中国贫困治理:价值诉求——基于多视角分析

雷 明 姚昕言 罗漪涵

中国政府不懈地坚持着社会主义的本质要求,始终致力于缩小收入分配的两极差异,着力于消除贫困,努力实现共同富裕。19世纪六七十年代,近代中国以洋务运动开启工业化和城市化的进程,现代化的发展时间只有短短一百多年。此外,落后的小农经济深植于广大的农村地区,使中国的贫困状况更加严峻。而城乡户籍制度作为时代发展的遗留产物,也禁锢了人口的自由流动,成为当代中国贫困治理的一大制度障碍,在很大程度上阻碍了扶贫事业的推进与深化。针对上述难题,国家先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》(国发〔1994〕30号)《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》(国发〔2001〕23号)《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,将它们作为扶贫治理所参考的行动指南。随着党领导的扶贫工作在全国广泛开展,中国的贫困状况有了明显改善,可谓是取得了一项举世瞩目的伟大成就——在改革开放前,中国农村的贫困发生率高达97.5%。而截至2019年底,中国脱贫与未脱贫群体的比例发生了彻底反转,全国农村贫困发生率降低到0.6%①数据来源于国家统计局网。,贫困人口减少到551万人。中国的贫困治理之所以能取得如此成就,离不开共享发展、城乡统筹、全面小康的价值诉求。本文基于自1978年改革开放以来中国扶贫实践,从共享发展的治理提升、城乡差距的统筹发展、全面小康的治贫决心等贫困治理之价值诉求视角出发,对中国贫困治理经验进行了分析和探讨。

(一)共享发展的理论溯源

共享发展这一理念强调共同享有发展机会、共同享有发展过程、共同享有发展结果,实现保障基本民生和公共服务供给的均等化和全面覆盖,以实现全民共同进入全面小康社会的目标。这一理念是平衡论与不平衡论的统一,既要打破东西中区域、产业、行业、群体发展不平衡,均衡资源配置,也要破除平均主义,强调付出与回报的紧密关联。共享发展理念并非是凭空创造出来的,它有着深厚的理论渊源,并在中国历代共产党人的探索中逐渐走向丰富和完善。

在诞生之时,马克思主义理论就含有共享的价值内涵。马克思很早就已经指出,有突出贡献的历史个体并不是历史的主体,真正的历史主体是人民群众。他们是物质财富与精神财富的创造者,是推动社会变革的决定性力量。恩格斯对私有制的批判同样指向了所有人共享共同创造的福利。中国共产党领导人民推翻了三座大山,完成社会主义改造,从而在中国确立社会主义制度。社会主义反对资本对社会资源的垄断和支配,它的最高目标是共产主义,因而天然就具有“共享主义”的蕴含。毛泽东在其重要著作《论十大关系》中曾指出要增加工人的收入以缩小两极差异[1]。邓小平在1978年改革开放后提出了社会主义本质论,即社会主义的根本目的是消灭剥削,消除两极分化,最终实现共同富裕。[2]373实现全体人民共同富裕是社会主义的理想蓝图,可以将其看作是对共享发展理念的简单表述。邓小平的这一思想在全党同志实践的不断扩充下逐步走向丰富完善。随后,以江泽民为核心的第三代中国共产党领导人秉持实事求是、与时俱进的原则,抓住历史性的发展机遇,进一步深化改革和扩大对外开放,在维持稳定的基础上推动社会发展,使中国在实现共同富裕伟大事业的道路上又前进一大步。江泽民提出“三个代表”重要思想,其中“始终代表最广大人民的根本利益”是对人民群众主体地位的强调和突出,指出了使人民共享、共惠、共利的发展方向。胡锦涛提出的“科学发展观”,本质上也是对以往经济发展中存在的不全面、不协调、不充分、不共享等问题的批评。

进入21世纪以来,第十六次全国代表大会提出了“在经济发展的基础上,促进社会全面进步,不断提高人民生活水平,保证人民共享发展成果”的要求。促进社会全面进步、使人民共享发展成果,是共享理念的直接体现,也是最终目标。党的十七大报告将实现公平正义作为建设中国特色社会主义的重大任务,进一步强调要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。既要尊重人民的主体地位,发挥人民首创精神,也要使人民的各项权益得到保障,走共同富裕道路,在此基础上推动人的全面发展,做到发展成果由人民共享。共享发展与社会公平正义密不可分,后者是前者的前提,同时也能对前者的发展起到促进作用。十七大报告把人民共享发展成果纳入社会主义公平正义的重要内涵,体现了党对实现共享发展之关键的准确把握。十八大报告则围绕多个角度对“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”以及“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则”进行更深入全面的阐述。

习近平在十八届中央政治局第二十一次集体学习时的讲话中提到:“国家建设是全体人民共同的事业,国家发展过程也是全体人民共享成果的过程”。在接下来的十八届中央政治局第二十二次集体学习时的讲话中,习近平也强调“广大人民群众共享改革发展成果,是社会主义的本质要求,是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。我们追求的发展是造福人民的发展,我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革发展搞得成不成功,最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果”。这一系列理论观点都表明在不同的历史条件与社会环境下中国共产党对于“共享”作为社会主义内在价值的坚持和强调,为中国长期的贫困治理工作奠定了坚实的理论基础,提供了强大的思想指导。

如今,共享发展在五大发展理念中焕发出新的活力。十八届五中全会强调必须牢固树立并切实贯彻绿色、协调、共享、创新、开放五大发展理念,以此推动实现“十三五”时期发展目标,解决现存的发展难题,创造稳固的发展优势。新发展理念延续了马克思主义的价值追求,突出体现了人民性,是新时代下对社会共享和人民共享理念的生动诠释。

所谓坚持共享发展,意味着党和国家必须作出更有效的制度安排,切实做到发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,使全体人民在共建共享中有更多参与感和获得感,以此增强社会整体的发展动力,朝着共同富裕的方向稳步前进。[3]827共享发展理念的内涵随着生产力发展的不同阶段而有所变化,因此实践共享发展理念的同时也要注重并坚持渐进共享,着眼于中国目前的生产力水平和现实国情,逐步实现从不均衡到均衡的过程。在这一过程中,我们要避免过度福利化,强调用劳动创造价值、消除贫困;也要杜绝平均主义,找到公平和效率的均衡点。

