积极福利思想对我国留守儿童福利政策的启示

夏蓓蕾,陈世海

(1.西华大学社会发展学院,四川成都610000;2.宜宾学院法学院,四川宜宾644007)

改革开放以来，随着我国工业化和城镇化进程的不断加快，“民工潮”现象应运而生,伴随而至的是因城乡二元结构制约所造成的诸如教育、医疗、住房等基本性福利的不对等问题。这些问题导致了外出务工者基于收支效益的平衡考量，主观切断了儿童自由流动之路，“留守儿童”群体由此进入大众视野。

自“留守儿童”提出以来，学术界对于该群体的讨论和研究就从未停止。不论是概念界定还是内容研究，各方学者都给出了自己独特的见解。在界定留守儿童时，以叶敬忠为代表的学者们认为留守儿童指的是农村地区因父母双方或一方长期在外打工而被交由父母一方或长辈、他人来抚养、教育和管理的儿童[1]，虽然年龄界定不一，但都是18岁以内的未成年人；以吕绍清为代表的学者们则强调农村地区父母双方都在外打工就业的被留在家乡就读于小学和初中阶段的儿童才算留守儿童[2]；以冯建、罗海燕为代表的学者们强调的则是广大农村和城镇地区由父母一方或双方外出打工而造成亲子离异的儿童都属于留守儿童。[3]据此，本文以叶敬忠为代表和以冯建、罗海燕为代表的学者们的观点相结合，认为留守儿童是广大农村和城镇地区由父母一方或双方外出打工而被交由父母一方或长辈、他人来照顾的未满18周岁的未成年人。在研究具体内容时，国内学者主要从教育、家庭、心理、健康、社会支持、权益保护、政策等方面的内容进行研究分析，对于留守儿童福利政策的相关研究尚不多。在我国，儿童福利政策有广义和狭义之分，“从广义上讲，儿童福利政策可指一切涉及儿童福利的活动和政策立法，包括医疗政策、教育政策及未成年人保护立法等各个方面；就狭义而言，仅从儿童社会工作的角度探讨，则指涉及儿童生存环境状况的、地区性的、针对儿童的问题及需要而提出的、有利于儿童的成长与发展的政策保障”[4]。据此，本文采用狭义的儿童福利政策概念。在现有关于留守儿童福利政策研究中，多数研究反映较为突出的问题是当前留守儿童福利政策更加关注该群体的“问题取向”而非“需求取向”，将留守儿童“社会问题化”，并形成以事后干预为主的消极福利政策措施。[5]于是有学者开始探讨积极福利政策相关路径的可行性——即注重对家庭整合[6]、政府和社会责任[7]的考量在留守儿童福利政策中的重要性，这在一定程度上蕴含了积极福利思想，但多数研究的分析视角都以福利视角、福利治理视角为主，很少有学者能够完全使用积极福利思想作为留守儿童福利政策的分析和介入方向，而积极福利思想中蕴含的“事前预防”的核心概念能够改变当前留守儿童福利政策只能“事后补救”的消极应对思路，“多元主体共同承担社会责任”的重要内涵能够改变当前留守儿童福利政策中责任承担主体不明的现状，“建设投资型国家”的积极理念能够改变当前留守儿童福利政策引发的福利依赖问题。由此种种，本文希望引入积极福利思想，以改变当前留守儿童福利政策的消极现状，改变现有研究中分析视角单薄的窘境，为我国留守儿童福利政策的建设与发展尽一份绵薄之力。

