的教育还有一定的差距。由于地区之间的教育资源分配仍不平衡,在一些贫困地区各教育阶段的资源不足、经费短缺等问题依然存在,区域性教育财政投入差异带来的寄宿学校办学条件落后、教育基础设施薄弱,偏远地区的教师待遇较低、教师队伍流动性较大,有些贫困地区的教师结构以当地年龄较大的退休老教师为主,音、体、美、信息技术等学科教师短缺等突出问题严重影响了贫困地区的教育发展。此外,学前教育(0～6岁)作为个人教育和成长的根基,也面临着发展不平衡和不充分的问题。2019年全国共有幼儿园28.12万所,其中民办幼儿园17.32万所,占比为62%②教育部.2019年全国教育事业发展统计报.2020 05 20.http:∥www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html。,学前教育以普惠性民办园为主,公办园的占比并不高。在深度贫困地区,普惠性学前教育资源的覆盖率和公共教育服务水平较低,是当前我国教育现代化发展进程中的薄弱的环节。

(二)教育成本分担机制不合理,难以完全解决贫困代际传递的问题

当前贫困家庭适龄子女义务教育有保障的目标已基本实现,但总体来看,在更高阶段的教育投入的保障水平还不高,现有的费用资助力度尚不能根本解决贫困家庭的教育负担问题,贫困的代际传递问题难以根本解决。以本课题组调查获得的中西部某贫困县的建档立卡贫困家庭的教育成本分担情况为例(表1),教育直接成本主要涉及保育管理费、交通费、伙食费、保险费和教辅用具、住宿费和学费等,当地的教育扶贫政策对小学和初中阶段的住宿费和学费减免,其中义务教育阶段中小学的自付费用最低,占当年该地农村人均可支配收入(12 620元)约为7.9%,初中占比为25.25%,反映了义务教育阶段教育资助的力度和成效,家庭负担较重的主要是处于高中和大学阶段的学生家庭,高中阶段和大学阶段的贫困家庭自费费用约为当年该地农村人均可支配收入的64.98%和79.23%。由此来看,教育的直接成本随着教育阶段的升高而增加,逐步成为家庭基本支出的重要组成部分。

除了以上的几项直接成本之外,偏远地区的幼儿园、小学和初中生存在因陪读产生额外费用,义务教育和高中阶段学生还会产生兴趣提升班、补习班费用。现阶段我国教育扶贫政策的重点是保障贫困家庭孩子接受九年义务教育,确保每一个困难学生不因家庭经济困难而失学,然而高等教育的投资成本给贫困家庭带来的负担较重,特别是有两名及以上大学生的贫困家庭,其教育刚性支出大于家庭财力的承受范围时容易造成支出型贫困,那些暂时性脱贫家庭易会陷入已脱贫又返贫的窘境,此刻,如果将教育支出作为家庭所有支出项目的优先项,则会延缓家庭刚性支出的其他项目如看病、建房、农业生产的支出计划,并对家庭的可持续生计造成一定的影响。总体来看,完成基础教育到高等教育这一完整的教育历程,需要投入学费、书本资料费、培训费、兴趣班、衣食住行费用等直接成本,到劳动力年龄阶段时用于投资教育的时间和金钱替代了打工的时间和收入也会产生机会成本,在校大学生每年付出的间接成本相当于全国职工平均收入水平的72%,且近年来间接成本的增速高于直接成本[18]。在既定的收入条件下,一些贫困家庭容易出现因眼前的教育支出负担过大陷入暂时性、支出型或长时间贫困的状态,从而限制了贫困人口的受教育机会和人力资源的开发。

