从规则到行为：高等教育质量年度报告制度的改进

李 奇，高 洋

（北京师范大学教育学部，北京100875）

一、问题提出及分析框架

在全球化的大背景下，高等教育的质量水准成为衡量和提升大学竞争力的重要内容。在新的历史时期，我国的高等教育已经充分认识到了提升高等教育质量的重要性。我国“十三五”规划指出，教育要以提高质量为主线，要以“发展更高质量更加公平的教育”为目标，要“建设世界一流大学和一流学科”[1]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》特别指出要“完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与权和监督权，建立高校教学质量年度报告发布制度”[2]。这一举措，对于规范我国大学的人才培养活动、提升我国大学的信息公开程度、监督我国大学的教育质量具有重要的意义。从2011年开始，教育部以发布本科教学质量报告为制度试点，截至2018 年，已连续8 年要求各高校和各教育主管部门编制并发布本科教学质量报告。对于刚刚涉足质量报告这一信息公开制度的我国高等教育而言，本科教学质量报告提供了什么样的信息、反映出哪些优点和不足、后期应该如何更好地推进等问题都是我们需要关注的。“985 工程”高校作为最早的发布者，已经有8 年的发布经历，是所有高校类型中唯一伴随报告发布从起步到成长的群体，具有重要的研究价值。同时，“985 工程”高校在我国高等教育中具有排头兵的作用，是我国“双一流”建设的中坚力量，它们的质量报告一定程度上可以折射出当前我国优质高等教育的闪光点和短板，也能够为它们自我提升、自我改进的客观分析提供重要依据。因此，本文选取“985 工程”高校的本科教学质量报告作为研究对象进行深入的分析。

我国高校教育质量年度报告发布制度是由政府推动的自上而下的政策过程。在分析方法上，政策过程可以划分为政策制定过程和政策执行过程，并对它们分别进行考察[3]。本研究将在这一政策分析框架下通过对质量报告进行文本分析，梳理质量报告制度从萌芽到国家政策的合法性过程；进而，基于高校落实的角度对政策执行的情况进行分析；最后对该政策实施中的问题进行一定的评价，并提出改进建议。

二、高等教育质量年度报告发布制度的合法化进程

高等教育质量年度报告发布有着坚实的法律法规保障和政策支持。国务院2007年表决通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中将高校正式纳入信息公开的范围[4]。2010年9月1日，《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》）正式对外公布并生效施行。《办法》提出高校要“在学校网站开设信息公开意见箱，设置信息公开专栏、建立有效链接，及时更新信息”，同时“高等学校应该编制信息公开指南和目录，并及时公布和更新。”2011 年7 月教育部发布通知，要求39 所“985 工程”高校率先编制并发布本科教学质量报告[5]。2012 年8 月，教育部又进一步决定“211 工程”高校编制并发布本科教学质量报告。2013 年教育部发出通知，要求全国所有公办高校开展本科教学质量年度报告编制发布工作，并鼓励民办高校参与；本科教学质量年度报告编制与发布实行属地化管理，加强省级教育行政部门统筹，要求各省级教育行政部门按《通知》要求，并结合本地区实际情况，组织完成本地区高校本科教学质量年度报告的编制发布工作[6]。此后国务院和教育部每年均会通过《教育督导工作要点》《教育督导工作报告》等文件要求、督促本科教育质量年度报告的编制、公布，本科教学质量年度报告逐渐年度化、体系化、结构化。

质量报告发布制度在框架和内容上也有着明确的政策支撑。2014 年教育部公布了《高等学校信息公开事项清单》，规定“年度报告应当于每年10月底前向社会公布，并报送所在地省级教育行政部门和上级主管部门备案”，要求直属高校在当年10 月底之前在学校门户网站开设信息公开专栏，全面公布各项内容；建立即时公开制度，信息制作完成或获取后20个工作日内即时公布[7]。《高等学校信息公开事项清单》要求在编制上一学年信息公开年度报告时对清单内容逐条详细说明，清单公布了10 大类50 条内容，其中“教学质量信息”类包含9项：本科生占全日制在校生总数的比例、教师数量及结构；专业设置、当年新增专业、停招专业名单；全校开设课程总门数、实践教学学分占总学分比例、选修课学分占总学分比例；主讲本科课程的教授占教授总数的比例、教授授本科课程占课程总门次数的比例；促进毕业生就业的政策措施和指导服务；毕业生的规模、结构、就业率、就业流向；高校毕业生就业质量年度报告；艺术教育发展年度报告；本科教学质量报告[7]。至此，质量报告的编制和发布工作在政策文件上已经完成了内容、形式、基本框架上的确定，我国高等教育质量年度报告发布逐渐步入规范化、科学化、制度化。

