过渡型城中村的矛盾内部化与治理困境

卢青青

（武汉大学 社会学院，武汉 430072）

一、问题提出与视角转换

城中村作为城市中的一种特殊存在，是城市化快速扩张与城市用地急剧膨胀所形成的城市对村庄的包围样态。作为城乡之间断裂社会的重要连接带［1］，城中村过渡阶段的非正规性使其成为社会治安综合治理的关键地区［2］。厘清城中村问题及其治理困境是城中村改造、城市更新升级的重要基础。

学界对城中村问题的研究主要遵循两种分析路径：第一种是结构路径，也即从城乡二元结构角度分析城中村问题产生的结构性因素，尤其强调其生成的制度基础。其中城乡之间的土地制度、社会管理制度以及户籍制度都具有根本性差异，这是城中村存在的体制因素［3］。城中村由此作为被城乡二元结构所形塑的制度意义的农村，在同一场域中城乡二元体制并存［4］。这种二元体制激活了城中村基于土地和市场红利所生发的巨大经济利益，尤其是建立在村落共同体认同基础上所内聚的社区公共性利益［5］。对既得利益的享有和依赖反过来进一步强化此二元制度，城中村由此未被城市完全同化［6］。在此分析路径下，城中村治理的根本问题在于城乡二元结构下的制度困境，其中集体土地所有制下土地产权的模糊及其有限供给是城中村治理困境产生的根源［7］，城中村治理必须以产权为突破口［8］。因此，重新明晰产权关系，进行适宜的土地改革是关键［9］，调整集体资产产权关系的股份公司方式成为解决城中村治理困境的有效方式［10］。

与此不同的是第二种分析路径，也即行动路径。行动路径从社会行动者角度分析利益相关者之间的互动行为及其相互关系。广泛意义上，城中村问题涉及四大主体：政府、村集体/村民、开发商以及外来流动人口。但直接利益相关者只包括前三者，流动人口的外来性与流动性使其作为被动角色存在，不是城中村的主要参与者。聚焦于直接利益相关者，发现彼此的互动主要是围绕城中村“土地租金剩余”的利益分配博弈展开的［11］。城中村本质上是具有不同利益的利益相关者的关系联结，改造本身即是多方利益协调的合约再安排［12］。因此，城中村治理问题在此分析路径中根本表现为多元利益主体的利益冲突，城中村治理即是对不同群体利益的协调与整合［13］。在多元利益冲突中，强化政府与社会协作，在政府公权力、拆迁补偿与安置以及权利保障等方式上进行应对［14］，以从行动上解决利益协调问题。

结构路径从宏观角度对城中村问题及其治理困境作出解释和回应，行动路径则从相对微观的角度解读这一问题，两种分析路径都实现了对问题的本质性把握。本文主要延续第二种分析路径，将结构性因素作为宏观背景，关注多元利益主体的行为逻辑及其治理问题。但是与既有研究不同的是，既有研究将多元利益主体的关系分析主要放置在国家与农民关系（或者是政府与集体关系）的视角中，认为城中村治理的关键就在于国家与农民（或政府与集体）基于国有土地和集体土地二元制度之间的利益博弈分配，当然其中也涉及开发商这一利益主体，但开发商作为社会资本的引入也是旨在降低二者的博弈成本。由此，学者多强调城中村治理的关键在于多元利益主体的民主协商［15］，尤其是政府的角色［16］以及对弱势群体社会分配利益的保障［17］，而鲜少关注集体与村民内部的关系问题。城中村多元利益主体的利益博弈不仅涉及国家与农民（或政府与集体），也涉及集体和农民。国家与农民（或政府与集体）的利益博弈是阶段性的外生利益博弈，本质上是一次性博弈，随着城中村改造的结束而结束。但集体与农民之间的利益博弈是长期性的内部利益分配博弈，博弈周期更长，从预期征拆到后续安置伴生着一系列问题，而这些问题的解决对基层治理尤其是村级自治产生重要影响。