共享发展理念有助于提高社会公平正义,降低社会中的不平等程度,是逐步实现全体人民共同富裕的重大理论创新和决胜全面建成小康社会的重要实践指南。

(二)共享发展是贫困治理的价值遵循

近代中国在鸦片战争后沦为半殖民地半封建国家,经受了西方列强近百年侵犯与掠夺的耻辱,从而逐渐产生了强烈的赶超意识。在外部刺激之下,中国开始了政府主导的现代化发展历程,自上而下引导经济社会的改革发展。但这种发展并不能保证社会领域的均衡发展。改革开放以来,中国经济取得的发展成就堪称奇迹,但社会与经济的发展却并不协调,仍然存在许多不均衡与不平等,尤其是城乡二元体制的阻碍扩大了城乡发展差距。要建立完善的市场经济体制,全面建成小康社会,成为一个强大的社会主义现代化国家,需要让城乡人口更平等地参与经济的发展增长,共享改革开放带来的的丰硕成果。

首先,共同富裕植根于邓小平理论之中,是实现社会稳定与繁荣的重要条件。要实现共同富裕,首先就是要消除贫穷。贫穷不是社会主义。要充分发挥出社会主义相较于资本主义的优越性,就必须要在消除贫穷方面付出极大的努力。[2]225让广大人民群众摆脱贫困、共同走向富裕是中国特色社会主义建设的内在要求和最终目标,更是社会主义优越性的本质体现。党的十九大报告再次强调深入开展脱贫攻坚、打赢扶贫攻坚战是确保全体人民共享改革发展成果,实现共同富裕的重要举措。

其次,扶贫治贫也是实现社会公平与社会正义的必然要求。贫困治理的目的是使贫困人口能够享有与非贫困人口同等程度的生活保障和发展权利。胡锦涛指出,要维护和实现社会公平正义,需要妥善协调社会各方面的利益关系,正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾。公平正义包括了权利公平、分配公平、规则公平、效率公平、社会保障公平等多项标准,反对普遍的贫困或差距悬殊的社会收入。社会公平与社会正义是文明社会的重要标志,也是实现现代社会和谐发展的必然要求。中共第十九次全国代表大会的报告指出,当代中国社会的民生领域还存在着不少短板——脱贫攻坚任务艰巨,城乡区域发展不协调,群众面临就业、医疗、教育、住房、养老等多方面困难。以习近平为核心的党中央立足于新时代建设中国特色社会主义事业的伟大实践,作出在构建社会主义和谐社会中切实维护与实现社会公平和社会正义的要求。

最后,共享发展成果是公共治理的价值追求。公共治理的重要价值取向是实现公共利益和谋求公共福利,现代政府追求公共价值的责任和担当应是使发展成果惠及人民群众。要实现提高脱贫效率的目标,就要借助市场的力量,遵循政府主导、市场助推、产业支撑相结合的扶贫开发思路与模式。扶贫事业还强调“共建”,即人民参与治理,充分发挥人民群众的能动性和积极性。扶贫中的共建与共享不可分割,围绕解决“三农”问题和美丽乡村建设要求,推动社会治理向基层下移,是政府公共治理的重要方面。

(三)共享发展视阈下中国贫困的治理旨归

自20世纪70年代末中国开始实施改革开放到20世纪90年代中期,经济高速增长带来了社会生活的普遍改善,但也出现了区域之间发展差距日益扩大、国内需求不足和社会结构出现分裂的迹象等阶段性的发展陷阱。[4]在这些发展陷阱中,贫困是受众最广、影响最深的。中央政府也意识到这一问题的严重性,因此选择以共享发展观作为价值遵循,通过扶贫政策引导来使经济发展成果进一步惠及全社会成员。

1.开发式扶贫

开发式扶贫即在国家提供必要支持的基础上,贫困地区因地制宜利用自身所有的自然资源进行开发性的生产建设,发展农工产业,逐步培养起贫困户的自我积累、自我发展能力,使其能够独立解决温饱问题,进而脱贫致富。早在20世纪80年代,中共中央、国务院发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》与《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》(国发〔1987〕95号)中就提出让贫困县把贫困治理的工作重点转向经济建设的要求。贫困地区需要通过对当地资源的充分利用来发掘自身的发展潜力,面向市场适度发展商品生产,升级经济结构,改造传统产业,开发新兴产业,增强本地区经济的内部活力,同时为贫困户提供就业机会、增加收入。

在早期阶段,中国的扶贫开发工作采取了“大水漫灌”式的工作方式和“输血”式的治理,随着时间的推移,这一制度的弊端也逐渐显现出来。在政府和市场的带领下,中国的贫困治理逐渐转变为“精准滴灌”,治理方式也转向“造血”式。长期的治理实践促成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局形成,激发了贫困地区的经济活力,使其参与到市场经济的发展中。在保持经济包容增长的同时也强调社会公平、正义、共享,已成为中国农村扶贫开发的重要价值诉求。[5]在这样一种价值观念的指导下,农村贫困人口的温饱问题基本得到妥善解决。这是中国贫困治理的历史性飞跃,更意味着包容共享的发展理念已经深深渗透到了治贫工作中。此后的“国家八七扶贫攻坚计划”和《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》在这一方面也有突出表现。“八七计划”明确提出力争用7年左右的时间(1994—2000年)基本解决当时全国农村8 000万贫困人口的温饱问题,还给出了具体治理的目标、方法、措施、对象与期限等治理纲要。中国的扶贫开发伴随着该计划的实施进入最后的攻坚阶段。经过20多年的发展,这一价值理念仍在中央领导集团中延续,至《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中始终强调扶贫开发是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措,对巩固党的执政基础、确保国家长治久安、实现全面建设小康社会奋斗目标、构建社会主义和谐社会均具有重大意义。

2.精准扶贫

精准脱贫是共享发展的作用路径。中国经济发展正处于重要战略机遇期,经济增长速度从高速转变为中高速,呈现出新常态。在这一环境下,包容性增长的主要措施如以工业化、城市化吸收农村剩余劳动力和持续提高农产品相对价格等将面临严峻挑战。要满足“十三五”期间脱贫攻坚的目标,消除绝对贫困,需要加大政府主导的专项扶贫规划的实施力度,特别是实施精准扶贫战略。

(1)精准识别与建档立卡

三年脱贫攻坚战的目标是在未来三年内使3 000万左右农村贫困人口完成脱贫。这批人是贫中之贫、困中之困,他们的脱贫问题是难啃的硬骨头。精准识别是精准扶贫的首要步骤,是确定扶贫对象的必要措施。贫困户主要集中在少数民族地区和偏远山区,首先需要对他们进行精准识别。