三、高等教育质量年度报告的文本研究

对39所“985工程”高校网站中公开发布的教学质量报告进行调查后发现，39 所高校中除国防科技大学以外均按照教育部要求建立了具有各自形式特色的“信息公开”网页或栏目，绝大部分高校都根据清单要求设置了专门的“教学质量信息”专项内容，并按照教育部要求给出了其中包含的9 项内容，可以很容易找到“本科教学质量报告”这一栏或是链接。但有少数高校并未清楚设置“教学质量信息”下辖的9 项内容，而是以“教学培养”“各类教育管理”“教务概况”等栏目为名将各类教学信息混合在一起，这给查找质量报告带来了一定的困扰。按照研究内容的需求，从这39所高校网站的“信息公开”栏目中一共查找到126份公开的本科教学质量报告，覆盖时间从2011 年到2018年，其中106份既可以在线阅览又可以下载，20份仅支持在线阅览、不可以下载或复制。从质量报告编制体系的构成来看，在2010 年和2011 年是采用各高校自主编写、自主上报教育主管部门的方式进行。从2012年开始实行属地化管理原则，由省级教育行政部门负责组织，先由高校按政策要求编写，继而各省级行政部门要在各校报告基础上编制及发布本地区高等学校本科教学质量分析报告。

对这126 份质量报告进行文本内容分析，显著的特点之一是文本呈现较强的地域性特征和地域间差别。“985 工程”高校分布在我国多个省份，北京和上海是“985 工程”高校驻扎最多的两大城市。从公开的质量报告来看，驻京高校的质量报告公开程度整体较差，报告年份缺失严重或无法下载阅览的情况普遍存在，8所驻京“985工程”高校中仅有北京师范大学和中国农业大学公开了从2011 年到2018 年的所有质量报告，另有2 所高校的质量报告完全缺失，其余4 所高校公开了1 年份至5 年份不等的质量报告；4 所驻沪“985工程”高校的质量报告公开程度整体较好，公开报告年份均较多，但也并非所有高校均有完整的从2011年到2018年的质量报告；其余地区中经济发达省份和地区（如浙江省、东北地区等）内“985 工程”高校的公开情况整体要好于经济欠发达省份和地区（如甘肃省、湖南省、四川省等）内“985 工程”高校，具体体现在公开的质量报告年份较多、较全且下载便利。

显著的特点之二是文本的篇幅有所不同，但内容结构和形式大致相同。大多数高校多年的质量报告篇幅相差不大，一部分高校多年的质量报告篇幅呈现由少到多的趋势。具体的报告范围和内容是影响质量报告篇幅大小的重要原因，报告的范围和内容大致可以概括为五大部分：基本情况介绍、教学建设与改革、质量保障与监控、学习效果与特色发展、问题与解决。绝大多数高校都按这一基本框架结构编制质量报告且多年保持一贯。从具体呈现内容角度来看，《高等学校信息公开事项清单》中“教学质量信息”的9项内容均被所有高校的质量报告所涵盖，在前期主要融合在质量报告的各部分中，后期除了在质量报告中有所体现，还以单独的形式呈现在信息公开网站上。所有的“985 工程”高校质量报告在具体的结构框架和内容组成方面没有太大差异，这与公开内容有明确的清单规制有着巨大的关系。在具体内容呈现方式上，“高校基本情况”主要以数据和表格的形式呈现具体资源信息，这种形式除了直观性强，还因数据指标的统一性而使数据具有可比较性。高校报告在“教学建设与改革”“质量保障与监控”部分中多用列举实际项目和建设举措、介绍实施过程和效果的方式呈现内容，这种形式紧密契合高校的实际情况，描述性地介绍高校的活动，有助于对高校基本内容的概括性了解。“学习效果和特色发展”常常融合数据表征和列举实例等多种方式，侧重介绍学生就业、满意度、学风和资助、学生成就、人才培养特色等方面，涵盖的范围较广，重点展示各自高校在不同年度的学生培养情况。“问题与解决”是所有质量报告中篇幅最少、内容最少的部分，很多高校的质量报告中仅以短条目的形式简单列述了几条“问题”而没有对应的解决办法，少数有改进对策的质量报告中其对策建议也是高度概括、笼统的“安全性”建议，缺少具体的、可操作性的实际解决办法。整体来看，各高校都在“主动而回应性”地展示各自的成果和优势，“谦虚而谨慎”地探讨各自的问题。