基于此，本文将视线聚焦于城中村村级组织内部的利益博弈问题上，转变既有的国家与农民关系的研究视角，将重心从宏观的国家治理转向微观的基层治理，从村民自治的角度呈现处于过渡阶段的城中村在村级组织内部围绕利益分配展开的集体与农民之间的矛盾纠纷，分析其分利矛盾产生的微观机制，并以此为切入点探究城中村内部村级治理问题。这一研究视角的转变，一方面，聚焦于过渡型城中村内部自治问题，弥补“结构—行动”分析路径对城中村村级自治的忽视；另一方面，厘清学界关于多元利益主体分利博弈问题探讨的微观机制，并论证过渡型城中村的多元利益主体争利互动的结果不仅是外溢性的，而且是内部性的，村级组织内部利益矛盾的平衡往往是解决城中村问题和治理困境的前提和基础，以期推进对城中村问题的研究，并为城中村改造提供更具针对性的参照。

在研究方法上，本文采用实地调查法。结合笔者及所在团队于2019年3月在中部一省会城市所在的城中村Q 村①进行的专题调研，根据对既有村社干部、股份公司领导、党员、村庄精英、普通群众等各类具有代表性的群体进行个案访谈，通过无结构式访谈和半结构式访谈收集质性和量性资料。

二、过渡型城中村改造的问题与现状

既有研究对城中村具有不同的类型划分，其中按照土地使用、物业收入以及外来人口数量等占比情况可以将城中村分为三类：典型城中村、转型城中村和边缘城中村，其中转型城中村建设用地占比达30%—70%，物业出租收入占0%—80%，外来人口是本地人口的1—4倍［18］。依此标准，Q 村基本符合转型城中村的类型。转型城中村是介于典型和边缘城中村之间的过渡样态，因此，本文将此概括为过渡型城中村。过渡型城中村相较于核心区典型城中村而言，区位相对边缘，承接核心城区的非正规经济，土地利用价值相对较低，利益体量相对较小，因此外生利益的博弈空间也相对较小；但是相较于边缘城中村，集体与村民的收入已经物业化，内生利益相对密集，内部博弈空间较大。这一特殊性决定了此类城中村的过渡样态及其过渡型治理。

（一）村庄改造现状：形实分离的混合样态

Q 村地处市三环线南部，位于两湖之间，村内铁路、高速等汇聚，交通极为便利。作为移民村落，Q 村下辖4 个组也即4 个自然村，村庄历史短暂，村民之间相对分散，呈现出原子化状态［19］。2003年Q 村以集体经济组织名义成立股份制的商贸公司，2015年进行村改居，但公司与村/社区一直是两块牌子，一套人马；到2018年底换届，社区和股份公司开始彻底实行人员分开，原老干部退居公司，年轻干部进入社区。目前社区总人口5393 人、2346 户，其中户籍人口一千五百余人、六百余户。

本村的城中村改造从2008年左右预备启动，是周边最早纳入启动程序的村庄，但一直延缓至今没有实质性推进，呈现为“半村半社区”的过渡形态。村庄目前在集体经济组织改制和村民户口改登与社保、居住安置方面基本实现社区化改造。但是集体资产没有量化，商贸公司只是空壳，村级年收入只有物业收入近五百万；土地也未完全征收，旧村湾未拆除，村民也未实现集体上楼。村庄形式上实现了村改居，实质上却仍以村居样态为主。因此，本文仍采用Q 村的表述，旨在探究其村集体与原村民在改造过渡期的相互关系及其利益博弈。

此类形实分离的过渡型城中村对上对下所扮演的角色和任务都已发生变化，对上作为社区是去生产性和去发展性的，要承接大量自上而下的行政性和服务性工作；对下作为集体组织仍需要对接村民的利益诉求，满足村民的发展性要求，尤其是关于集体利益的分配。目前社区和公司分别承接对上对下的任务，基本维持平稳，但是围绕城中村改造利益的分配博弈形成了村庄内部的矛盾纠纷，随着改造周期的延长，这一矛盾也愈演愈烈。