中国贫困人口识别机制共经历了分别以“县”(1986—2000年)、“村”(2001—2012年)、“户”(2013年至今)为贫困识别单元的三个探索阶段。[6]针对前两个阶段中出现的贫困识别偏差问题,国家在2013年提出了“精准扶贫”工作机制,要求做到对贫困农户的精准识别、帮扶、管理和考核。根据国务院扶贫办2014年4月2日印发的《扶贫开发建档立卡工作方案》(国开办发〔2014〕24号)(以下简称《工作方案》),贫困识别的标准是2013年人均纯收入低于2 736元的贫困家庭和人口。随着扶贫实践的深入,这一标准的局限性逐渐显露出来,主要体现为脱离实际,存在很大的测量偏差。中国顺应联合国计划开发署提出的多维贫困概念,将贫困户的识别改进为以农户收入为基本参考依据,同时辅之以住房、教育、卫生健康等情况,通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式进行整户识别。除此之外,还要精准把握贫困户贫困的原因——主要分为疾病导致的贫困、残疾导致的贫困、劳动力缺乏导致的贫困、资金缺乏导致的贫困。有精准识别作为前提,才能进行精准扶贫、对症下药。

除此之外,为了实现扶贫过程的数字追踪、动态管理,提高扶贫效率,还需要做好贫困人口的建档立卡工作。《工作方案》明确规定了贫困户建档立卡的工作步骤:规模分解、初选对象、公示公告、结对帮扶、制定计划、填写手册、数据录入、联网运行、数据更新。

图1 贫困户建档立卡工作示意图① 国务院扶贫办.扶贫开发建档立卡工作方案(附件3),2014。

通过对贫困人口建档立卡,农村基本实现了对贫困人口的精准识别和全覆盖,力争做到“不差一村,不落一人”。建档立卡是建设全国扶贫信息网络系统的基础,有助于检测贫困县和连片特困地区,为党和国家分析掌握扶贫开发工作情况、作出决策和考核评估提供依据。

(2)精准帮扶

实现精准脱贫的关键还在于精准帮扶——因地制宜、因户施策,提供相对应的援助手段。十九大报告再次强调,要坚决打赢脱贫攻坚战,使精准扶贫、精准脱贫成为实现第一个百年奋斗目标的重点工作。2013年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号),明确指出要建立精准扶贫的六个工作机制和十项重点工作,进一步推动全国范围内精准扶贫的实践。随后“精准扶贫”理论被进一步细化,形成“六个精准”和“五个一批”工程。

《工作方案》贫困识别的标准是2013年人均纯收入低于2 736元的贫困家庭和人口。随着扶贫实践的深入,这一标准的局限性逐渐显露出来,主要体现为脱离实际,存在很大的测量偏差。中国顺应联合国计划开发署提出的多维贫困概念,将贫困户的识别改进为以农户收入为基本参考依据,同时辅之以住房、教育、卫生健康等情况,通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式进行整户识别。除此之外,还要精准把握贫困户贫困的原因——主要分为疾病导致的贫困、残疾导致的贫困、劳动力缺乏导致的贫困、资金缺乏导致的贫困。有精准识别作为前提,才能进行精准扶贫、对症下药。

除此之外,为了实现扶贫过程的数字追踪、动态管理,提高扶贫效率,还需要做好贫困人口的建档立卡工作。《工作方案》明确规定了贫困户建档立卡的工作步骤:规模分解、初选对象、公示公告、结对帮扶、制定计划、填写手册、数据录入、联网运行、数据更新。

通过对贫困人口建档立卡,农村基本实现了对贫困人口的精准识别和全覆盖,力争做到“不差一村,不落一人”。建档立卡是建设全国扶贫信息网络系统的基础,有助于检测贫困县和连片特困地区,为党和国家分析掌握扶贫开发工作情况、作出决策和考核评估提供依据。

以广东省为例,其贫困帮扶工作的特色是“规划到户、责任到人”。根据扶贫标准,广东省在2016年识别出相对贫困村2 277个,相对贫困人口70.8万户、176.5万人。[7]政府对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实施保障性扶贫,而对有劳动能力的贫困人口加强产业、就业帮扶。其中,广东省韶关市不断创新精准扶贫工作机制,通过培育一批新型农业经营主体、做强一批产业、提供一批服务、筹措一批扶贫资金、打造一批品牌、探索一批机制等举措推进产业扶贫。[7]为大力开展就业创业帮扶工作,韶关市政府把有就业意愿的贫困劳动力都纳入培训范围。同时,针对符合条件的部分或全部丧失劳动力的贫困户,政府出台《韶关市社会保障兜底精准扶贫工作实施方案》,将其全部纳入低保或特困供养范围。87 672名现有贫困人口全部由政府资助购买基本医疗保险并且纳入大病救助范围。

广东省普遍采取的“基层党组织+合作社+贫困户”方式能有效激发贫困人口内生动力,对其他省市的精准帮扶实践有很强的借鉴意义。在中国现有的3 000万建档立卡贫困人口中,因病、因残致贫的比例居高不下,老年人所占比重也较大,许多贫困人口缺少自我发展的能力和条件,单靠开发式扶贫很难实现脱贫,因此要注重对开发式扶贫和保障性扶贫的统筹。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚三年行动的指导意见》中明确指出,保障性扶贫并不是仅仅依靠低保兜底,它旨在为那些无法通过产业就业脱贫的贫困人口建立以社会保障、社会救助、社会福利制度为主体,以慈善帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系,以此来实现兜底保障。随着扶贫开发越来越精准,惠及到的人口也越来越多,扶贫效果也就越显著,从而更能贯彻共享发展、共同富裕的价值理念。

3.人民主体

要实现共享发展,必须实现人民共享,始终把人民群众放在最高的位置。共建共享强调发展责任共担、发展机会及利益共享。共建是共享的前提和基础,人民群众需要参与扶贫事业的共同建设,才能真正共享发展成果,实现扶贫目标。这意味着政府不是承担贫困治理责任的唯一主体,贫困人口也需要共担责任。这就要求政府注重把扶贫与扶志相结合,培育贫困人口自我发展的动力和能力,不断增强困难群体的获得感、幸福感、安全感。

从精准扶贫到精准脱贫的转换,体现了塑造反贫困主动性的现实要求,反映了决策者对消除贫困事业的深刻认识。缺乏脱离贫困的主观性和积极性是当今许多反贫困工作进展缓慢的重要原因之一,因此脱贫能力的培育必须首先从转变观念着手。所谓授人以鱼不如授人以渔,若政府一味进行输血式的资金投入,那么贫困人口脱贫后容易迅速返贫。而在开发式扶贫和产业扶贫之下,人民群众是治贫的主体,能不断促进财富的再生产,从而使他们真正脱离贫困状态。所以,只有贫困者自身产生了脱贫的意愿,他们才能充分利用贫困治理工作所提供的各项资源,并最终脱离扶助、自力更生。要想实现贫困人口的自我发展,还应当着重培养他们的致富能力,提高他们的素质和技术。除作为主导的政府之外,社会多方主体也应当充分发挥其在贫困治理中的作用,形成多元一体的社会整体治贫格局。社会公共治理的及时介入,如提供资源与监督公共权力,为扭转精准脱贫政策落实的不利局面和实现共享发展的目标提供了现实可能。