经过8 年的实践，本科教学质量报告的内容和形式体系可圈可点，取得了宝贵的经验和成果，各高校各地方也在有意识尝试本科教学质量报告新的形式。如兰州大学在公开高校本科教育质量报告之外，从2012 年起坚持每年公开每个实体院系的教育质量报告；山东省教育厅从2016年开始尝试定期发布研究生教育质量报告。这些都是对教育质量报告制度的有益探索。但同时也存在一些不容忽视的问题。其一，质量报告公开的年份不全。在39 所“985 工程”高校中，仅有8 所高校①公开了从2010 年开始至今的所有本科教学质量报告，有9 所高校②公开了2010 年的本科教学质量报告，有14 所高校公开了2011 年的本科教学质量报告，有19 所高校公开了2012 年的本科教学质量报告，有26 所高校③公开了2013 年的本科教学质量报告，有28 所高校公开了2014 年的本科教学质量报告，有19 所高校公开了2015 年本科教学质量报告，有23 所高校公开了2016 年的本科教学质量报告，有25 所高校公开了2017 年本科教学质量报告。根据统计数据来看，发布质量报告的情况呈现逐年增多的良好事态，绝大多数高校都公开了2013年之后的质量报告，但从2010 年至2013 年的报告缺失情况较为严重。其二，质量报告的公开时间存在相对滞后的情况。按照教育部文件中“即时发布”的要求，信息制作完成或获取后要在20 个工作日内即时公开。早在2011 年教育部文件《关于“985 工程”高校公布2010 年<本科教学质量报告>的通知》中指出，质量报告要报送教育部，将在教育部网站公布高校报告，有关高校要在本校网站同步公布[8]。但是通过对各高校网站质量报告公布时间的调查发现，问题主要表现有三：一是发布时间相对集中。很多高校都是在某一天或者某一个时间段内同时发布两到三年的质量报告。二是发布时间滞后。调查发现很多高校当年的报告并没有及时公布，而是在后期补登上网。报告登网时间都是在报告编制完成后一两年甚至更久。三是质量报告编制时间存在较大差异。有的高校是在前一学年结束后的一到两个月内完成编制工作，而有的高校则是在学年结束后半年之后才结束编制。虽然政策和通知多次强调，但是很多高校依然缺失某些年份的质量报告。

四、高等教育质量年度报告的功用

我国的高等教育质量年度报告是政府推动下的产物，遵从着自上而下的要求和规范。从前面的文本分析可知，作为一项新生事物，质量年度报告的发布在实际实施和发展过程中确实起到了一定的作用，展现了一定的功能。

质量年度报告是一种“公开报告”，彰显了报告制度的“公开性”，并部分实现了监督和保障作用。我国高等学校的公立性质决定了高校有向政府就相关内容和基本职责履行情况进行报告的义务，但却并不必然具有公开的义务，即发布报告和公开报告是两个不同的概念和行动逻辑。《条例》规定的高等教育质量年度报告发布制度明确要求高校要在网站公布年度报告，并明确规定了公布的具体内容清单。这就将高校的报告和公开整合在同一个法规框架中，从而使得高等教育质量年度报告发布制度不仅具有通常的发布属性，更被特别赋予了公开的属性，进一步彰显并增强了质量报告发布制度的“公开性”。《办法》中将“监督和保障”用一个章节的内容进行了详细的阐述，将信息公开工作与考核相结合，将内外监督主体明确为公民、法人和其他组织、教师、学生和学校其他工作人员。整体来看，不同于一般法律法规中规定的举报、申诉、复议和诉讼的监督与救济措施，高等教育质量信息公开是一种采用公布年度工作报告的方式对履行职责情况予以整体和全面监督的措施。这既是一种结果的监督和保障，更是一种过程的监督和保障。虽然就目前来看规定依然存在一些不完善的地方，如仅是以行政法规的形式做出规定，无论是报告主体还是报告内容都有着明显的“行政监督”和“自我监督”性，保障工作也仅仅体现在对违反条例规定的权利保障措施和高校自身的经费自我保障，但这已经实现并落实了质量报告的部分监督保障作用。