（二）边缘性区位及其问题现状

Q 村作为城市边缘区，一方面承担城市防洪抗险任务，另一方面承接从中心城区淘汰出来的低端、高污染产业。早期因为无序的土地开发带来土地细碎化，导致Q 村土地开发价值低；2013年其又被纳入生态保护区，土地发展进一步受限。边缘性区位、土地先行发展劣势以及生态规划限制导致Q 村的城中村改造一直搁置，延期上十年。过长的改造周期与愈发显性的利益预期打破了集体与村民之间的利益平衡，村庄内部围绕着集体利益的分红展开村民与集体之间的分利博弈。这一分利矛盾根本上是征地的分散性、阶段性与周期性所凸显的土地利益的显性化与分配的不均衡问题。具体来说，主要表现在三个方面：

一是征地跨时间周期的利益冲突。也即不同批次不同时间内的征地补偿标准的差异所导致的利益纠葛。Q 村的征地最早从2004年开始一直持续至今，征地标准中青苗费和生活费等标准不断变动，不同批次征地的显著差异不仅带来村民之间的矛盾，也带来小组之间的矛盾。

二是征地群体差异化标准的矛盾。2010年全村农业户口改登后，同时为村民购买社保，其中60 岁以上老人的社保医保由村级一次性买断，人均花费近十万元，而对于年轻人村级只负担三万多元/人，由此引起年轻人的不满。

三是新增人口的利益博弈。根据政策要求，Q 村 划定 2010年4月1日前年满 18 周岁及以上的户籍农业人口为股东成员，生活费②的标准也是按此发放。但随着改造时间的延长，近十余年来新增户籍劳动力人口不断增加，利益冲突增大。

边缘区城中村改造周期的无限延长，集聚了大量周期性、阶段性的矛盾。村民之间的利益愈发难以调平，集体愈发陷入被动困境。

三、结构性失衡与矛盾内部化

从Q 村城中村改造的矛盾特性来看，其不是惯常意义上的集体/农民与国家的一次性博弈，而转变为村级组织内部的分利博弈，也即矛盾的内部化③。整体而言，这一矛盾的内部化在依附性乡村关系下由改造周期延长直接诱发，而过长改造周期带来的信息透明和利益显性化进一步激发此内部矛盾，集体与村民之间的集体关系从生产走向利益分配，矛盾内部化由此生成。

（一）矛盾内部化的诱因

Q 村与其基层政府的关系大致经历了三个阶段：一是税费时期，因为工业发展的供给，对农业的汲取度不高，乡村之间没有形成乡对村的利益让渡共同体，而是相对自主均衡的关系，乡政权威也未透支；二是税费取消以后，基层政权悬浮［20］，为鼓励村级经济发展，地方政府采取包干到村的放权方式，乡村之间相对独立；三是城中村改造阶段，乡村之间需要重新打交道，但基于历史时期乡村关系并未失衡，保证了现阶段乡对村的把控。这一把控不仅包括制度上自上而下的统摄，也包括经济上村级发展对基层政府的依赖，以及街道对村干部灰色利益的掌控等，由此形成村对街道的依附性乡村关系④，这是Q 村城中村改造过渡期矛盾内部化产生的直接诱因。

本地依附性乡村关系根本上取决于村级经济发展的依附性。Q 村土地发展在相对边缘的区位以及相对劣势的先行发展境况下，只能依托地方政府的区位打造进行土地的增值升级。尤其是土地的规划和审批权掌握在政府手中，地方政府统筹整个区域的发展，因此，围绕土地展开的村级经济发展只能依赖地方政府。地方政府为保持基层稳定，让渡一部分自主开发权和灰色利益空间，并以此调动村干部的积极性，这种让渡反过来也成为基层政府制衡村级的有力武器。

案例1：Q 村土地细碎化部分源于配合政府进行协调土地。2004年，位于二环内属于一类村的X 村在政府协调下占用Q 村95 亩土地作为调剂用地纳入X 村改造，2010年H 村改造也是以城中村改造配套用地的名义从Q 村协调了五六百亩土地，以配合政府完成中心城区的城中村综合改造工作。⑤

可见，在城市更新升级中，政府在考虑核心城区发展成本时，并未重视作为相对边缘的Q 村的发展。故此，村级矛盾的内部化与地方政府政策的不断变动有关，改制的提前与改造的滞后即是政策错位的结果，村级由此陷于被动地位，原本政府与村民之间的利益博弈冲突转移到村级内部，矛盾不断向内挤压。但在被动的依附关系中，村级几乎没有与政府谈判的空间和能力；村庄内部原子化的分散个体也很难被集聚起来，这就进一步强化了村级对地方政府的依赖。而这种依附性关系导致村级丧失自主权的同时，也愈发凸显村干部的“代理人”角色。因此通常在矛盾转移的同时也没有外溢。

