“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的认知与防控——以苑道功涉黑案为例

（中国人民公安大学犯罪学学院，北京 100038）

经过前期全面的侦查和翔实的证据收集，周口市公安局产业集聚区分局扫黑除恶大队的民警们于2018年6月24日，对李埠口乡孙庄村苑道功领导的黑社会性质犯罪组织进行了集中收网，共抓获组织成员20名，侦破该黑社会性质组织实施的犯罪案件49起，查封、扣押、冻结涉案资产600多万元。[1]该黑社会性质组织的组织者、领导者苑道功家族兄弟多、势力大，通过有组织的实施聚众斗殴、寻衅滋事、非法拘禁、敲诈勒索等违法犯罪活动，滋扰控制当地老百姓。苑道功在1999年通过恶霸、无赖形式被强推为孙庄村一组组长，并于2001年8月份当选孙庄村支部书记，之后违规操作其家族成员入党，并逐步安插到村两委班子。该组织以孙庄村两委班子为依托，横行乡里，称霸一方，非法操控孙庄村村民在宅基地、建房、殡葬、扶贫补助等事关群众“衣食住行，生老病死”事项的手续办理，成为该组织非法敛财的主要手段之一。在全国扫黑除恶专项斗争开展三个多月后，苑道功及其组织成员在孙庄村两委班子换届选举期间仍不收手，通过非法操纵选举，苑道功仍任村支书，其儿子苑高峰任村主任，给当地老百姓生产生活造成极其恶劣的影响。2018年12月下旬，周口市川汇区人民法院作出一审判决，苑道功成立组织、领导黑社会性质组织罪，寻衅滋事罪，聚众斗殴罪，敲诈勒索罪，非法占用农用地罪，判处其有期徒刑23年，组织其他成员分别被判处1至18年不等的有期徒刑。

苑道功案是“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的典型案例之一。农村基层政权是党和国家政权的神经末梢，也是农村各种组织和各项工作的领导核心。[2]“村霸”型黑恶势力对农村基层政权的侵蚀如果得不到及时的整治，将会直接影响新时代基层社会治理的新机制，阻碍国家振兴乡村战略的实施和社会主义新农村建设的速度，降低人民群众的幸福感、安全感与获得感。因此，有必要对“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权相关问题进行探究。

一、“村霸”型黑恶势力的概念与特征

“村霸”是我国司法实践中的一个习惯用语，并不是严格意义上的法律概念，刑法中也没有这一概念。“村霸”应当是具体的个体，而“村霸”型黑恶势力则是群体，明确“村霸”型黑恶势力的内涵和外延，把握其特征，是研究其犯罪现象、原因和防控对策的基础。

（一）“村霸”型黑恶势力的概念

准确界定“村霸”型黑恶势力的关键在于如何理解“村霸”。黑恶势力是黑社会性质组织和恶势力的合称，理论界和实务界基本上已经达成共识。而对“村霸”的理解将直接影响该类黑恶势力的界定。“村霸”中的“村”，顾名思义，是指农村，这区别于通常存在于城市或者经济发达地区的一般意义上的黑恶势力①黑恶势力往往以获取一定的经济利益为目的，而城市或者经济发达地区一般经济活动较多，这为黑恶势力的存在、发展提供了土壤。。“村霸”中的“霸”可以理解为恶霸或者霸王。所以，“村霸”，是指农村黑社会性质组织的组织者、领导者或者恶势力的纠集者。②“村霸”所组织、领导的犯罪组织有可能是恶势力，也有可能是黑社会性质组织，这完全是取决于“村霸”所组织、领导的犯罪组织的组织程度的高低、经济实力的强弱和非法控制的有无。[3]19－21具体是指在一个行政村及其周围，仗势欺人，横行乡里，称霸一方，危害农村社会治安秩序，引起群众公愤，或采取诬告陷害、煽动群众、操纵闹事、人为制造事端，严重破坏农村社会稳定，危害农村基层组织政权建设的恶势力的纠集者或黑社会性质组织的组织者、领导者。[4]主要类型包括目无法纪的地痞无赖、依靠强大家族势力而胡作非为的“地头蛇”、长期把持基层政权的“黑村官”等。例如，苑道功于2001年下半年通过纵容其他村民到乡里不停上访、告状等形式将孙庄村前任支部书记赶下台，自己当选孙庄村的支部书记后就开始肆无忌惮、为所欲为，欺压残害周围百姓，是一个典型的“村霸”。