二、城乡差距的统筹发展

中央政府就减贫脱贫问题先后发布了三份重要的纲领性文件,分别是1994年出台的《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》和2001年、2011年相继发布的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》与《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。这三大文件详细回答了贫困治理的政治意义,传递出城乡统筹兼顾、缩小城乡差距、促进共同繁荣的协调发展观。

(一)城乡二元体制下的时代特征变化

为了实现快速的工业化与资本积累,近代中国主要以农村剩余补贴工业生产,并限制农村人口向城市转移。农产品统购统销制度、人民公社制度和城乡分割的户籍制度的确立,标志着以高度集中管理为特征的计划经济体制在中国农村全面建立,也标志着中国城乡二元体制的正式形成。虽然这一体制在特定的时代背景下对中国在短时间内建立起完备的工业体系和国防体系起到了重要的促进作用,但其弊端随着时代的发展也逐渐暴露出来,如城乡发展失衡、工业化和城镇化进程滞缓、生产力受到束缚等。这与追求共同富裕的社会主义本质、科学发展观与全面建成小康社会相违背,因而亟待调整和完善。

1984年,已存在26年的人民公社体制在农村彻底瓦解,农户真正成为农村经济中的经营主体。1993年底,农产品统销制度也走到了尽头,广大农民获得生产经营自主权和产品交换自主权。虽然取消人民公社制度和农产品统购统销制度使中国的城乡二元体制在一定程度上产生了松动,但由于户籍制度以及依附其上的城乡二元就业制度和福利制度的继续存在,传统的城乡利益格局仍然没有从根本上打破。

2002年,中国总体进入工业化中期,在现实条件下基本上具备工业反哺农业、城市带动农村的能力。中共中央意识到了缩小现阶段城乡发展巨大差距的迫切性和城乡统筹发展的必要性,于是在十六大提出了“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入”这一重大任务。2003年10月,党的十六届三中全会也将统筹城乡发展作为科学发展观的重要内容和首要要求。2004年10月,胡锦涛在中共十六届四中全会上基于其他工业化国家的发展历程,对城乡关系作出新的解读:在工业化的初始阶段,农业支持工业、为工业提供资本积累是普遍的趋向;但在工业化达到一定程度后,工业反哺农业、城市支持农村,协调工业与农业、城市与农村的发展,也是一个普遍的趋势。这些政治思想上的转变为中国破解城乡二元体制奠定了思想基石。

2003年开始一系列旨在破除城乡二元体制的政策和制度安排出台:一是减少制度对要素自由流动的阻碍,尤其是推动扩大劳动力城乡自由流动的规模,逐渐建立城乡统一的劳动力市场;二是加速城乡公共服务均等化发展,大幅提高教育、医疗、养老保险、最低生活保障等农村公共服务水平;三是相继出台支持农业农村发展的政策和制度,税费减免和补贴增加使农业农村发展环境明显改善;四是农村居民的公民权利得到更好的保障。这些措施大大改善了城乡关系,极大地动摇了中国的城乡二元体制。

成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,对改革旧体制做出了许多卓有成效的探索。[8]成都以农村产权制度改革为核心促进城乡要素自由流动,推动农村土地的确权颁证,在此基础上开启新一轮农村产权登记颁证工作,并鼓励引导农民集体自愿签订产权的“长久不变”决议。合法取得并经过确权登记的农村集体建设用地可以以转让、出租、抵押、入股等方式流转使用,从而推动成都市城乡土地要素自由流动。成都市还较早进行户籍制度改革,实行户口登记地与实际居住地一致的新体制,建立“有档次之差,无身份之别”的社会保障制度体系,着力推进城乡人口流动,破除城乡户籍壁垒。除此之外,成都市率先实施城乡教育均衡发展战略,促进教育资源的区域间流动。在促进农村发展方面,成都鼓励经营权流转,推进农村土地适度规模经营;深化地方金融体制改革,积极发展新型农村金融组织,创新农村金融产品、服务及农业和农村投融资模式。

(二)推动城乡统筹发展的实践

中国城乡在居民人均收入、公共服务水平、生活水平等方面的差异都较为悬殊。2018年上半年城乡居民人均收入倍差2.77①数据来源于国家统计局。,农村的公共服务水平和生活水平较之于城市居民也都较低。目前,脱贫攻坚战和决胜全面建成小康社会进入最后的关键阶段。党的十九大报告提出要坚决打赢脱贫攻坚战,不漏下任何一个人,让贫困人口、地区同全国一道迈入全面小康社会。正如《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》所说,中国的贫困地区,尤其是特困地区都集中分布在农村,因此农村贫困人口是中国扶贫工作的主要对象。

贫困治理的目的在于增加贫困人口的人均收入,提高其生活水平,实现更高程度的个人发展。因此,贫困治理的价值诉求包括城乡统筹发展,这与当代中国破除城乡二元对立的努力相契合。在各项扶贫政策和措施中,以下三项内容集中体现出贫困治理是推动城乡统筹发展的实践。

1.城乡建设用地增减挂钩

(1)“增减挂钩”

城乡建设与精准扶贫密切相关,城乡建设用地增减挂钩对实现精准扶贫具有重要意义。所谓城乡建设用地增减挂钩,指的是按照土地利用总体规划将拟整理复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等区域一起组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,实现项目区内的建设用地总量不会增加,耕地面积不会减少,质量不会降低,用地布局更合理的土地整理工作②参见国土资源部印发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)。。为了引导城乡建设用地集约化,解决小城镇土地开发问题,2000年6月发布的《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发〔2000〕11号)提出,对“以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的”,政府可在建设用地的计划中予以适当支持,并对分散建房的宅基地进行严格审批,同时鼓励农民购买城镇房屋或遵照计划集中建房,将节约下来的宅基地投放给小城镇建设③中共中央国务院.中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见,2000年6月。。随后,国土资源部发布《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发〔2000〕337号),首次明确规定了建设用地的周转指标,对试点小城镇“可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标,用于实施建新拆旧”④中共中央国务院.中共中央国务院关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知.2000 11 30。。对中国土地政策具有深远影响的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)也提出鼓励整合农村建设用地,将城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩⑤国务院.国务院务院关于深化改革严格土地管理的决定.2004 10 21。。