一、积极福利思想

二战后，西方发达国家以凯恩斯理论和社会民主主义的社会公正价值观为基础建立了一种实现全国范围内普遍社会保障的国家体制——福利国家。[8]福利之曙光来临不久之际，种种弊端亦日趋凸显：巨大的福利支出直接导致了财政赤字，同时也造成了由税收转化而来的生产成本的增加，直接影响到产品的竞争力；纳税人饱受累进税制的折磨，投资热情逐渐衰退，在一定程度上影响了经济的发展；[8]福利体制“削弱了个人的进取和自立精神,并且在我们这个自由社会的基础之下酝酿出某种一触即发的怨恨”[9]，国民福利依赖日趋严重。这些消极作用，随着70年代的经济危机一并爆发，将福利国家打得措手不及。以撒切尔和里根为代表的新保守主义试图通过主张消减福利预算来改善福利国家的困境，但并未达到预期的政策效果，由此形成了以吉登斯为代表的新政治道路的探索者。此外，全球化时代将人类抛入了一个无法预知风险、存在大量不安全因素的世界，各国不得不寻求新的理论来指引其新的发展道路；也是在全球化大浪潮的冲击之下，产业结构变化带来人口结构和阶级构成变化，使得政党将第三条道路作为国家的政治选择。[10]吉登斯在对“现代性”深入认识和研究的基础上，提出了“第三条道路”的积极福利思想。

在吉登斯看来，构建能动性政治和多元、能动的社会主体，有利于构建其理想中积极的福利社会。传统式政治只关注于政治制度和体制本身，忽视政治与生活的相互关系，已经无法满足现代社会人们的发展需求。人们开始逐渐追求能够得到国家庇护的个人生活和社会生活，“能动性政治作为一种在存在社会整体关怀和目标的环境下，寻求使个人和团体完成任务，而不是国家为他们完成任务的政治”，它能“把国家与社会、市场的积极方面都发挥出来，结合在一起”[11]，“通过建立一个以个人赋权和机会为基础的、充满活力的知识经济，政府能够(而不是指挥)利用市场的力量为公众利益服务”[12]，这在很大程度上达到了人们的标准。在“现代性”的背景下，国家更应该清醒地认识到自身问题的本质，其结构性根源已经不再局限于传统的生产主义、外部风险和传统的家庭分工，难题攻克的重点也从财政危机转向了风险管理。与传统风险的后果可呈现性即能够通过以往经验推测各种风险相比，现代社会的风险并不能通过以往的经验用以指导人们如何行动来规避风险，吉登斯将之称为“人为风险或人为不确定性”。因此，在这种情况下，国家应该做出积极的改变以应对这种未知、不可测、存在潜在危害的风险。福利措施的目的不能只局限于解决已经发生的事，切断事情发生的根源，事前预防理应积极提倡。此外，“有效的风险管理并不仅仅意味着减小风险或者保护人们免受风险影响，它还意味着利用风险的积极而富有活力的方面，并为风险承担提供必要的资源”[9]。

当然，吉登斯也特别强调社会主体的作用。就单个社会主体而言，他认为“我们所有的人都需要抵御风险的保障，但也需要具有面对风险并以一种积极的方式来对待分险的能力”[9]，他十分强调单个社会主体能动性的问题，他认为应该“确保个人拥有追求自身福祉的必要能力，而不仅仅是补偿他们的贫困”[13]。他十分赞同自发地带有目的的自我的构建，在他看来“自发地带有目的的自我具有源于自尊的内在信心，其本体上的安全感来自基本的信任，这种安全感为积极地容忍社会差别提供了条件。它指的是这样一种人，他们能够把潜在的威胁转化为积极的挑战，把熵转化为持续不断的动能。自发地带有目的的自我不刻意回避风险或者设想‘其他人会解决这些问题’。他们会积极地面对风险，因为后者带来了自我实现”[11]。自我的有效构建能够使得单个社会主体滋生出源源不断的正能量，促进自我潜能的发挥，追求幸福并享受能动参与社会生活的乐趣，同时也能有效避免因单方向的接受福利措施而造成的福利依赖。“授人以渔”远比“授人以鱼”的效果更大，影响更深。就整个社会主体而言，他强调权利与责任之间的关系。“除了国家以外，个人自己和其他组织都对它负责，而且它会推动财富的创造。改革了的福利国家将是一种社会投资国家，在风险和安全、个人责任和集体责任之间建立了新的关系”[14]。福利既是每个人的权利亦是每个人的责任，个人的责任应当随着福利的增加而不断延伸；福利已经不再只是政府单一社会主体的责任，个人、企业、社会在享受国家福利的同时也同样需要共担社会风险[15]。

