城镇小区配套幼儿园产权归属探析

申素平，高佳毅

（中国人民大学教育学院，北京100872）

随着我国城市化水平的不断推进，“全面二孩”政策的推行，现有学前教育资源难以满足人民日益增长的教育需求。为了拓宽普惠性学前教育资源供给，破解“入园难”“入园贵”难题，党和政府出台了一系列政策文件对城镇小区配套幼儿园①的规划、建设、移交、办园环节进行专项治理。依据《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》）的规定，“已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。”该文件表明小区配套幼儿园应移交给教育行政部门，解决了“向谁移交”的问题，但没有解决“要谁移交”，也即“移交对象是谁”的问题。而界定小区配套幼儿园的移交对象需要明确其产权归属。

从现实来看，各地小区配套幼儿园的治理当中，移交环节成为难点，在法律与事实层面多有抵牾[1]。一方面，一些本应当移交政府、由教育部门统一配置的园舍，却被开发商私自租给他人谋利或是挪作他用[2]；另一方面，部分地区政府在强制无偿移交幼儿园产权过程中，可能忽视、损害原有产权人的利益，造成“国进民退”的局面[3]。因此，明晰小区配套幼儿园的产权归属不仅涉及原有产权人或利益相关人的权益，也是小区配套幼儿园移交治理的逻辑前提，关系到学前教育资源的保障与实施，具有重要的理论和现实意义。

一、“城镇小区配套幼儿园”和“产权”的概念界定

（一）“城镇小区配套幼儿园”的概念

“城镇小区配套幼儿园”不是一个法律概念，而是一个政策术语。《通知》中明确提到“城镇小区严格依标配建幼儿园。严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》，将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设”。在地方政策文件层面，《郴州市城镇小区配套幼儿园专项治理工作政策解读》将小区配套幼儿园定义为“按照《中华人民共和国城乡规划法》《城市居住区规划设计标准》《湖南省中小学幼儿园规划建设条例》及本地规划要求应配套建设的幼儿园”。浙江省人民政府在《关于做好城镇小区配套幼儿园治理工作的通知的政策解读》中也要求“对照《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》对小区配套幼儿园建设情况开展摸底排查”。因此，城镇小区配套幼儿园是依据《中华人民共和国城乡规划法》《城市居住区规划设计标准》及本地规划要求，按照相关标准和规范的要求建设的服务设施。

同时，依据住房城乡建设部印发的《城市居住区规划设计标准》对居民小区的划分，居住区按居民步行范围、住宅套数或人口规模可分为十五分钟生活圈居住区、十分钟生活圈居住区、五分钟生活圈居住区、居住街坊四级；而配套设施是指对应居住区分级配套规划建设，并与居住人口规模或住宅建筑面积规模相匹配的生活服务设施。依据该标准，五分钟生活圈以上级别的居住区配套设施必须包括幼儿园。也即，小区配套幼儿园是依据小区的居住人口规模或住宅建筑面积规模，在房地产开发商开发小区住宅建设项目的规划设计文件中明确规定应当配套建设的服务设施[4]。

据此，城镇小区配套幼儿园治理工作中的小区配套幼儿园特指依据《中华人民共和国城乡规划法》《城市居住区规划设计标准》及本地规划要求，在规划设计文件中明确规定应当配套建设的服务设施。换言之，并非位于小区空间内的幼儿园都是小区配套幼儿园，只有依据相关标准和规范建设，在小区建设规划中明确规定作为配套建设的服务设施才是小区配套幼儿园，在此种情况下，才涉及小区配套幼儿园产权归属界定和移交的问题。

（二）小区配套幼儿园的“产权”概念

根据《通知》的规定，“有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续”，因此小区配套幼儿园需要移交的主要是土地和园舍，但是该《通知》没有明确具体需要移交的是土地和园舍的产权还是使用权、举办权抑或是其他权利。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等相关中央、国家层面的政策文件同样也没有明确需要移交何种权利。但是在众多地方性的小区配套幼儿园治理文件中则明确表明需要移交的是小区配套幼儿园的产权。如在《厦门市人民政府办公厅关于印发城镇小区配套幼儿园专项治理工作方案的通知》中就明确规定“区教育部门按照国家有关规定明确配套幼儿园产权归属及移交等主要事项”。因此，小区配套幼儿园移交的应为土地和园舍的产权，但是产权是个含义极其复杂的词汇，需要对其进一步分析。