（二）矛盾内部化的激化

客观而言，兜底性村庄是整个城市更新升级的重要缓冲区，保证了城市改造的梯度性与层次性，而依附性乡村关系下地方政府有力的统筹把控能力也是城中村改造的重要组织基础。但是在此综合作用下也为特定城中村带来诸多治理问题：一方面，兜底性区位造成政策变动下的村庄改造周期延长；另一方面，在依附性乡村关系中村级必然成为改造周期延长的成本担纲者。随着改造周期延长带来的信息透明与利益显性化，村级组织与村民之间的利益均衡结构被打破，矛盾愈发失控。

作为介于核心区与边缘区之间的过渡型城中村，Q 村的土地增值空间虽然有限，但也具有一定的开发价值。因此，1990年代末到2000年初期村干部通过竞选上台经营土地；与此同时，分散原子化的村民被高度吸纳进刚刚兴起的市场经济中，并不关心政治，只有少数精英群体抗争但最终也被利益分化⑥。因此这一时期虽是村级主导，但集体与村民之间在互不干涉和信息阻隔中达成平衡。随着改造周期的延长，土地利益愈发显性化，尤其是周边部分村庄已完成改造，征地金额已形成市场价值为人熟知，这不仅激起村民的土地利益意识，也刺激村民以失地农民身份不断向集体要福利。

信息的透明化打破村级原有的信息保护屏障，虽然利于加强监督，却也瓦解了内部平衡。利益竞争的主体逐渐扩大，普通村民纷纷加入争利队伍，形成大多数村民与由少数精英组成的村级组织之间的利益博弈，村级组织与村民在利益调配中出现结构性失衡。

案例 2：Q 村 2004年征地主要涉及 3 组，当时的征地标准是：青苗费400 元/亩，生活费248元/亩，补三年，同时承接当时的政策将3 组村民转入非农户口，并一次性补贴3 万6，但最后钱发下去了，户口却未转成。到2006年因修路占2 组的土地，补偿标准变为：青苗费800 元/亩，生活费按亩补248 元/月补三年。到2009年因为预计启动改造，进行股东成员划定，以过渡费的方式按照划定的户籍劳动力人数进行生活费补贴，每个劳动力补248 元/月。2010年实行全村农转非买社保，2 组村民对拿了3.6 万元又无偿享受社保的3 组村民不满，最后协商3组按照2 组的方案，在扣除3.6 万元和4000 元利息后，按劳动力方式补偿生活费。

对于少数精英之间的利益博弈，村级通过利益吸纳和分化机制基本可以摆平；但对于大多数村民与村集体之间的利益博弈，村级很难有效调平，尤其是在早期征地余款有限而村庄改造又未完成的情况下，村级有限资源很难满足村民的利益诉求，村级由此陷入困境，目前Q村以负债支撑村民福利需求。但显然，随着利益日益透明化和显性化对分散个体争利的刺激，其将对村级组织不断提出更高的分利要求，而村级在此利益分配的结构性失衡中愈发难以平衡利益分配秩序。

推动机器人沿着四块地板边缘行进，四块地板的边缘的形状为长方形，该长方形长为1.72 m，宽为1.61 m。如图4到图6所示是实验过程中的轨迹图。

（三）矛盾内部化的生成

通常而言，城中村的征地拆迁一般是一次性补偿，股份分红主要是在资产量化并且具有征地返还的配套产业用地经营收入以后才进行的。但Q 村在土地的先行发展劣势及其依附性乡村关系下，丧失自主开发的权力和能力；兜底性角色进一步强化村级的被动地位，改造周期也因此被无限延长，与之伴生的是失地农民过渡安置费用的供给延长。Q 村从2004年开始进行征地补偿安置一直延续至今，涉及的人员越来越多，安置标准也随经济发展不断提升。在股权没有真正量化、村级物业收入相对较低的情况下，村级负担愈发加重。不仅如此，在持续性的享有中，村民将此安置费当作实质性的成员福利，以成员权标准而非征地标准进行分利博弈，并形成对此福利的路径依赖。由此，被改造搁置而虚化的集体经济组织作为实然的分红组织已然存在，村级组织⑦从生产型组织向分配型组织转变。