“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸,这一政策具有双重的节地效果。通过改善城乡土地利用布局,原先效率低下、成效甚微的粗放式利用不复存在,新的土地得以集约利用。城乡建设用地增减挂钩政策将农村建设用地与城市建设用地直接联系起来,促进农村建设用地的复垦,增加城镇建设用地的空间。经过十多年的实践,增减挂钩政策在促进集约用地、统筹城乡发展上发挥了重大作用,已成为影响土地利用的一大政策工具。

实施增减挂钩与土地整治和农业产业化发展相结合,有助于改进大部分农村地区较为落后的农业生产条件,促进农业适度的规模经营,增强生产的规模效应并推动农村集体经济发展。同时,通过整理农村集体建设用地节约的土地也可以按照级差地租的原则进行调整使用,将获得的土地级差收益投入产业经济以及农村公共服务配套基础设施等建设,通过资金输入来助力农村振兴,既可以增加农民收入,减少贫困现象,提高生活水平,又推动了美丽新农村建设和城乡协同发展。在山东、天津、宁夏、四川、江苏等多个省市中,试点县区将增减挂钩与旧房改造、新村建设相结合,对各类农业相关资金进行整合调动,有效解决了农村的饮水、通信、卫生、能源、环境保护等基础问题。

增减挂钩还是优化土地利用结构和空间布局的重要途径。在城乡建设用地增减挂钩政策下,有计划地超出或建设农村建设用地,促进土地在空间上的有效调整和交换,一定程度上解决了中国农村大部分地区细碎分耕、集体建设用地粗放浪费的问题。

城乡建设用地之所以实行增减挂钩政策,是因为增减挂钩有效地解决了精准扶贫面临的土地和资金困难,为扶贫政策的实施提供部分资源。

首先,通过对农村废弃或闲置土地的复垦还耕、复耕还林,加之以土地整理、土地流转、生态恢复等,能够为发展现代农业或特色生态产业如旅游业提供土地利用资源。其次,农村贫困人口从旧地搬迁至新建设的宜居区域生活,能显著改善农村贫困人口的居住环境。再次,农村部分建设用地指标可以用于规划建设产业发展园区,促进产业融合、发展,实现产业扶贫长效机制,即“发展生产脱贫一批”。最后,农村建设用地指标也可以换取资金,实施上述扶贫措施。

(2)“增减挂钩”节余指标跨省域调剂

城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂是指“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。近年来,为提高贫困治理的力度,增减挂钩政策已经先后两次拓展范围,从允许集中连片特困地区的增减挂钩节余指标在省域内流转和使用,到国家级贫困县到省级贫困县也同样适用此政策。这一政策已成为各地解决贫困治理的资金难题的重要手段。[9]《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出要加强政策保障,完善用地政策,尤其强调“在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁,允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。”2018年3月,国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》(国办发〔2018〕16号)(以下简称《管理办法》),推动增减挂钩政策不断升级,将深度贫困地区纳入允许跨省调剂节余指标的范围。为贯彻落实这一部署,2018年7月,自然资源部印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》(自然资规〔2018〕4号),进一步明确相关要求。

增减挂钩节余指标跨省域调剂不仅由国家统一下达调剂任务,还由国家统一规定调剂的价格标准,统一资金的收支流动,使资金在区域间的分布达到整体平衡。调剂资金将分两个阶段向调出省份支出,70%的调剂资金在核定资金总额后支出;剩余的30%则在确认完成拆旧复垦后再支付。根据《管理办法》,节余指标调出价格由复垦土地的类型和质量确定,复垦为普通耕地或其他农用地的土地为每亩30万元,复垦为高标准农田的每亩40万元。《管理办法》还规定了节余指标在不同省份的调入价格:北京、上海为每亩70万元;浙江、广东、天津、江苏为每亩50万元;山东、福建等其他省份则是每亩30万元。

增减挂钩及其节余指标跨省域调剂政策是实施农村振兴战略、区域协调可持续发展战略的重要探索,对实现全国土地资源统筹分配使用具有重要意义。同时,它也是一项促进东西部扶贫协作和对口支援的制度创新。通过土地与资金的流转。这一政策使得土地成为联通农村贫困地区与城市非贫困地区的桥梁,其落实能有效优化配置城乡土地和资金资源,促进城乡区域协调、绿色、可持续发展,为贫困治理全局提供关键支持。

2.易地扶贫搬迁

易地扶贫是指将生活在生存条件恶劣地区的贫困人口迁移到其他地区,并通过改善安置区的生产生活条件、调整经济结构和拓展增收渠道,帮助搬迁人口逐步脱贫致富。[10]易地扶贫搬迁作为推进精准扶贫的措施之一,提高贫困农民的生存质量,加快了贫困群众的脱贫步伐,有效发展农村经济,解决民生问题。易地扶贫搬迁通过把贫困群众搬离生存条件恶劣的地区,迁入社会经济文化发展相对较好的区域,使其逐步走上致富路,从而在较短时间内实现大面积脱贫目标。

易地扶贫搬迁的创新实践始于1983年的“三西”(甘肃的定西、河西和宁夏的西海固地区)扶贫。这一措施在20世纪80年代到90年代中期主要实施于粤北、广西的部分地区,并取得了良好的减贫效果,证明了政策的正确性、有效性,也受到中央政府的高度重视。在此基础上,20世纪90年代末至21世纪初政府逐渐开始推广易地扶贫搬迁模式。自2001年以来,国家发改委安排专项资金在全国范围内组织开展易地扶贫搬迁试点工程。截至2015年底,已累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资363亿元,搬迁贫困人口680多万人,取得了显著成效①参见《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》http://www.cxshb.gov.cn/file_read.aspx?id=27613。。2015年10月,习近平在减贫与发展高层论坛上对易地扶贫搬迁在贫困治理中的重要地位做了正式的明确。[11]2016年9月,国家发改委正式发布《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》(以下简称《规划》)。

“十三五”时期,易地扶贫搬迁的对象主要是居住在山区、荒漠化、地方病多发等生存环境差、生态环境脆弱、缺乏开发条件地区的农村建档立卡贫困人口。为了保障人民的基本生存权益,受地震、泥石流、滑坡等地质灾害直接威胁地区的建档立卡贫困人口应被优先安置②参见《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》。。

2015年12月,发展改革委、扶贫办、财政部、国土资源部等部门联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》(发改地区〔2015〕2769号)(以下简称《方案》),计划在5年内投入6 000亿人民币的资金支持,对生活在“一方水土养不起一方人”地区的建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁,力争在“十三五”期间完成主要分布在石山区、深山区、高寒山区、荒漠化地区的1 000万人口搬迁任务,帮助他们与全国人民同步进入全面小康社会,最终实现2020年7 000万贫困人口全部脱贫的目标。根据《方案》,“十三五”时期的易地扶贫搬迁将坚持群众自愿、积极稳妥的方针,坚持与新型城镇化相结合,加大政府投入力度,创新投融资模式和组织方式,完善相关后续扶持政策,如住房保障、医疗教育等民生问题保障、交通保障、生活各类配套设施保障等。同时,为了保障异地搬迁的扶贫效果,确保资源落到实处,确保搬迁对象从根本上解决生计问题,实现尽快脱贫,各级政府还需要强化对搬迁过程及成效的监督考核,努力做到搬得出、稳得住、有事做、能致富。