表1 农村建档立卡贫困家庭教育成本分担情况 单位:元

(三)教育回报的长期性和低效率抑制了贫困家庭和地区的投资动力

教育投资的收益期具有长期性的特征,教育投资的过程是连续、不可中断的,如果提前中断学业就会导致教育投资的沉没成本付之东流,对贫困家庭而言,特别是进入初中阶段产生的直接成本和机会成本越来越大,这些家庭承担着较大的教育投资风险和不确定性。教育投资所产生的各种投资成本及投资效益是影响贫困家庭投资意愿的重要因素。一方面,相比于长远的教育投资收益,一些贫困地区家庭迫于眼前现实的困难会选择即期收益大于即期支出的发展方式,从而出现教育投资的“短视行为”;另一方面,贫困地区的教学质量和升学机会也与其他地区存在一定差距。2018年中国贫困地区17岁以下的儿童及青少年中途辍学的比例为0.5%,主要原因是不愿意读书,占77.9%,辍学孩子中初中阶段比重最多高达69.6%,高中阶段占比为16%①国家统计局住户调查办公室:《2019年中国农村贫困监测报告》,中国统计出版社,2019年,第33页。,不同于因贫辍学,因厌学而主动辍学与当地的教育收益有关。很多县城学校还频繁以实验班招收的手段,把乡镇中学的尖子生选拔到城里的学校[15],促使贫困地区的优秀人才的向上流动,导致人力资源流失严重,从一定程度上加剧了这些地区的教育资源和教育质量不平衡。职业教育在培养本地人才中发挥着重要作用,但因农村贫困劳动力整体年龄结构偏大、思想观念落后,接受能力和学习能力欠缺,短期内职业技能和素质的提升有限,教育收益的低效或无效与教育投资期望形成鲜明的落差,地方政府更倾向于把有限的资源投入到能带来眼前收益的经济发展项目。

四、相对贫困治理目标下农村教育发展的思考

2020年后,中国将进入消除绝对贫困后的相对贫困治理阶段,收入差距和不平等成为需要重点解决的社会问题。教育的外溢效益不仅有助于当地的经济产出和个人收入的提高,还可以通过提升人力资本质量对社会和经济的发展产生积极作用。人力资本结构与个体职业发展和地区产业结构之间有密切的联系,人力资本的投资和积累通过影响供给变化推动产业结构的可持续调整[19]52。人力资本结构的调整重点要依靠优化当前的教育结构来实现,通过教育来整体提升人力资本存量和质量的结构。从巩固农村教育领域精准扶贫的工作成效来看,中国的教育扶贫政策也应逐步从应对绝对贫困的基本保障型的政策体系向应对相对贫困的发展促进型的政策体系转变,注重将贫困地区的教育发展同贫困人口的长远发展结合起来,真正实现从解决基本需求贫困到解决能力贫困的转变。

真正实现以教育促减贫、促发展的路径和目标是一个较长的过程,需要建立长远发展的人力资本投资回报机制,将义务教育阶段的保障性投资政策要向学前教育和高中教育阶段延伸,特别要重视补齐学前教育短板,改善职业教育地位、积极发展普通高中教育,提升贫困地区人力资本的整体质量和水平。

(一)教育是应对相对贫困重要的、基础性的政策工具

绝对贫困与基本需求相联系,相对贫困则与发展差距关系密切。当前中国即将解决现行标准下的绝对贫困问题,但我们应该清醒认识到,我们解决教育基本需求的标准还不高,特别是农村教育的短板仍然存在。教育发展兼有社会性和经济性。作为社会主义大国,教育首先应该是一项社会福利和社会发展政策,应该始终成为国家投资政策的重点。教育基本需求保障水平的提升可以直接改善社会相对贫困群体的生计状况,特别是对解决儿童贫困具有直接功效。脱贫攻坚我们还发现,通过学校学生影响贫困家庭,教育还是扶贫资源的有效传递手段。

长远来看,教育还要体现发展促进,这样才能真正解决相对贫困和贫困的代际传递。中国在解决绝对贫困过程中,重点是以就地的生产资源开发为主;解决相对贫困必须以人力资本开发为中心。教育是应对相对贫困的基础性的政策工具,主要是着眼于教育的人力资本提升功能,教育要围绕人力资本提升进行发展和创新,增强可及性、公平性和有效性。作为发展中的人口大国,要围绕就业切实发展好学校内的职业教育和学校后的培训和终身学习。

(二)坚持以人民为中心的发展理念,强化教育投资中的政府的首要责任

教育的人力资本建设反贫困功能的实现不是一蹴而就的,应是国家现代化发展的长期战略,要强化政府在教育投资中的首要责任。教育回报兼具经济收益和非经济收益。教育的非经济收益包括通过更新思想观念、增长知识技能来全面提升个人的综合能力,改变贫困家庭落后的生活方式、不良嗜好和生活习惯等,同时教育投资也具有一定的外部性,有利于国家安全稳定和社会文明进步。与经济建设的投资相比,教育作为一种长期投资其收益具有一定的延迟性和间接性,而优质的教育资源具有准公共服务产品的特征,具有一定的排他性和竞争性。治理相对贫困,更需要践行以人民为中心的教育发展理念,加大政府为主导的教育投资力度来优化贫困地区教育资源配置、合理分担家庭教育成本缓解家庭教育投资不足的困难。对深度贫困地区的教师队伍建设、教学资源不足问题仍要实行一系列超常规的政策举措。