分配型集体组织必然要按照统一的规则进行有序分配，也即按照量化的股权进行分红。然而，改造的搁置使得Q 村集体经济组织并未完成股权量化，这就意味着其仍处于过渡中的利益博弈期，在此过渡博弈中必然无法达成绝对固定的规则。这也是Q 村虽然已经划定成员权界限，却仍不断遭遇村民冲击的缘故。与此同时，改造的搁置形成村民对集体组织的成员权福利依赖，在虚化的集体经济组织中这种福利依赖一方面是村民围绕利益预期展开的，实质性利益并未发生，但集体一旦开启分配就无法关停，只能不断地进行自我透支以满足村民的福利需求；另一方面，这种依赖建立在成员权标准上，导致阶段性差异的成员基于利益分配不均进行不间断的纷争，加剧村级内部的矛盾。

案例 3：Q 村 1—3 组在 2010年前基本完成征地，4组因为征地较晚，没有享受到1—3组村民在新小区分配的宅基地和生活费补偿的福利。在新小区落成后4组村民极力争取，村级被迫给予4组每户补13.1 万元的宅基地费用。2018年下半年开始征收4组土地时，4组村民又以没有生活费为由不配合征地，最后以每个劳动力10万元的标准扣除已买社保、医保等费用进行调平。

可见，一直被搁置的城中村改造，使得生产型的村级组织被集体持续性过渡安置所形成的成员权福利依赖所捆绑，提前进入分配型集体组织，但实质上却并没有提供与分配型集体组织相适配的分配资源和分配规则。村级组织由此陷入悖论：村民围绕利益预期展开的成员权福利博弈与未进入分配型村级组织的现实困境之间的张力越来越大。在过渡型城中村中，利益的博弈和规则的无限变动，使得这一张力不断持续和深化，矛盾彻底内部化。

四、集体组织异化与治理内卷化

随着内部化矛盾的不断激化，村级治理压力增大，为防止矛盾外溢，村级组织采取“以妥协换和谐”的治理策略，但其并未从根本上解决问题，反而因为集体的无限让步带来集体组织的异化和治理的内卷化，村级只能维持底线治理。

（一）政治效应：私人利益攫取与集体组织异化

在村民利益调平问题上的妥协忍让，对村级组织的最大冲击是集体组织的异化。尽管村级组织并未真正转变为福利分配型组织，却在实际上已经履行福利发放的职责。对此，无论是村干部还是村民都采取漠然的态度，集体公共意识淡薄。

村民要求福利分配与利益共享，是改造周期过长的利益显性化刺激与阶段性不均衡的矛盾诉求所致，而根本上导源于弱结构制约与个体的私利冲动。本地原子化村庄内生规范力量较小，对个体的集体统筹性较弱。因此，在巨大的利益预期下，高度分散化的个体都是潜在的争利钉子户，而非站在集体角度考虑的社员。在此背景下，村干部同样较少遭受村庄内部结构的制约，当家人的角色并不凸显，老一批干部通过竞选上台本就具有很强的谋私性质。而村民的争利行为也并非针对村干部，反之，其争利结果对于同为集体成员的村干部而言则可实现利益共享。因此，村干部也认为村民争闹具有合理性。无论是村民还是村干部都没有很强的集体公共意识，而是站在私人化立场认同个体的争利行为，并以让利方式将其合法化。

当然，这与集体经济组织的公司化运作对集体公共属性的虚化也有关。Q 村股份公司虽然一直处于虚化状态，但村民福利依赖的捆绑使其日益实体化。这种建立在成员权基础上的股份公司本质上是共有形式而非公有形式［21］，原集体公有变为成员共有，强化集体的私人属性。集体组织最根本的属性就是公共性，这是集体凝聚个体的重要力量；但是集体组织的公司化将其公共性虚化，集体变成诸多个体的分散集合，而非作为共同体存在。如此，集体组织就发生了异化，呈现出鲜明的私人性特点，是集体成员人人可以来“榨一榨”的。