《规划》以精准扶贫、精准脱贫为统领,坚持搬迁与脱贫“两手抓”,以正式文件形式进一步明确了“十三五”时期推进易地扶贫搬迁的指导思想、目标任务、资金来源及运作模式、保障措施等,是各地开展工作的行动纲领。

在省一级,湖南省已开展了8年的易地扶贫搬迁工作,在这一政策的实践中具有较强代表性。截至2017年底,湖南省全省已经累计搬迁贫困人口5万多人,搬迁工作也接近尾声,进入效果评估环节。为有效推进易地扶贫搬迁工作,湖南省委省政府先后颁布实施了多项政策意见,对易地扶贫搬迁工作的重要意义、主要内容、目标任务等进行了非常明确的界定。2015年7月,中共湖南省委十届十三次全会通过《关于实施精准扶贫加快推进扶贫开发工作的决议》,提出扶贫要“精准施策”的概念,根据不同原因、类型的贫困,要有针对性地采取措施,如完善基础设施、帮扶就业、易地搬迁、教育培训、发展产业、低保政策兜底、医疗援助等等。[12]

3.促进配套产业发展

产业扶贫常常指代开发式扶贫,其目标是通过发展产业,吸纳贫困人口直接或间接进行产业发展,提升贫困群体自身发展能力,促进贫困地区人口脱贫致富。大力发展农村产业是促进农村经济发展,吸收农村剩余劳动力,增加收入,缩小城乡发展差距的重要措施。与直接的资金扶助相比,促进产业发展显然是更具有可持续性的贫困治理方式。它除了能增加农民的收入,还将有助于盘活农村的资金流转与技术进步,为新农村建设添砖加瓦。城乡建设用地增减挂钩为农村的产业发展提供了一定的土地资源。增减挂钩要求在实施过程中要充分利用当地的自然资源或人文历史资源,因地制宜推动土地整治与农业、文化、旅游、生态康养等项目相结合的发展模式,创新农村一二三产业融合发展的多元途径,使农村经济焕发强大的活力。

十八大以来党提出了“精准扶贫”的重大方略,作为实现途径的“五个一批”中首要的就是产业扶贫——通过发展生产脱贫一批。总结起来,产业扶贫模式主要有四种模式。[13]一是让贫困户直接参与“企业+基地+合作社+农户”模式中的生产过程。企业负责产业的选择,统一技术和服务,贫困户只需要负责生产。这一模式的优势在于充分利用农户专业性的知识储备和能力积累,充分发挥出农户在农业生产中的特殊价值。河北阜平县通过食用菌产业带动精准脱贫的模式与此类似。阜平县探索建立了“六位一体、六统一分”的食用菌产业经营模式,即“政府+金融+科研+龙头+园区+农户”形成一个利益整体,由企业统一建棚、统一品种、统一制袋、统一技术、统一品牌、统一销售,农户分户栽培管理。这一产业经营模式兼顾各方,效益互补,提高了食用菌行业的集约化、专业化、标准化、产业化水平。农户与企业建立合作关系,可以通过食用菌生产实现勤劳致富①资料来源于中华人民共和国农业部网站:河北省农业厅.科学规划精准定位创新服务率先示范——河北阜平县食用菌产业带动精准脱贫.2016 07 29.http://jiuban.moa.gov.cn/fwllm/tpgj/ztdd/201607/t20160729_5222921.htm。。

二是贫困人口参加就业难度较低的劳动密集性产业,获得相对稳定的工资性收入。农业产业发展过程中会涌现出大量劳动强度不大、技术要求不高、进入门槛较低的就业机会,使贫困户可以参与其中。四川蓬安积极搭建“家门口打工”平台,在每个现代农业产业园开发保洁、管护、防病等固定工作岗位,定期不定期发布临时用工信息,引导有劳动能力、有技术、有一定文化水平的贫困群众就近就地入园务工,帮助其不离乡、不离土,逐步脱离贫困状态②资料来源于中华人民共和国农业部网站:四川省农业厅.四川蓬安:现代农业产业园脱贫致富的奔康路.2017 03 31http://jiuban.moa.gov.cn/fwllm/tpgj/ztdd/201703/t20170331_5546461.htm。。

三是资产收益型模式。贫困户把自有的土地、林地、宅基地和扶贫资金、贷款等固定资产或资金资产入股,由经济实体以市场化的方式经营,获得资产性收益后将收益落实到每个贫困农户。这一模式可以作为缺乏劳动力的贫困家庭的主要扶贫模式,在补充最低生活医疗保障方面发挥不可替代的作用。它将获益的责任从农户自身转移到经营的经济实体,农户并不需要进行额外的劳务或生产管理活动。资产收益型模式赋予贫困户产权或股权,有利于贫困农户积累资产并利用这些资产持续受益,使脱贫具有长效性,降低返贫的几率。位于贵州西部的六盘水市采取的正是这种模式。2014年以来,六盘水市在农村开展了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革。村集体通过入股等方式激活长期闲置的集体土地、林地、水域等自然资源要素,同时将各级财政资金投入到产业发展中,量化为村集体或农户个体持有的股金。农民还可以自愿将个人的资产、技术等入股到各个经济经营主体,成为股东享受分红。截至2016年2月,六盘水已经有16.6万贫困人口参与“三变”改革,带动22万贫困户脱贫。[14]

四是把上述三种模式有机结合起来,形成既有生产、就业,又有资产性收益的综合性扶贫模式。湖北秦巴山集中连片贫困地区在推进产业扶贫的过程中针对贫困农户适应市场能力差、应对市场风险能力弱等突出问题,创新多方利益联结机制,助推产业发展和增收脱贫。秦巴山片区推动“租金(股金)+薪金”联结机制——贫困农户通过土地租赁或入股收取租金或股金,同时在企业工作中赚取工资,同时增加农民的财产收入和劳务收入,大大拓展就业增收渠道。片区行政通过包技术指导、包资金供给、包援助帮扶、包市场销售,努力解决贫困户普遍存在的“四缺”问题,即缺技术、缺资金、缺劳力、缺市场,帮助贫困户脱贫致富③资料来源于中华人民共和国农业部网站:湖北省农业厅.产业扶贫干当先湖北担当拔穷根.2017 04 17.http://jiuban.moa.gov.cn/fwllm/tpgj/ztdd/201704/t20170417_5562954.htm。。