概言之，吉登斯想要通过着眼于构建能动性政治，能动性及多元的社会主体来建成一个社会投资型国家，一个福利社会：摆脱把“预后关怀”当作解决风险的主要手段[11]，注重“事前预防”；关注每一个个体的生命力，让每一个生命都能有机会实现自我、追求幸福，而不是一味地给予，以形成福利依赖；强调社会整体的团结和凝聚力，在享受福利的同时共同承担社会责任。

二、我国留守儿童的福利政策现状

“21世纪我国发展的核心目标是以改善民生为重点的社会建设，伴随着社会的转型升级，加强以改善民生为重点的社会建设和社会管理制度创新成为主要的社会议题，儿童议题也首次从政府行政管理问题转换为具有政治、经济、社会、文化特征的‘社会性问题’”[16]。国家开始注重儿童的发展问题，儿童发展纲要三部曲——《九十年代中国儿童发展规划纲要》《中国儿童发展纲要( 2001-2010)》《中国儿童发展纲要(2011-2020)》是实现我国儿童福利的纲领性文件，它们分别规划了我国儿童福利在不同时期的目标和发展方向[17]。在纲领性文件的指引下，我国儿童福利建设由补缺型朝向适度普惠型的方向发展，原先不被重视的留守儿童群体逐渐开始受到福利政策的庇护：2013年，民政部出台《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》[18]；2015年国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》[19]；2016年国务院颁布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》[20](以下简称《意见》)。

《意见》作为我国第一条较为全面、有代表性的留守儿童福利政策，对于留守儿童规范性工作的开展起到全面加强的作用，同时也为问题的解决作出相应的制度安排。《意见》阐释了国家对于留守儿童发展的期许，也为留守儿童相关问题的解决路径指引了方向。

然而反观《意见》出台的本身，实则是为了回应2015年毕节留守儿童自杀案的国家补救性政策，这反映了当前国家层面对于留守儿童福利政策的基本制定态度——即国家制定相应的留守儿童福利政策是以具体的留守儿童问题为基准，根据已经发生的留守儿童社会问题事实制定针对性解决策略，以达到缓解问题的效果。该模式在很大程度上更适合传统的小风险社会，而不适合现代化的大风险社会。与传统社会的风险可预见性不同，当今社会的各类风险已经无法按照前人的经验加以推测，也就无法只是根据问题出现、复制经验、解决问题的逻辑思维来解决可能会出现的新的问题。因此在留守儿童福利政策制定的过程中，需要对政策制定的性质进行新的考量。此外，《意见》中虽有涉及积极福利思想的部分内容，但其总体要求指出“坚持问题导向”，折射出国家层面对于留守儿童福利政策制定的理念走向——即国家更倾向于发现问题和解决问题，在关注问题时忽略留守儿童的真实需求，最后呈现出的效果往往是仅能解决表面问题，本质性问题仍然存留甚至逐渐恶化。因此在留守儿童福利政策制定的过程中，需要对政策制定的理念走向进行转型。

值得肯定的是，《意见》已经开始意识到多元主体共同发力的重要性，但《意见》并未将留守儿童自身纳入多元主体的范畴之中，留守儿童的某些问题的确可以通过借助外力加以解决，但是有些问题只能通过留守儿童自身的力量才能得到真正解决，这就需要在政策制定和执行中为留守儿童自身能动性的挖掘与培养预留充足的空间，促使留守儿童自己有能力改变自我、实现自我和追求幸福。此外，由于《意见》是我国第一条较为全面的规范性国家政策，因此各地政府在实际执行和监测的过程中难免会出现各种各样的问题。就执行主体能动性而言，《意见》中虽然指出要多元主体共同参与，但与一般的经济政策或带有经济属性的社会政策不同，留守儿童政策是一种消耗地方财政资源而不产生任何经济效益的社会政策，[21]因此在执行过程中需要仔细考量地方多元主体能动性激发的问题。就执行模式而言，《意见》中虽然规定了需要多元主体共同致力于留守儿童问题的改善，但是多元主体间的相互关系不明，没有固定的执行模式，容易导致执行流程无法把控，执行过程出现混乱，降低执行效率；就执行监测而言，《意见》中虽然提及了“上级机关和有关部门要严肃追责”，试图以此来确保政策执行的力度与效果，但《意见》中并未提及不按照文件要求执行会有什么后果，因此问责机制的缺失会使得各个地方政府的执行力度大打折扣。