集体组织的虚化和私人化，削弱集体公共统筹能力的同时，也进一步强化了个体的私有化意识，激活个体的私有争利面向，村级组织愈发难以平息矛盾。

（二）治理困境：治理失序与治理内卷化

村级组织的一味妥协，并没有真正解决问题，村里“每天都有人来闹一下”，村级治理严重失序。但凡与村民利益相关的事务全部涌现并杂糅在一起，村级治理失去层次性与节奏感，没有轻重缓急与大小优劣之分，只要是村民争利事宜，村级组织都必须认真解释与回应。

然而，集体在不断进行妥协让步和积极回应过程中，不仅没有消弭矛盾，反而形成村民更大的路径依赖，导致更多问题的涌入。村民认为，“你说（村集体）没钱吧，闹一闹又有了”“不榨就没有，榨一榨就有了”。因此，更多的村民选择用“闹”的方式来“榨”集体，以获取更多的福利资源，这就导致了治理的内卷化。治理内卷化通常是指公共治理资源被地方势力攫取所造成的公共利益的侵蚀［22］。此处借用此概念用来表示村庄矛盾并没有因为村集体治理资源的更多投入得到解决，反而伴随着集体越多的让利妥协，涌现出越多的矛盾冲突，越妥协治理，矛盾就越多越大。根本在于这种妥协性质的集体治理资源是私人性的，这种私人性质的资源投入越多，公共利益的损害也就越大。

治理的失序与治理内卷化不仅强化村民的依赖性，也打击了村干部的积极性，尤其是造成体制精英群体内部的分化。村庄中的干部目前分为三类，一类是不得不积极应对的直接相关干部；一类是消极应对的间接相关干部，比如小组长；还有一类则是作为暗中分化力量存在的干部。村庄内部精英群体的分化也为矛盾的平息增加难度，村级治理进一步失序和内卷化。

（三）治理逻辑：过渡型城中村的底线治理

村级组织采用策略性的妥协方式，一方面是在愈发突出的矛盾与结构性失衡困境下的自然选择。另一方面，也是寄希望于改造预期的一种策略方式。村级在无限的妥协中换取暂时性的平衡，而把矛盾的真正消解寄托在及时性的城中村改造中。在此意义上，在矛盾内部化且治理愈发失序的过渡型城中村中，坚守不出事的底线治理逻辑是其过渡型治理的基本宗旨。

不出事的底线治理逻辑是基层治理中遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举［23］，这是一种底线任务下的结果导向，不出事的目的不在于不出任何事，而在于不出大事，尤其是群体性事件［24］。从Q 村的策略性妥协结果来看，确实实现了不出事的底线治理。到目前为止，村民虽然纷争不断，但基本都被有效遏制。外溢到区乃至街道的很少，村一级基本实现自行消化。

不出事的底线治理在乡村治理中是压力型体制与有效治理之间张力的结果，是乡村治权弱化导致基层组织与村民之间利益与责任的连带制衡关系断裂的结果［25］。过渡型城中村的底线治理也是同样的逻辑。在利益相对密集的城中村，无论是显性的还是潜在的矛盾都很多，基层政府为了维持基本的稳定，通过选举的把控乃至灰色利益的让渡为代理人的村干部提供组织依托和利益保障。村干部在自上而下的维稳压力下，不得不完成这一任务。但是村庄内部在内生利益冲击下出现结构性失衡，村民与集体之间基本的利益与责任的连带制衡关系趋于瓦解，村级没有有效的治理手段，只能采取妥协让步乃至消极行为的策略方式予以应对，以期在改造过渡期保持基本的稳定。

五、结论与讨论

城中村的就地城市化为本地村民带来巨大福利的同时，也由于巨额利益的冲击和村居社会的急剧转型对村级治理提出重大挑战。这一挑战本质上是过渡型城中村诸多问题集聚与实质城市社区治理机制尚未形成之间的内在冲突，其不仅表现为城中村所承接的大量外来流动人口的负外部性成本，也表现为村民围绕城中村改造利益预期展开的利益博弈。此问题的解决不仅关涉城中村改造模式、机制等的创新，也直接影响过渡期城中村的村级治理。