产业扶贫不存在一个放之四海而皆准的普遍模式,良好的、有效的产业扶贫机制是依据不同地区的具体情况制定的,需要我们因地制宜。其中,特色农林牧渔业、特色旅游业、特色手工业和农产品加工业等具有民族和地域特色的产业往往具有更强的生命力和经济推动力,需要重点培育。在新型的产业扶贫模式中,政府提供的支持对参与产业扶贫的各个主体而言是必不可少的,如以财政资金支持和增加贴息贷款以减轻资本对产业发展的压力。同时,产业应以市场化为发展导向,维护公平公正的市场秩序,积极推进农业产业化经营;贫困治理强调共建共享,共建的基础在于激发农民的生产积极性,提升农民科学文化素质,特别是要努力提高贫困户适应市场的能力。龙头企业在农村产业发展中扮演着一个关键的角色,要多渠道引导不同等级集体经济合作组织、民营企业、社会能人创办农业龙头企业,把农产品生产、加工、运输、销售等各环节与农户、公司企业、生产基地等各主体相结合,形成一个多元共存、综合经营的新型经济整体,带动农户脱贫致富。在当代社会,掌握了技术也就相当于占领了发展的制高点,因此产业发展中不能忽视高科技的作用。应该依靠高科技发展传统农业,用高新技术和现代化设施装备农业产业化的各个生产环节,提高农业生产的标准化、产品的市场竞争力和农业综合生产能力。以重庆市城口县为例,城口县建立“互联网+市场主体+贫困户”利益联接机制,大规模发展山地鸡、“中华红心”猕猴桃、马铃薯等农业特殊扶贫产业,带动贫困户直接或间接从事乡村旅游,参与“大巴山森林人家”等服务,取得了良好的经济效益和社会效益。[13]

三、全面小康的治贫行动与决心

贫困涉及到广大人口,与人民的生活息息相关。治理贫困是贯彻落实新发展观的迫切需要,是全面建设小康社会、实现共同富裕的必然要求,是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的重要组成部分。中国是世界上最大的发展中国家,在现阶段经济社会发展的总体水平不高,区域发展失衡程度较高,制约贫困地区发展的许多深层次矛盾依然存在。扶贫开发不是一蹴而就的,它是中国一项长期的历史任务。党和国家必须怀有更大的决心、施加更强的力度、实行更有效的措施,打好新一轮扶贫开发攻坚战,为全民共同实现全面小康扫除障碍。

自2007年十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》中将“绝对贫困现象基本消除”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一以来,中国共产党始终坚持把贫困治理作为实现全面小康社会的重要课题。党充分认识到了扶贫治理的长期性与艰巨性,并对这场“持久战”表现出了坚定的决心。党各阶段的政策文件中都突出了针对贫困治理的政策部署和阶段目标。

中国共产党与时俱进,随时代发展不断调整和深化贫困治理的具体措施,使扶贫事业始终具有旺盛的生命力和较强的时空适应性。中共十八大把扶贫开发作为两个百年复兴奋斗目标的第一个重点工作,还将其纳入了“四个全面”工作的战略布局。这一举措突出贫困治理在新时代的必要性,加速消除区域性整体贫困现象。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》这两个重要的纲领性文件主要侧重于明确扶贫攻坚的总目标,为“一个不漏,一个不丢”地建成小康社会提供了一份清晰的行动指南,体现了党和国家打赢这场攻坚战的决心和信心。

(一)全面建设小康社会阶段(2007年10月至2012年11月)

为贯彻落实党的十六届六中全会精神,切实解决农村贫困人口在生活中面临的实际困难,国务院于2007年颁布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。建立这一农村最低生活保障制度的目标是将全国所有符合条件的农村贫困人口都纳入保障范围之中,长效解决这部分群体的基本温饱问题。这项制度面向家庭年人均净收入低于当地最低生活标准的农村居民,他们致贫的原因主要包括疾病残疾、年老体弱、丧失劳动能力以及生活条件恶劣。用于实施最低生活保障的资金主要由地方筹集,各级地方人民政府将其列入财政预算,省级人民政府应加大投入,中央政府将向有经济困难的地区提供适当补贴。

继2001年《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》后,为进一步促进贫困地区发展,实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标,国务院在2011年制定了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》(以下简称《纲要》),标志中国的扶贫开发已经结束以解决温饱问题为主要任务的阶段,转入加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。《纲要》体现了扶贫新阶段的原则、任务和目标,进一步部署行业扶贫、专项扶贫、政策保障、社会扶贫、国际合作、组织领导等内容。其主要内容包括对生存条件恶劣地区的扶贫对象实行易地扶贫搬迁,结合社会主义新农村建设,自下而上制定整村推进规划;分期分批实施;大力实施以工代赈;促进产业结构调整,深化产业扶贫;落实雨露计划,使扶贫对象能获得稳定就业;针对具体情况和具体问题组织扶贫开发创新机制试点。结合以往的政策和扶贫经验,《纲要》确立了到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房养老的总体目标。

2010年,为了充分实现最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接,充分发挥两个制度的作用,扶贫办等部门联合出台《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》。

中国农村在2011年仍有超过2 000万的贫困残疾人。由于残疾、受教育程度低、缺乏专业技能、机会不平等等个体层面的因素和扶贫资金投入不足等国家层面的原因,残疾人在贫困人口中仍然是最贫困、最难扶持、返贫率最高的一个庞大的群体,是农村扶贫工作面向的重点对象。因此,全面扶贫工作中的一大重点应是着力提升对贫困残疾人的扶贫开发力度,减少甚至消除残疾人的绝对贫困,使残疾人生活水平能达到社会平均水平。针对这一特殊群体,国务院在2012年颁布了《农村残疾人扶贫开发纲要(2011—2020年)》(国办发〔2012〕1号)(以下简称《纲要》)。《纲要》把落实农村各项社会保障政策与措施作为保障残疾人基本生活的根本途径,把扶助残疾人家庭发展生产、增加收入作为帮助农村贫困残疾人摆脱贫困的基本手段,把推进基本公共服务均等化、提高农村残疾人的素质和能力作为帮助他们脱贫的根本目标。除了传统的资金投入、进行技术培训、扶持农村残疾人就业创业外,《纲要》还创新扶贫方式,完善金融服务,发挥康复扶贫贷款作用,如实施“阳光助残扶贫基地建设”和“阳光安居工程”等。《纲要》的总体目标分为两个阶段实现:到2015年,农村残疾人生活水平总体达到小康;到2020年,稳定实现农村残疾人不愁温饱,全面保障其平等享用医疗、养老、教育、住房和康复服务等基本公共服务,同时大幅提高他们的家庭收入,使之达到或接近当地的平均水平。最终目标是让残疾人实现生存有保障,生活有尊严,发展有基础。

