机关运行成本控制体系构建研究——基于财务控制的视角

何佳澄

（国家广电总局机关服务局 财务处，北京 100866）

0 引 言

机关运行成本，通常包含物质成本、时间成本和公共机构能耗3方面，而从财务控制的视角构建机关运行成本控制体系，运行成本主要包括物质成本和公共机构能耗这两方面，时间成本由于无法用会计工具计量，因此不在本文的探讨范围之内。笔者认为，从财务控制视角构建的机关运行成本控制体系一般包括事前、事中和事后3个阶段的控制。事前控制即前馈控制；事中控制即过程控制；事后控制即反馈控制。

1 成本事前控制

制定准确的目标成本，是实现成本事前控制的有效手段。笔者认为，准确的目标成本一定要参照机关的职责定位和中长期发展目标，并结合历史数据来制定。在实际工作中，机关的职责定位相对明确稳定，但中长期发展目标随着时代和科技的发展不断调整变化，相应地，目标成本也会随着单位目标的调整、科技的创新、管理模式的变化而变化。此外，考虑物价、人员变化等因素，将目标成本设置为一个可以接受的区间值，是比较科学、合理的做法。因此目标成本是一个短期内相对稳定，长期内动态调整的区间值。目标成本可以参照目前新政府会计制度中业务活动费用、资产处置费用和其他费用（行政机关目前的费用核算仅涉及上述3个科目）项目下的明细科目设置，如：办公费目标成本、水电费目标成本等，方便财务会计统计、分析。

1.1 目标成本分类

笔者认为按照实际工作中成本是否可按标准计量，可将目标成本划分为标准成本和预算成本。标准成本是对成本中容易按单位制定标准的成本项目参照历史成本资料和工程技术资料制定的对机关成本管理最有用的标准，如：公务用车每公里油耗、食堂每工作餐燃料耗费和办公楼每工作日平均水电费等，均可以制定标准成本。预算成本是对成本中不易按照单位制定标准成本的项目，采用部门预算的方式进行控制，如：行政办公费用、维修费和应付职工薪酬等，均可以按照每年各项目的预算批复数除以人员总数或工作日数来计算。

1.2 目标成本的制定方法

1.2.1 标准成本的制定方法

首先，各机关应成立标准委员会，委员会由机关主管领导、内控管理小组成员和一线业务骨干组成。其次，参会人员要提供相关资料辅助标准制定。如：财务部门要提供过去至少5年内相关“业务活动费用”的会计记录；成本产生部门要提供技术方面的资料，如耗材耗用数量标准的有关成本资料；资产管理部门要提供设备的使用情况资料；一线业务骨干要提供没有经验就几乎不能预见的实际问题。最后，根据机关的职责定位和中长期发展目标，结合历史数据，标准委员会按照“标准成本=数量标准×价格标准”这个公式，确定本年度标准成本的基础值，以基础值的1.5倍设定为最高值，以基础值的0.5倍设定为最低值，确定区间范围。

1.2.2 预算成本的制定方法

预算成本的制定机构仍然是标准委员会，主要由财务部门提供部门预算批复数据，人事部门提供在册干部人数，资产管理部门提供设备的维修频次等相关资料作为参考数据，结合机关的职责定位和中长期发展目标，最终由委员会根据“预算成本=预算批复数/干部人数”或“预算成本=预算批复数/工作日数”的公式，确定本年度预算成本的基础值，以基础值的1.5倍设定为最高值，以基础值的0.5倍设定为最低值，确定区间范围。

2 成本事中控制

2.1 政府财务会计增设成本类明细科目

本文利用新政府财务会计中现有的“费用”科目设置形式，按经济用途在业务活动费用、资产处置费用和其他费用项下增设4个成本类明细科目，即预防成本、运行成本、履职成本和损失成本。预防成本，反映行政机关为了防止火灾或安全事故等发生产生的培训费、差旅费、专用材料费或购置维修设备等费用；运行成本，反映行政机关维持正常运转所发生的资源耗费；履职成本，反映行政机关为实现职能目标所发生的资源耗费；损失成本，反映行政机关因发生事故而使人员、专用材料或固定资产遭受损失而产生的各项费用。

2.2 分阶段实施成本控制

成本核算的最终目的是降低消耗，因此必须按时间节点，如按季度对成本核算数分阶段实施分析、控制，及时纠偏。每季初由财务部门牵头召开机关的运行成本控制会，根据财务部门提供的各部门季度成本核算数，与各部门主要负责人座谈，揭示与目标成本对比后产生的偏差及原因，分析每项成本占3项成本的比重，探讨其合理性和可控性，最终提出管理改进措施，形成季度成本控制报告，报机关主要领导审阅。

成本控制报告大致可分为3部分。第一部分：总体情况分析，主要包括数据说明和分析判断。数据说明，即对各部门成本核算数的构成、比例情况进行统计说明，指出重要的、不正常的或不符合常规的关键性成本核算数与目标成本存在的差异；分析判断，即判断差异的重要程度和比重的合理程度。判定为重要差异和重大不合理的，要指明归属部门及责任者。此部分内容由财务部门撰写。第二部分：分部门剖析，主要包括分析差异产生、比重不合理的原因及解决方案。可以从人员分配、设备使用、材料领用、工作方法、部门间配合和制度制约等方面寻找原因，并对其可控性及在后续月度可能产生的影响做出判断，而后提出解决方案。此部分内容由各部门撰写。第三部分：总结。这是分析报告中的结论部分，此部分内容要明确由审计部门、内控管理小组在后期的成本核算过程中进行单独或联合的追踪控制，以期将重要差异减少到目标成本的区间范围内，将重大不合理趋向合理。

3 成本事后控制

内控管理小组负责单位的成本控制考评工作，采用定量评价与定性评价相结合的方式评定。

3.1 定量评价

设立科学的成本控制考核指标是建立成本控制考核机制的第一步，属于定量评价。考核指标的确立，必须以目标成本为标尺，以成本年终核算数为依据，可与平衡计分卡结合，将指标分为财务维度和非财务维度。其中，目标区间值是目标成本的区间值按指标体系的要求换算而来的区间值，参考值指各行政机关某项成本控制考核指标的执行平均值，“某指标的得分值=（平均值-目标区间基础值）/（目标区间最高值-目标区间基础值）×（实际值-目标区间基础值）×分项权重”。根据公式计算的得分值如果超过目标区间最高值，取目标区间最高值；如果低于目标区间最低值，取目标区间最低值。

3.2 定性评价

表1是年度成本控制定性评价表。其中，“期望”指各部门的预期得分，用来预计成本控制的预期结果；“自评”指各部门自我评价得分；“机关评价”指行政机关对部门的评价得分；“专家评价”指外部专家对各部门的评价得分。评价结果包括“期望”和“得分”两类，“期望”来自上述表格中的“期望”分值结果；“得分”来自上述表格中的“自评”“机关评价”和“专家评价”得分的加权平均后的综合分值结果，具体权重设置各行政机关可根据具体情况自行设定。

表1 年度成本控制定性评价表

3.3 设置合理的考评等级

定量评价和定性评价的各项分值确定后，内控管理小组综合平衡，确定最终分值。总分值在85～100分的为优，75～84分的为良，61～74分的为中，60分以下的为差。

3.4 制订明晰的奖惩方案

人事部门根据各部门成本控制的考核结果，综合考虑，制订合理可行的奖励方案，也可以将其作为部门或个人年终评优的参考指标。需要明确的是，效果评价既要避免流于形式、不痛不痒，也要防止就事论事或脱离实际简单挂钩，造成不必要的扭曲。