质量年度报告是一种“履责报告”，保障、评估与问责紧密相连，年度报告要履行问责的说明和解释职责，强调对问责的回应，不仅仅局限于具体工作信息的发布。这一制度建设包括公开和透明的要求，定期向社会公布质量报告是现代高等教育教学质量保障制度走向成熟的重要标志[9]。相较于国家近年来在不同领域中相继确立的各种信息报告与发布制度（如政府信息公开年度报告、突发事件应急报告等），教育质量年度报告在实施过程中逐步凸显了自己的特点：报告的主体是高校、后来扩展到教育主管部门，这体现了高校和教育主管部门履行政府信息公开职责、积极回应社会问责的态度和行动。报告的内容除了基本信息的公开与发布，还有对现存问题的发现与整改计划，虽篇幅有限，但也凸显了教育工作自身履行社会问责的重要作用。通过报告的发布来实现履责，既很好地回应了问责主体，又很好地传递了问责客体的实际情况。

当前的教育质量年度报告是一种“执行报告”，具有鲜明的执行性，并不具有决策性、改进性、治理性等功能。质量报告发布制度当前强调对于法律法规所规定的相关内容的依法执行。前面已经论述当前的质量报告是履责报告，但报告偏重的是对政府问责的回应，对于社会问责、专业问责的回应呈现的是被动状态甚至是忽视状态，因此这一制度虽经多年实践依然存在着社会公众并不满意的情况，并没有对社会公众极为关注的内容给予回应。与此同时，质量报告发布制度的主体结构单一，主体目前局限于高校和教育主管部门，公众和其他社会组织参与度不够，导致报告体现的价值主体和价值观念单一化。因为执行功能明显，所以报告的监督措施较保障措施更为完善，保障作用相对较为薄弱。这些根本性的问题导致了报告执行功能突出，但高校自我决策性、改进性以及综合治理的理念和思路都无法从报告中看到，报告的功能性建设愿望成为空中楼阁。

五、高等教育质量年度报告实行中的制度性缺陷

从质量年度报告的发布效果来看，成绩与问题并存。我国质量年度报告发布制度尚处于起步阶段，质量报告的理念和意识相对实践依然落后，还没有形成与质量报告发布相匹配的法律法规，缺乏较为完善的制度保障机制。具体表现在：

第一，制度理念模糊、不明确。我国高校教学质量年度报告发布制度源于对全面提高高等教育质量的政策诉求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》首次提出“建立高等学校质量年度报告发布制度[10]”，并将其作为现代大学制度建设的重要组成部分。从目的和功能上说，报告发布制度旨在建立常态化的监控和监管机制、建立健全社会问责机制、全面反映高校办学的基本情况。政策设置初衷兼具顶层监督和高校提升双重理念意识，但从实际运行情况来看，几乎一边倒地倾向了回应顶层监督的责任理念，高校缺乏借助报告实现自我发展的动力意识。向政府汇报相应的情况和成果成了高校编制质量报告的首要的甚至是唯一的目的。报告制度设置的理念不明确直接导致了报告的执行性和任务性明显，而功能性和引导性缺失，整体的内容和形式都呈现出缺少对社会公众关切内容的回应，使得报告看上去更像是工作报告。同时，从当前质量报告的形式和内容来看，报告的内容和结构主要以教育部下达的清单要求为准。清单虽然规定有明确的信息要素条目，却并没有格式和内容的绝对限制，但各高校几乎完全遵照教育部清单要求谨慎提供区间信息，报告缺乏各高校自身特色的要素分析和设计。从高校自身来说，虽然质量报告的基本结构受到了教育部的限制，但这并不应该影响到质量报告的内涵反映。高校可以在统一内容的规定上，充分纳入自身的发展理念，构建有自身特色的质量报告。但实际情况却是，没有高校将质量报告看作是自己运行和发展的体现机会，主动进行报告架构的意识薄弱，缺乏报告教育质量的内部意愿和渴望。