据此，“村霸”型黑恶势力，是指存在于某一农村及其周围的，由某一恶霸组织、领导的黑社会性质组织或恶势力。

（二）“村霸”型黑恶势力的主要特征

在理解“村霸”型黑恶势力这一概念时，应当注意“村霸”型黑恶势力与一般意义上的黑恶势力之间存在形成、发展的地域性差异，决定了“村霸”型黑恶势力具有不同于一般意义上的黑恶势力的行为、经济、组织及危害性特征。

1.“村霸”型黑恶势力的行为特征。“村霸”型黑恶势力与一般意义上的黑恶势力的行为特征区别主要表现在具体的行为方式上。最高人民法院于2015年10月13日发布的《全国部分法院审理黑社会性质组织犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称“2015年《座谈会纪要》”）指出，黑社会性质组织实施的违法犯罪活动虽然包括非暴力性的违法犯罪活动，但暴力或以暴力相威胁始终是黑社会性质组织实施违法犯罪活动的基本手段，并随时可能付诸实施。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2019年2月28日发布并于2019年4月9日实施的《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》（以下简称“《办理恶势力案件的意见》”）第4条指出，恶势力经常以暴力、威胁或者其他手段实施违法犯罪活动。可见，虽然黑恶势力也会采取其他非暴力手段，但暴力和以暴力相威胁始终是黑恶势力犯罪的主要行为特征。“村霸”型黑恶势力的行为特征主要也表现为暴力或以暴力相威胁，但是具体的行为方式又体现出差别。例如，苑道功黑社会性质组织不仅在村里横行霸道、无故生事、无理取闹、持械造势、聚众斗殴。公安机关在苑道功涉黑案中共查清由该黑社会性质组织实施的聚众斗殴案2起，寻衅滋事案10起，敲诈勒索案23起，妨害作证案2起，非法拘禁案2起等。而且还凭借家族、宗族势力或强大的经济实力在农村“两委”选举时，以贿选、霸选等方式操纵破坏农村基层政权正常的更新迭代，也利用政府在农村拆迁改造、征地补偿不到位等热点难点问题煽动群众集体非正常上访，破坏政府部门正常办公秩序，对村民的切身利益造成严重损害。

2.“村霸”型黑恶势力的经济特征。“村霸”型黑恶势力与一般意义上的黑恶势力在获取一定经济实力的方式上存在差异。黑社会性质组织和恶势力通常均需要一定的经济实力作为其存续和发展壮大的基础，二者间除了经济实力的强弱不同外，获取经济利益的方式也存在区别。黑社会性质组织常常通过强行收取保护费、开设赌场、贩卖毒品、强迫卖淫、敲诈勒索等违法犯罪活动，而恶势力惯常采用非法讨债、以套路贷方式发放高利贷的方式进行敛财。[3]3－22对于“村霸”型黑恶势力，一定的经济实力自然是其坐大成势、甚至称霸一方的基础，但获取经济利益的方式与一般意义上的黑恶势力不同。苑道功作为一个典型“村霸”，其敛财方式具有多样性。该组织不仅通过实施非法操控孙庄村村民在宅基地、建房、殡葬、扶贫补助等事关群众“衣食住行，生老病死”事项的手续办理来攫取经济利益，而且还通过非法占用村集体可耕地，非法变更土地使用性质来开办国豪铝材场等方式“以商养黑”“以黑护商”，并将通过非法手段聚敛的钱财用于违法犯罪活动，以维系其黑社会性质犯罪组织的生存、发展。例如，苑道功在2003年修高速公路时，将集体土地卖给施工方的28万元及孙庄村修港三路时国家补助的沟、路款30万元据为己有；通过丧葬改革敲诈勒索村民钱财累计8万多元，通过新建房与旧房改造敲诈勒索3万多元。