(二)全面建成小康社会阶段(2012年12月至今)

全面建成小康社会最艰巨的任务在农村,特别是在农村贫困地区。有了前期扶贫经验的积累,这一阶段的扶贫政策与上一阶段相比更具有针对性,集中体现了扶贫事业中的重点与难点。

为落实国家扶贫攻坚总体部署,提高人民群众基本文化素质和劳动者技术技能,促进教育强民、技能富民、就业安民,应把教育扶贫作为扶贫攻坚的重点任务优先实施。教育部、扶贫办等部门在2013年推出《关于实施教育扶贫工程的意见》(以下简称《意见》),提出全面加强基础教育,加快现代职业教育发展,提高高等教育的服务能力和信息化水平。在具体实施中,还要注重对学生的生活、学习资助。除此之外,《意见》在经费保障、学生就业、人才引进、对口支援等方面都做出了相应的安排。组织实施教育扶贫工程,有利于促进集中连片特殊困难地区从根本上摆脱贫困,体现了中共中央对扶贫的深刻认识与前瞻视野。

中国的扶贫开发虽然取得显著成效,但贫困地区发展滞后的问题并没有根本改变。2014年2月,中共中央和国务院办公厅发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。其中提出了三项主要任务:一是深化发展改革,创新扶贫开发模式。扶贫开发工作要进一步解放思想,创新机制,在全国范围内整合扶贫开发资源并优化配置,构建一个政府、市场、社会合力助推的具有强大协同效应的扶贫开发格局;二是注重实际效果而不是形式,扎实解决实际中出现的突出问题。针对制约贫困地区发展的瓶颈,应以集中连片特殊困难地区为主战场,分类引导、突出重点、攻克难点、关注实效,继续完善易地扶贫搬迁、以工代赈、产业发展、生态建设等工作;三是加强领导,确保各项措施能落到实处,而不是以形式主义应付工作。扶贫开发具有重大的现实意义,要求各级党委、政府和各有关部门更加重视这一伟大而艰巨的工作,践行党的群众观点和群众路线,改变工作作风,扎根基层、心系百姓,切实为贫困群体谋福利、促发展。

中国过去在扶贫开发事业中取得成就的经验之一是广泛动员社会力量共同参与,这构成了中国特色扶贫开发之路的重要特征。改革开放以来,各级党政机关、军队和武警部队、国有企事业单位等各社会主体率先开展有高度针对性的定点扶贫,民营企业、社会组织和个人也通过多种方式积极参与贡献扶贫开发,社会多方协作扶贫日益彰显出巨大的发展潜力。问题总是与优势相伴而生,在社会扶贫模式中存在的问题主要有组织动员不充分、体制机制不完善、政策支持不丰富等。为解决这些问题,进一步动员社会各界参与扶贫开发过程,以创新模式助力新时期扶贫攻坚战,国务院于2014年下发《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》(国办发〔2014〕58号)(以下简称《意见》)。《意见》主张培育多元社会扶贫主体,尤其是社会组织、民营企业和个人等市场导向较强的主体。文件倡导创新社会参与方式,如实施扶贫志愿服务、创建扶贫公益品牌、建设信息服务平台、促进政府购买服务。《意见》的目标在于汇全国之力、集全民之智、聚各方之财,创新和完善人人皆可为、人人皆愿为、人人皆能为的社会扶贫机制,形成政府、社会、市场整体协调推进的扶贫模式,加快扶贫开发进程。

确保农村贫困人口到2020年基本摆脱贫困,是全面建成小康社最为艰巨的任务。2015年11月,《中共中央国务院打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》),细化各项工作的部署:实施精准扶贫方略,加快贫困人口精准脱贫;加强贫困地区基础设施建设,消除制约发展的瓶颈;强化政策支持,完善扶贫支持体系;紧密围绕在党的领导下,为解决贫困问题提供强有力的政治保障;大力营造良好的社会氛围,为贫困治理提供强大、持久的精神动力,继而转化为物质生产力。《决定》呼吁大家更加紧密地团结在以习近平为总书记的党中央周围,团结合作、努力工作,坚决打赢脱贫攻坚战,争取实现全面建成小康社会的宏伟目标,拉近与实现中华民族伟大复兴的中国梦的距离。

2016年,为了提高扶贫工作的针对性和有效性,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立贫困退出机制的意见》(以下简称《意见》)。《意见》决定以脱贫实效和群众认可为标准,建立一套完整、严格、规范、透明的贫困退出机制,确保扶贫对象(贫困人口、贫困村、贫困县)在2020年前有序退出,如期实现脱贫攻坚的战略目标。随后,国务院发布了“十三五”脱贫攻坚规划,指出“十三五”时期是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜阶段,也是打赢脱贫攻坚战的决定性阶段。其中,中共中央阐明了“十三五”时期国家脱贫攻坚的总体思路、基本目标、主要措施和主要任务。它不仅是对过去减贫经验的总结,也是对未来工作的愿景和规划。当前,“十三五”脱贫攻坚规划已成为指导各地脱贫攻坚工作的行动指南,与其他阶段性文件一同构成各相关方制定有关贫困专项治理规划的重要依据。

2018年6月,《中共中央国务院关于关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(以下简称《意见》)发布。《意见》对过去的工作进行了总结,同时细化了对扶贫的关键和难点的部署,包括集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚,加强到村、到户、到人的精准帮扶措施,加快补齐贫困地区基础设施短板,加强精准扶贫行动保障,动员全社会力量参与脱贫攻坚,巩固精准扶贫的基础性工作,加强和改善党的领导作用等内容。《意见》中的“切实增强责任感和紧迫感,集中力量攻克贫困的难中之难、坚中之坚,确保坚决打赢脱贫这场对如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标具有决定性意义的攻坚战”正是党对于扶贫治理的坚定决心的明显展现。

2020年1月25日,国务院扶贫开发领导小组印发关于开展挂牌督战工作的指导意见的通知。对2019年底全国未摘帽的52个贫困县,以及贫困人口超过1 000人和贫困发生率超过10%的共1 113个贫困村进行挂牌督战,及时解决制约完成脱贫攻坚任务的突出问题,确保贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽。2020年3月6日,习近平总书记在京出席决战决胜脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话时强调,到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫,是党中央向全国人民作出的郑重承诺,必须如期实现。所有的这一系列行动,无一不充分彰显着中国贫困治理中,全面小康的治贫行动与决心的价值诉求。