(三)继续加强欠发达地区教育事业,促进教育均衡发展

当前我国不同地区、城乡之间的教育资源还不平衡。各地在贯彻落实国家出台的教育扶贫政策过程中,要根据当地城乡义务教育的发展情况,将更多的教育资金投放到贫困地区,继续加大在公共教育服务方面的财政支出和扶持力度,确保办学经费足以推进农村义务教育健康发展,通过改善农村地区薄弱的办学条件、提高教育信息化水平来为学生提供良好的校园环境和学习条件。目前仍有一些地区家庭经济条件和生计结构不利于学生学习,其自身学习习惯、学习态度的培养和学习成绩的提高很大程度上要依托学校提供的教育公共服务。要重点关注贫困地区基础教育的全面提升,如学校课程开发、教学改革、课堂资源和教师队伍建设等方面,满足贫困地区学生“上好学”的需求。例如,在完善学校基础设施的基础上积极推进信息化校园建设和数字化管理平台,实现地区之间的教育资源共享,通过贫困学生的升学和就业提供信息咨询和服务来提高贫困地区的教育质量、解决贫困地区信息传递不畅、资源不均的问题。

(四)把儿童早期发展和学前教育纳入国家基本社会福利体系和教育体系

针对目前贫困地区普惠性学前教育相对不足的问题,要进一步增扩普惠性幼儿园,公办幼儿园在提供普惠、优质、公平的学前教育公共服务中发挥着重要作用。加大对贫困地区公办园的建设投资力度,进一步完善对普惠性民办园的认定标准、补助标准及优惠政策,有效解决偏远农村幼儿入园距离远、成本高的问题,缓解贫困地区儿童接受保育保教的就学压力,保障适龄儿童的入园机会和权利。儿童早期发展也需要获得有关部门的关注,重视儿童早期成长在个人成长历程的重要意义,并将学前教育服务对象拓展至0～3岁幼儿[20]。完善学前教育资助和成本分担制度,加大对贫困地区学前教育儿童的支持,推进家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童等困境儿童接受普惠性学前教育。在提供公平而有质量的学前教育方面,通过严格规范办园标准,健全农村幼儿园教师补充长效机制来不断提高保教水平。

(五)重视贫困地区职业教育的发展,提升贫困劳动力市场参与能力

从时间维度来看,基础教育扶贫的效果呈现具有一定滞后性,需要经过稳定持续的时间才会发挥显现作用,而职业教育的扶贫效果则体现在短时间内[21],在中短期内体现出性价比较高的“投入—产出”优势,对贫困地区人力资本的开发和培养有着极其重要的影响。中国作为一个人口大国,应该重视对技能人才的培养,通过政策引导塑造平等的人才观和良性的人才培养激励机制,营造弘扬工匠精神、尊重劳动的社会氛围,提升职业教育社会影响力。

农村人口的稳定就业是相对贫困治理的重要保障措施,脱贫攻坚中也存在劳动力就业不稳定、收入不可持续、市场参与不够的的问题。职业教育重点围绕当地产业发展和市场需求,有针对性地进行就业创业技能培训,努力扩大技能扶贫培训规模,职业教育只有与地方经济协调发展、形成良性互动,才能发挥高等职业教育对人力资本形成的重要作用。要创新职业教育发展模式,如探索“本土化定向”指培养的,聚焦贫困地区学生,支持学生毕业后返乡就业或创业[22]。

(六)创新学校教育之后和之外的农民能力建设政策和机制

当前虽然我国各阶段教育体系不断完善,但随着现代社会不断发展,知识更新换代周期大大缩短,存在教育培训与职业发展衔接脱节的问题,个人的发展面临着前所未有的挑战和风险,而且一些劳动人口已经没有学校教育的条件或可能,终身教育则是帮助个人适应社会变迁、防范化解风险的有力途径。贫困地区劳动力文化程度普遍低于全国劳动力的平均水平,需要通过学校以外和学校以后的终身学习和能力建设项目持续提高他们在劳动力市场的竞争性和适应性,提升他们的劳动报酬,解决“工作中贫困”问题(working poor)。创新学校外和学校后终身教育和能力建设模式即围绕“以人为本”的发展理念对可行能力的内涵和外延进行拓展,把满足人的全面发展作为出发点,建设有效的适应性强的培训体系,过去一些地方组织的农民田间学校、雨露工程岗位培训等都很有意义。要在知识和技能的培育同时,重视农民个体可持续的学习能力的培养,将对贫困人口个体所习得的知识性能力逐渐延伸到自身发展的能力包括社会融入能力、人际交往能力、获取资源和信息能力、自我管理能力、市场参与能力和创新能力等综合能力的培育和提升。