本文通过对中部一省会城市城中村Q 村的专题调研，梳理了过渡型城中村在相对边缘性区位的塑造下所生成的内部化矛盾，分析这一内部矛盾产生的内在机制，并以此探究其对村级治理的影响。研究表明，过渡型城中村的过渡性导致其利益矛盾不仅是外部性的也是内部性的，在集体与村民的内部利益博弈中，处于过渡阶段的生产型集体组织被利益驱动下的村民基于成员权福利依赖所捆绑，成为私人利益攫取的工具，集体组织丧失公共性，村级治理出现治理内卷化，但是在维稳压力下，村级组织必须维持底线治理逻辑。

过渡型城中村的内部化矛盾起因于政府的矛盾转移，结点于村民与村级组织的矛盾。因此，政府的有效干预以及村级组织的有效调试是解决此类矛盾及其治理困境的关键。基于此，本文试图提出以下两点建议：

首先，结构化矛盾的化解只能寄希望于改造的启动，因此，政府的宏观调控要考虑治理绩效的相对均衡。城中村是政府进行城市发展的宏观规划结果，政府在此过程中既要处理好城市发展的负外部性问题，也要兼顾社会治理的稳定有序。由此，这需要政府在进行城市发展规划时做好战略性布局，有梯度地推动城中村规划，不宜政策反复，造成政府公信力下降，也需要兼顾公平，尤其是社会稳定。从现实出发，此类矛盾内部化的村庄，国家与社会的矛盾被转移，村民与村级组织之间并未围绕土地形成紧密的利益共同体，因此政府改造成本大大降低，在治理持续激化中，政府应考虑有序介入，将矛盾化解在改造过程中。

其次，村级治理的困境导因于矛盾的内部化，关键就在于处理好村级组织与村民内部的分利博弈。当前过渡型城中村矛盾的内部化主要是村民对村级组织的福利依赖与村级组织经济薄弱难以支撑的冲突，要化解此类矛盾需要政府投入财政资金将村级股份公司从村级组织中剥离出来，同时也要通过相关制度改革减轻村集体经济的压力。具体而言，可以在现有基础上启动村集体的资产量化工作，用村集体经营收入分红代替生活费补偿，把村集体和村干部解脱出来，让所有村民共同分摊集体经济的经营风险。

随着城市化的发展和城市的不断扩张，城中村终将伴随着城市更新升级的完成实现改造。但在现有经济发展水平下，城市扩张和城市化的推进是梯度性的，因此城中村现象并不会昙花一现，必然具有存在的过渡期。因此，如何在过渡型城中村问题中找到城市发展与社会稳定之间的平衡点，不仅要关注治理制度、体制等问题，也要着力将碎片化的治理整合起来，探索治理的本土实践路径［26］。基于此，厘清过渡型城中村自外而内的多种面向，展现其内部机制的复杂性，对于全面客观认识城中村问题具有基础性指导作用，尤其是对于此类城中村改造的政策制定提供战略定位和基本参考，具有重要现实意义。

注释：

① 按照学术惯例，本文采用的所有地名均作匿名化处理。

② 也即是失地农民的劳动力安置费用，本地人俗称生活费，本文以此沿用均简称为生活费。

③ 文中的“矛盾内部化”是相较于外生矛盾而言的，矛盾没有外溢，而集聚于村级内部场域，突出表现为集体与村民之间基于城中村改造利益预期的分利矛盾。

④ 本文借鉴霍布森的依附理论，提出“依附性乡村关系”的概念，在此仅指在乡村关系中村级组织对乡镇政权的依附性关系及其被支配地位。

⑤ 本文案例均整理于笔者调研访谈笔记。

⑥ 2000—2010年，在政策鼓励下，村级在土地开发上具有高度自主权，村庄内生利益密集。1999年第一次实行选举制度时，村委班子大换血，新干部竞选上台一直担任至今，期间每到换届也总有“反对派”或检举告发或参与竞选试图上台，但最终都不了了之，其中不少被利益吸纳。

⑦ 这里按照村级组织的功能将其划分为生产型和分配型，其中生产型集体组织侧重村级组织的生产功能，而分配型集体组织侧重村级组织的分配功能，尤其是集体利益的分配。