第二，缺乏法律法规保障。质量年度报告发布制度作为一项新生事物，缺乏相应的法律制度保障。目前质量年度报告发布工作被纳入高校信息公开范围，其实施和保障均在信息公开相关法律法规的权责范围内进行。高校信息公开的范围虽然包括了高校质量报告领域，但仅限于高校教学运行过程中有关质量内容的约束，而更广泛、更重要的教育质量范围并未被列入公开范围。同时，高校信息公开年度报告与高校质量年度报告并不完全相同，也并不完全是包含与被包含的关系，高校质量年度报告发布需要逐步建立一套完善的法律和政策制度。对于如何监管高校的编制与发布工作，如何界定高校在质量报告编制与发布过程中的法律责任，目前还缺乏完整的制度体系。目前，与质量年度报告发布有关的法律法规主要集中于教育部发布的有限的行政法规，规定了质量报告的范围、内容、指标，但是它仍然面临法律上的困境。教育部的行政法规在相关保障方面缺乏足够的法律效力，对质量报告的监督也没有足够的强制性；行政法规的实施主体局限于高校，社会组织、第三方机构都没有纳入报告范围，因此也就不具备发布的法律主体资质，无法从多主体角度尽量客观、多角度呈现当前的高等教育质量。法律法规缺失导致当前的报告发布往往主要依靠红头文件来推进，不仅效力低，而且随意性较大。

第三，监督和保障体系不健全，监管力度不足。当前的质量年度报告主要以政府部门内部监督为主，缺乏独立的第三方监督管理机制。对于现有的监督管理体制而言，管理不够规范，监督体系不健全，对于高校发布的质量年度报告的效率和效果均难以进行有效的评价。实际上，政府在要求高校发布质量年度报告上具有绝对的权威和效力，但却往往对发布过程和发布结果难以进行评价和监督。目前，在实际操作过程中，政府尚未建立相对完善而有效的监督和绩效评价体系。一方面是政府在实施过程中没有形成严格的监督管理机制，管理没有跟进报告发布的步伐；另一方面报告发布工作所需的相关服务工作往往具有一定的技术性和专业性，政府因缺少这方面的能力或实力而不能有效地监督。此外，政府虽然在努力寻找合作的社会组织或第三方机构来进行监督和提供服务，但与政府合作的社会组织或机构往往与政府存在诸多联系——或是政府职能转移而形成的第三方组织，或者业务主管单位是某种意义上的政府组织，又或者在诸多领域与政府有着紧密的业务联系或合作关系，这种“中国式关系”很难形成事实上的监督与管理。政府的监督力度不足。虽然有相应的监督、检查、惩处办法，但缺乏监督的法律和政策依据，监督措施也不清晰，从而使得所谓的监督形同虚设。政府的服务意识和服务能力薄弱。政府无法提供符合报告发布主体需求的服务，加之长久以来形成的“官本位”意识造成政府与高校之间关系的不平等，都使得高校发布质量报告面临众多现实困境。

六、发展与完善高等教育质量报告发布制度的建议

（一）转变报告发布的理念，明确质量报告建设的功能区分和结构区分

报告的改变以及报告制度的完善应该从理念开始，清晰的理念对于报告的完善和制度的建设有着重要的导向作用。我国教育质量报告的发展需要转变政府导向的理念，应逐步树立社会参与、组织参与的多元理念。在顶层设计上可以通过法制建设加强公众参与的法律保障，体现国家和政府对于社会公众参与教育质量报告实践的法律支持。借此也可以吸引专业组织、新闻媒体、社会公众等多方积极参与，从而真正推动报告发布的多元化，促使报告发布产生良好的效果。