3.“村霸”型黑恶势力的组织特征。“村霸”型黑恶势力与一般意义上的黑恶势力的组织特征差异表现在组织成员间关系上。2015年《座谈会纪要》指出，黑社会性质组织应当具有一定规模，人数较多，组织成员一般在10人以上。《办理恶势力案件的意见》第6条指出，恶势力一般为3人以上，纠集者相对固定。因此，黑恶势力组织成员①这里的组织成员不单指黑恶势力的参加者，也应当包括纠集者或者组织者、领导者。因为无论是黑社会性质组织还是恶势力，均属于犯罪组织，而纠集者、组织者和领导者自然属于组织的一员。至少为3人。“村霸”型黑恶势力作为一类黑恶势力，自然也应当满足组织成员为3人以上的要求，但是该类黑恶势力与一般意义上的黑恶势力的组织特征的区别在于组织成员间关系。以苑道功为首的“村霸”型黑恶势力，有明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定，而且组织结构较为稳定，并有比较明确的层级和职责分工。在该犯罪组织中，苑道功是组织者与领导者，负责坐镇指挥与各方面关系的组织协调，但是其与该组织的其他组织成员存在明显的血亲、姻亲和地缘关系。例如，苑道功自2001年8月任孙庄村支书以来，以他的主要家族成员（苑道功一母同胞的亲兄弟五人，儿子、子侄辈十几人）为依托，召集了很大一批当地的无业村民为他们服务。他的几个亲兄弟与儿子、村两委主要工作人员都是其组织的骨干成员，负责具体的分工与实际操作。

4.“村霸”型黑恶势力的危害性特征。“村霸”型黑恶势力与一般意义上的黑恶势力的危害性特征差异表现在危害的领域和行业上。最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2009年12月9日发布并实施的《办理黑社会性质组织犯罪案件座谈会纪要》指出，称霸一方，在一定区域或者行业内形成非法控制或者重大影响②有研究者将在一定区域或者行业内形成非法控制或者重大影响理解为，对一定区域或者行业的操控性和支配性。[3]20，从而严重危害经济、社会生活秩序，是黑社会性质组织的本质特征。《办理恶势力案件的意见》第4条指出，恶势力在一定区域或者行业多次实施违法犯罪活动，造成恶劣的社会影响。但是这种影响还不具有对一定区域或者行业的非法控制能力，这是恶势力与黑社会性质组织的区别。“村霸”型黑恶势力也具有一般意义上黑恶势力的危害性特征，但是，“村霸”型黑恶势力的危害性特征的特殊之处表现在一定的区域是农村，并且具有农村行业特色。例如，苑道功在逐步侵蚀农村基层政权，待窃取农村基层政权后，在国家精准扶贫、危房改造、重大疾病补贴申领和发放、征地拆迁补偿、农业重大灾害补助等领域内，通过实施恃强凌弱、向贫困户要回扣、侵吞挪用国家专项惠农资金等行为，严重影响村民的基本生产生活秩序。

二、“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的主要路径

“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的路径，一般是指“村霸”型黑恶势力在侵蚀农村基层政权时所采取的方式、方法及手段。了解“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的路径是认识该类犯罪的关键。目前，“村霸”型黑恶势力主要采取暴力抗法、贿选霸选、腐化变质、架空替代等四种途径侵蚀农村基层政权。