综上，以《意见》为代表的现有留守儿童福利政策不论是在政策的制定、执行还是监测环节都存在不同程度的问题，亟待解决。

三、积极福利思想对留守儿童福利政策的启示

当前，以《意见》为代表的现有留守儿童福利政策，在政策制定时本质上仍旧是“事后补救”性措施，在具体实施时仍旧以“问题导向”为工作方向，在意识到应该发挥多元主体能动性的同时仍旧忽视了个体自身的主体性作用以及多元主体如何高效协作、多元主体如何接受监督等问题。而积极福利思想作为一种发展型的社会政策理念，其倡导的事前预防、个体的自我能动性以及多元主体共担社会责任等核心理念，恰恰能克服当前我国留守儿童福利政策的相应弊病，为我国留守儿童福利政策的完善指引方向。以积极福利思想为指导，在“事后补救”的基础上引入“事前预防”，以增强政策性质互补；削弱原有的“问题导向”、加强“需求导向”，以促使政策理念转型；激发留守儿童个体的能动性，以完善政策执行主体；规范明确各主体的协作、执行模式，以改善政策执行效果；明确各执行主体的问责机制，以健全政策监督机制。

(一)紧密结合“事前预防”和“事后补救”，增强政策性质互补

在福利政策制定的过程中，除了需要在已经发生的留守儿童社会问题事实的基础上针对性制定事后补救性政策之外，更重要的是探寻留守儿童问题背后的本质原因，追溯问题的起源，以问题源头为切入点制定行之有效的方针政策，直接扼杀引起问题的根源，避免以根源为起点引发的各类充满不确定性的新问题。众所周知，留守儿童问题的本质是家庭亲子分离问题，因此留守儿童的福利政策在设计过程中可以与西方国家的家庭政策相结合，通过在税收、津贴等方面向有儿童的家庭倾斜、帮助父母实现工作与家庭责任的平衡、重视预防与早期干预等方式，转变现有留守儿童福利政策只强调家庭责任的状况到帮助他们有机会和有能力行使责任。[22]当然，父母所在地的入学教育政策的倾斜、留守家乡大量企业财力的注入，都能在不同程度上解决亲子分离的问题。以“事前预防”的福利政策为主，“事后补救”的福利政策为辅，二者紧密结合，优势互补，共同致力于留守儿童问题的解决。

(二)削弱“问题导向”、加强“需求导向”，促使政策理念转型

在我国，一直倡导的都是“问题导向”的福利政策理念，政策制定者一贯秉持的都是“成年人视角”的思维逻辑，即按照成年人的想法凭空设想留守儿童应该存在怎样的问题以及应该使用怎样的办法加以解决问题，完全忽视问题当事人的想法和需求，往往政策的执行效果都治标不治本，无法达到理想的预期效果。因此，应该逐渐淡化“问题导向”的福利政策理念，加强“需求导向”的福利政策理念，敦促政策制定者、推动者、协助者长期在不同留守儿童聚居地驻点调查，或直接采用田野调查法与留守儿童共同生活，以最真诚的相处获取最真实的需求，使得政策制定不仅仅局限于物质层面的给予，还能极大地满足其精神层面需求，以达到识别需求、精准定位、瞄准击破的效果，一定程度上能节约福利资源，为福利输送的其他环节添砖加瓦。