同时，积极构建不同功用的报告体系。质量报告从发布开始便有学者对其功能进行研究，但综观当前的研究发现，功能的讨论集中于报告的整体功能和外生功能，例如质量报告承担着信息载体功能、质量保障功能、管理监督功能等等[9]，但对于质量报告自身功能和对于高等教育和高校的内生作用缺乏讨论。质量报告的功能会因主体或受众的不同而有所区别，也会因为报告的阶段或作用的不同而有所差异。报告可以承担信息传递功能，可以承担问责的功能，可以承担评估后的改进功能，也可以兼负治理功能，等等。根据大学治理和实际需要可以将报告进行不同的功能细分。因此，对于报告功能的研究会直接影响到报告实际作用的发挥，对报告进行不同功能的研究和区分，有助于报告发挥自身的巨大作用。

除了功能区分之外，明确报告制度建设的整体性和组成性对于报告制度建设和教育治理也有重要的意义。整体性质量报告要兼顾全局，要站在较高的平台统筹相关内容，要有全局意识和整体性理念。组成性报告要强调专业性、细致性，聚焦于某一个方面进行深入而全面地报告，力求完整呈现。将整体报告和组成报告各自体系化建设并进行有机结合，“各司其职”的同时又“团结协作”，从而使报告制度建设完备化。

（二）加强质量报告的多方面保障，提升质量报告的效用

质量报告当前的保障工作较为薄弱，并没有形成系统性的保障意识和保障体系。保障应该是质量报告的全方位“护驾”，能够给予质量报告足够的外部力量和资源，支持报告的开展与延续。当前我们的保障方式仅局限于政策保障和粗略的经费保障，即便是这两类保障依然存在着体系单一、结构不完善、阶段性保障措施明显而整体性保障缺乏等问题。质量报告的法律保障、实施过程保障、不同功能的质量报告的后期落实保障、质量报告编制与发布过程中的资金体系和资助体系保障等方面，都是未来质量报告发展和推进中需要逐步建立和完善的。只有保障体系完备才能更好地提高质量报告的效用，而不仅仅是依靠落在纸上的报告文件。从规范和效用的角度出发，当前的报告发布制度建设需要明确保障的范围，规范保障工作的流程和操作程序，制定成文的、严格的保障政策和程序，建立一支具备专业素养的人员队伍，切实保障质量报告的效用。

（三）高校对质量报告的态度和意识亟待转变

质量报告从首次发布便一直备受媒体、社会公众、学界等多方面的关注。来自各方的批评和建议也一直不绝于耳，报告内容的组成、质量指标的设置、学校的目标使命和价值定位、教学效果的衡量等方面均有不同的批评声音，有些建议甚至已经提出多年却没有得到改变。面对质疑和问题，质量报告的设计者和编制者并非不清楚不明白，而更多的是选择维持现状。这种现象除了客观因素之外，主观意识是重要的原因：在当前的报告中存在着明显的自利性偏误和确认偏误现象④。编制者更愿意将在报告中遇到的困难归咎于外部因素而非自身态度或能力问题，以便在潜意识中维持良好的自我感觉。面对按照客观政策要求和兄弟院校类似结构编制的质量报告，良好的、安全的主观感受使得高校作为质量报告的编制者在众多声音中不可避免地会忽视过多批评性声音或较为严厉的建议而坚持选择自己已经形成的信息。高校面对质量报告的态度和意识要真正改变需要政府和高校从主观上转变想法，变换态度和意识，并落实在行动上。从政府和个人层面来看当前在使用中的机制类型，大致可以分为“软问责”（包括监控和解释）和“硬问责”（包括辩护、奖励和惩罚）。相较而言，“软问责”措施更受赞同，因为内在的激励比外在的奖励更为重要[11]。可以充分采取“软问责”措施将高校的意识和态度调动起来，促进报告制度的完善，从而提高我国高等教育质量。

注释

①是指报告从2010年开始至今每年都有公布。

②仅看2010年这一年的质量报告情况，以下类同。

③网站上可以查询到2013 年教学质量报告的共有26 所，但有一所高校的报告无法打开。

④心理学中自利性偏误（self-serving bias）效应是人类的一种普遍的认知偏误，是指为了维持良好的自我感觉而选择性地接受或拒绝对自己的评价。确认偏误（confirmation bias）是指选择性的注意并搜集能够支持自己已有看法的信息、忽略或屏蔽与自己已有看法相矛盾的信息。