（一）暴力抗法

暴力抗法是“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的重要路径之一。“村霸”型黑恶势力以暴力方式侵蚀农村基层政权时，其组织成员并不亲自参与农村基层政权的运行，仅仅是采取暴力抗法的方式，阻碍农村基层政权的正常运行。暴力或者以暴力相威胁是黑恶势力的重要行为特征，“村霸”型黑恶势力作为一种典型的黑恶势力，自然也主要采取暴力或者以暴力相威胁的方式实施违法犯罪活动。“村霸”型黑恶势力为获取一定的经济利益，不断壮大组织实力，往往通过实施各种暴力或者以暴力相威胁的行为对抗农村基层政权，这种组织成员和基层执法人员的直接暴力冲突对抗，不断激化“村霸”型黑恶势力与农村基层政权之间的矛盾和冲突。随着自身实力的逐渐增强与势力范围的不断扩张，“村霸”型黑恶势力对现存的农村基层政权产生影响，主要表现为影响乡镇政府的职权，降低乡镇政府对农村社会管理的效能。乡镇政府的管理职能因“村霸”型黑恶势力的暴力阻挠而无法有效履行，这在一定程度上会影响我国农村基层政府的权威和执法公信力，最终必然导致农村基层政权瘫痪。[5]

（二）贿选霸选

贿选霸选是“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的另一重要路径。“村霸”型黑恶势力通过贿选霸选侵蚀农村基层政权时，其组织成员已经具有控制农村基层政权运行的企图，并且通过贿选霸选方式付诸实施。“村霸”型黑恶势力通过对乡镇领导干部的贿赂，对亲近的村民“送红包”买选票、对不服从其意志的村民威逼利诱等方式来拉选票，操纵破坏农村基层政权的换届选举，从而获得村支部书记、村委会主任、乡村会计等基层领导干部头衔，篡夺农村基层政权。每次进行村两委换届选举时，以苑道功为首的黑恶势力组织成员便守候在选举现场的里里外外，以给村民代表递烟、套近乎等方式监督村民的投票，如若有村民不按照他们的意愿选举其指定的人员，事后就打击报复这类村民。“村霸”型黑恶势力实施的贿选霸选行为之所以易于得逞，一方面，是由农村基层政权所处的外部环境决定的。农村基层政权处在国家权力系统的最外围，距离中央核心机关远，对基层政权的把控力度相对不足，这有利于“村霸”插足进来。[6]另一方面，是由于农村基层政权自身存在的问题所引起。有些农村地区的基层政权组织比较软弱涣散，贪污腐败问题严重，社会治安问题层出不穷，干群矛盾尖锐，最终给“村霸”型黑恶势力窃取农村基层政权以可乘之机。

（三）腐化变质

腐化变质是“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的又一重要路径。因腐化变质而引起的“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权，与通过暴力抗法、贿选霸选产生的“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的不同体现在，因腐化变质而引起的“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权主要是行为人自身逐渐发生变化，在堕落为“村霸”进而发展成“村霸”型黑恶势力的过程中，该组织成员并不会对周围村民产生直接影响，行为方式往往也较为缓和。[7]例如，有的“村霸”是从优秀的村干部中腐化变质演化而成的，在最初治理村庄时有自己一套独特的本领，在任职初期常常能尽职尽责、积极工作，带领老百姓发家致富。但常年把持农村基层政权之后，随着生活质量日益提高与社会上奢靡之风的日益盛行，他们对权力与享受的欲望慢慢地膨胀，于是开始贪污腐化，与黑恶势力沆瀣一气，鱼肉百姓。不但对村民的正当利益诉求不理不睬，而且还千方百计地压榨老百姓的钱财，威胁老百姓的人身安全。这会严重损害党和政府在老百姓心中的威信，激化老百姓与当地村两委和乡镇政府的矛盾，动摇整个农村基层政权的稳定，甚至造成严重的群体性事件或越级上访事件。