(三)培养个体综合能力、激发个体能动性，完善政策执行主体

在福利政策制定和执行过程中，国家已经逐渐意识到多元主体共同承担儿童福利责任的重要性，尽可能地链接更多的资源以帮助留守儿童更好地解决问题。然而在调动多元主体积极性的过程中往往忽略了留守儿童本身的作用，考虑的关键点是如何借助多种外力帮助留守儿童解决问题，却没有关注留守儿童应该如何从自身出发依靠自己的力量解决问题，追求幸福，很难意识到发自内在的强烈改变动机和改变能力才是治愈创伤最有效的良药。因此，在动员其他主体为留守儿童发力的基础上，更需要回归到每个留守儿童个体本身，增加对留守儿童的个体投入，通过依托专业的社会组织为其开展增能服务的方式增强其自身综合能力，引导他们协助他人解决各类小问题，引导他们觉察协助他人时自身的感受和能力，激发他们自我改变的动机，鼓励他们依靠自身的力量去尝试解决自己的问题，若无法解决，再引导他们去寻找帮手。一旦留守儿童能够实现自我突破，就能够为自己努力，从而改变当前一味救助的福利模式，避免福利依赖的产生。

(四)规范明确执行模式、增加多元主体投资，改善政策执行效果

在多元主体共同发力的同时，如何厘清多元主体间的相互关系以及如何调动多元主体的能动性对政策的执行效果有着非常大的影响。因此国家在政策执行中的主导作用就显得异常重要，在明确了多元主体要承担的责任后不能直接让其单独为留守儿童服务，因为匮乏的留守儿童服务经验无法确保服务的专业性。因此政策的具体执行需要有一个统一的执行模式，即国家出台福利政策——民政部门根据政策文件拟出具体项目——专业的社会组织承接民政局的打包项目——专业社会组织直接服务于留守儿童个体/服务于其他社会主体再由其他社会主体服务于留守儿童个体。该执行模式除了让所有主体明确相互关系之外，也是间接地增加对多元主体的投资，通过专业社会组织的培力，致使多元主体能够进一步认清自己的施力方向、增强自己的施力能力，进而激发各主体的能动性，使其朝着最明确的目标方向发挥最有效的主体力量，呈现出最理想政策执行效果。

图1 留守儿童福利政策执行模式线路图

(五)明确执行问责机制、确立执行奖惩基准，健全政策监督机制

当前的留守儿童福利政策在强调各主体责任时，将责任内容聚焦到具体的执行事宜和上级的问责上，而忽略了对各主体问责的度的界定。没有明确各主体在执行过程中具体责任的具体问责程度，很容易造成各主体在执行过程中状态懒散甚至只重形式不重实事的状况。因此需要明确执行问责机制，明确各主体在执行过程中具体责任的具体问责程度，并相应地确立执行奖惩基准，使其能够明确：社会各主体在享受以留守儿童为代价促使经济发展带来的福利时，也都有责任为留守儿童群体作出相应的努力，而这些努力不仅仅只是停留在语言表达或者虚假的形式上，需要体现在具体的行动上。规范的问责机制和奖惩基准不是为了要使某个社会主体难堪，而是为了能够监督社会各主体的执行力度，从而确保政策的执行效果。

结语

随着社会主要矛盾的转型，国家发展战略方向的转变，国家发展的工作重心也由经济建设向社会建设转移，而前期因经济建设所导致的留守儿童问题也逐渐从被忽略到被关注。在此基础上，中央以出台系列留守儿童福利政策的方式将改善留守儿童问题的解决策略呈现到大众面前，大众按照文件要求纷纷履行各自的职责，从而促进留守儿童问题的改善。值得细究的是，现有留守儿童福利政策的具体内容虽然与时俱进，但其“事后补救”的政策性质、“问题导向”的政策理念、能动性不足的政策执行主体、模糊不明的多元主体行动模式、异常匮乏的多元主体问责机制等问题却十分突出，这些问题导致了福利政策在指导留守儿童问题解决时出现效率低下甚至治标不治本的现象。基于此，本文引入积极福利思想，将积极福利思想所倡导的“事前预防”、激发主体能动性以及多元社会主体共治共享的理念应用于留守儿童福利政策上，希望以此来推动留守儿童福利政策在政策制定、执行和监测层面的发展进程。当然，以积极福利思想为指导所能影响到的留守儿童福利政策的有效性，仍需更加深入的实践来检验。