（四）架空替代

架空替代农村基层政权是“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的另一路径，并且通常也是最为激烈的路径。“村霸”型黑恶势力架空替代农村基层政权，是指“村霸”型黑恶势力利用现有农村基层政权运行中存在的问题，逐渐掌控农村基层政权的运行，建立起一套非正式的农村管理制度，进而使现有正式的农村基层政权形同虚设的现象。由于一些农村地区的基层政权组织涣散，领导干部能力低、素质差，贪污腐化问题突出，对农村存在的邻里纠纷、经济问题的处置能力差、效率不高，致使干部与群众关系紧张，群众对基层干部的信任度降低。“村霸”型黑恶势力则见机行事，通过各种暴力或软暴力手段威胁老百姓，有的强行调解纠纷，有的暴力替人追债，慢慢地树立起一个横暴的非正式权威。一些老百姓再次发生矛盾或纠纷时，不再向政府和司法部门寻求援助，而是通过“村霸”型黑恶势力以暴力干涉方式强行解决。“村霸”型黑恶势力架空替代农村基层政权，不但助长了“村霸”型黑恶势力的嚣张气焰，而且使得老百姓逐渐习惯对“村霸”型黑恶势力的信赖，进而依赖“村霸”型黑恶势力，出现犯罪学中不常见的斯德哥尔摩综合征①斯德哥尔摩综合征，是指在被害人与犯罪人的互动中，被害人逐渐对犯罪人产生情感，进而支持、帮助犯罪人的一种现象。参见李伟主编：《犯罪被害人学》，中国人民公安大学出版社2010年版，第58页。斯德哥尔摩综合征是指犯罪的被害人对于犯罪人产生情感，甚至反过来帮助犯罪人的一种情结。参见任克勤著：《被害人学基本理论研究》，中国人民公安大学出版社2018年版，第82页。。“村霸”型黑恶势力借此进一步加强对农村老百姓生产、生活的控制，最终形成对农村基层政权运行的完全控制，建立一套非正式的农村管理制度。

三、“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的防控建言

“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权不仅可能破坏国家基层政权的治理体系、影响农村经济的健康发展，而且一定程度上将阻碍农村精神文明建设、扰乱农村社会治安秩序。[8]因此，必须综合施策以防控“村霸”型黑恶势力对于农村基层政权的侵蚀。

（一）加强农村基层党组织建设

加强农村基层党组织建设是治理“村霸”侵蚀农村基层政权的重要手段。农村基层党组织是农村基层政权的重要主体，也是农村各项管理制度的主要落实者，加强农村基层党组织建设是巩固农村基层政权的重要方式，也是防控“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的重要举措。改革开放以来，确实有一些农村基层党组织呈现“软”“散”“乱”等不良现象，这不但弱化了基层党员的自我认同感和归属感，降低了基层党员的责任心和带头作用，也让人民群众对基层党员的认同感随之弱化。以前的人民群众遇到困难时首先想到的是身边的党员同志，现如今已经丧失了对基层党员的信任。这就要求部分基层党员反思农村基层党建业务产生的实际效果。不能让基层党组织建设工作表面上花了钱、做了宣传，但事实上却存在“空转”现象。要真正把农村治理好，最值得信赖、也最应该依靠的就是基层党组织，把我们党多年来的党组织制度与组织优势在基层盘活起来，是真正解决“村霸”型黑恶势力的一个关键性问题。例如，可以通过振兴乡村计划，把农村有知识和文化的青壮年号召起来，逐步把他们中优秀的人发展成党员，由他们主导并参与到乡村治理中，和基层党组织建立起亲密的互动关系，对于基层社会的治理就能发挥最优化的效果。

（二）健全规范农村基层政权运行的有关法律

健全规范农村基层政权运行的有关法律法规是治理“村霸”侵蚀农村基层政权的重要制度保障。因为“村霸”经常以暴力霸选与金钱贿选的方式窃取农村基层政权，破坏村民自治的根基，所以迫切需要建立健全村委会选举与村民自治相关的法律法规，整治“村霸”型黑恶势力操纵农村基层政权的更迭，避免农村基层政权被侵蚀。首先，建议修订我国《刑法》中破坏选举罪的相关规定，增加其惩治力度。当前我国《刑法》第256条规定的破坏选举罪，只处罚在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时用非法手段破坏选举的罪行，破坏村委会选举的行为并不在处罚范围内。建议将用暴力、威胁、贿赂等非法手段破坏村委会选举的行为罪行纳入我国《刑法》规制的范围，规范村委会选举的程序与秩序，确保农村基层政权牢牢掌握在党和人民的手心里。[9]其次，建立健全国家法律和地方法规相结合的村委会选举法。在2010年我国修订《村民委员会组织法》之后，各省市陆续制定一些有地方特色的村委会选举办法。《村民委员会组织法》是规定村委会权利与义务的实体性法律规范，但村委会选举的程序性规定较为模糊，特别是针对操纵破坏基层政权选举的救济制度，《村民委员会组织法》中仅规定，“对破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡镇政府或者县级人大常委会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级政府负责调查并依法处理”，没有规定完善的行政救济措施。所以，有必要在比较、总结各省市村委会选举法的基础上制定出一部适用于全国的村委会选举法。[10]

（三）严格村两委选人用人的标准与程序

严格村两委选人用人的标准与程序，是治理“村霸”黑恶势力侵蚀农村基层政权的重要程序保障。严格村两委选人用人标准及程序是从农村基层政权的管理者自身角度出发，筑牢“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的内部防线，具体举措包括：首先，乡镇党组织要加强对农村“两委”换届选举的直接领导，县委组织部、民政部要到个别容易出现操纵破坏选举问题的村庄进行现场监督、指导。其次，必须把握好选人用人标准，选举出一个真正懂农业、爱农村、爱农民的村委会领导班子，把一些有理想信念与奉献精神能给农村带来希望、有经济头脑和致富本领能带领农民奔向幸福、有良好品行与公平公道之心能带出农村和谐稳定的“三有三带”型的人才选进村“两委”班子。再次，县委与乡镇领导要对候选人员进行严厉的资格审查，县级组织、民政部门应当会同纪检监察、公安、检察院、法院、司法、行政、信访等相关部门建立候选人联审机制，要坚决过滤存有涉黑涉恶嫌疑以及具有违法犯罪前科记录的人员，并依法依规取消其参选资格。最后，依法严厉惩治以贿选霸选方式操纵破坏农村基层政权选举的“村霸”型黑恶势力。

（四）严打“村霸”型黑恶势力的保护伞

严打“村霸”型黑恶势力背后的“保护伞”是治理“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的根本。“村霸”型黑恶势力之所以能够长期在村里称王称霸，作威作福，是因为他们与当地的一些腐败官员深度交织在一起。因此，要彻底防控“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权，各地各有关部门一定要深挖细查“村霸”型黑恶势力背后的“关系网”与“保护伞”，切实加强扫黑除恶与反腐败斗争、基层“拍蝇”同部署、同落实。[11]对于发现或群众举报的“村霸”型黑恶势力侵蚀农村基层政权的线索，经公安机关查证属实的，要第一时间立案，对于其背后的“保护伞”应当一查到底、绝不姑息。具体可以从以下方面着手：首先，在侦查策略上，应促使其主动坦白交代，鼓励其检举揭发，在打击黑恶势力“保护伞”的具体案例中，不仅需要用法律和政策来瓦解其心理防线，而且要利用收集的客观事实证据，完全击溃他们残存的侥幸心理。其次，注重证据质量，从案件外围取证。专案组成员要牢固树立以证据为核心办理案件的意识，注重收集证据与固定证据。[12]最后，以倒查的方式步步推进。在查处黑恶势力组织成员众多的“保护伞”案件时，应当从典型案例开始，对涉黑涉恶案件的卷宗进行详细研判，确定黑社会性质犯罪组织的组织者、领导者和恶势力的纠集者，从提审该组织的一般参与人员开始，层层向上锁定犯罪事实与证据，最终将黑恶势力背后的“保护伞”揪出来。由于黑恶势力的“保护伞”通常是具有一定级别的政府官员，查处难度大，所以必须从政治站位和稳定大局的高度出发，积极争取党委、政府和上级部门的大力支持，成立领导小组，消除打击“保护伞”过程中遇到的阻力和困难，主动有效展开调查，深挖彻查黑恶势力背后隐藏的“保护伞”。[13]