不同的学科对产权的概念有不同的理解。从经济学视角，西方经济学界对产权没有一个统一的定义，被广为引用的是德姆塞茨关于产权概念的理解，其认为“产权意指一个人或者他人受益或受损的权利”[5]。在法学界，王利明认为，“所谓产权，就是指财产权，财产权是指以财产利益为内容，直接体现某种物质利益的权利。财产权是包括物权、债权、知识产权等多项民事权利的集合”[6]。也有学者认为，“法学中的产权是较为狭义的概念，它主要指物权”[7]。从教育学角度，教育产权是在产权概念的基础上衍生出来的一个范畴，潘懋元明确指出，“教育产权有广义和狭义之分，就狭义而言，学校产权首先表现为物的产权，如土地、建筑物和仪器设备等物质性财产的产权；广义上的产权表现为大量无形资产的产权，如社会声誉、办学传统、校园文化及科学研究成果等，再次还表现为教师的教育教学劳动产权”[8]。可以看到，产权的内涵和外延均十分丰富。但无论是狭义还是广义，从法学角度而言，产权至少包括所有权（所有权是自物权，包含在物权范围内）。而依据我国《民法通则》第七十一条②的规定，“所有权是指所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利”。

小区配套幼儿园需要移交的是土地和园舍的产权，由于我国土地依法归属国家和集体所有，小区配套幼儿园移交的应为也只能为土地使用权。而在各地治理实践中，对于幼儿园的园舍移交的主要是所有权。因此，准确而言，城镇小区配套幼儿园的产权归属意指小区配套幼儿园的土地使用权和园舍所有权的归属。

二、共有、公有与私有：城镇小区配套幼儿园产权归属分析

虽然一系列政策文件要求已建成的小区配套幼儿园移交教育行政部门，但这并不意味着这些小区配套幼儿园原本就属于政府所有。事实上，对于小区配套幼儿园应归属于谁，学界和司法实务界尚未形成统一的观点。综合现有相关研究，对于小区配套幼儿园的产权归属问题，目前主要存在共有、公有与私有（此处指狭义的个人单独私有）三种观点，也即“业主共有说”“政府所有说”和“开发商所有说”。

“业主共有说”的依据为小区配套幼儿园属于《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第七十三条③规定的归属业主共有的“其他公共场所、公用设施”。而该条规定的“其他公共场所、公用设施”属于《物权法》明文规定的法定共有部分。所谓法定共有部分，指法律、行政法规以及相关司法解释明确规定属于业主共有的部分。其特点则在于，一旦法律规定之后，当事人不得在购房合同中通过约定变更权属，建设单位也不能通过合同来处分这些法定共有财产[9]582。因此，界定小区配套幼儿园是否属于法定共有部分是进一步分析“政府所有说”和“开发商所有说”的逻辑前提。

（一）“业主共有说”

《物权法》第七十三条将建筑区划内的场所分为三类：一是属于城镇的公共道路和公共绿地；二是明示属于个人的绿地，例如私家花园；除此之外，包括道路、绿地、其他公共场所、公用设施、物业服务用房都是第三类，归全体业主共有。持“业主共有说”观点的学者认为小区配套幼儿园属于《物权法》第七十三条规定的“其他公共场所、公用设施”，因而小区配套幼儿园归属全体业主共有。

支撑“业主共有说”的依据主要有两个：一是已有政策文件通过明文规定将小区配套幼儿园归为“公用设施”范畴。如有学者认为《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）将小区配套幼儿园定义为由政府统筹安排的“公共教育资源”，据此概念可以将小区配套幼儿园理解为《物权法》第七十三条规定之“公用设施”，因而产权属于业主共有[10]。二是业主在购房时分摊了小区配套幼儿园的建筑成本，将其归入《物权法》规定的“其他公共场所、公用设施”有一定合理性。如有学者认为住宅区的公共设施可以分为营业性和非营业性两类，小区的商店和旅馆等属于营业性公共设施，而学校和幼儿园属于非营业性公共设施。依据《商品住宅价格管理暂行办法》（现已失效）的规定，“住宅小区内的营业性用房和设施的建设费用”不计入房价，“非营业性配套公共建筑的建设费”计入房价。业主在购房时分摊了属于非营业性公共设施的小区配套幼儿园的费用，因此将幼儿园纳入《物权法》第七十三规定的共有部分归属业主共同所有具有合理性。[11]

界定小区配套幼儿园是否属于“其他公共场所、公用设施”是分析“业主共有说”合理与否的关键所在。遗憾的是，无论是《物权法》还是相关司法解释，均缺乏对该概念的明确界定；地方性法规和政策性文件对“其他公共场所、公用设施”的规定也缺乏统一性，不仅在名称措辞上很不一致，在概念的内涵和外延的界定上也缺乏一致性和明确性；在国家标准层面，《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）将小区配套设施划分为基层公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、市政公用设施、交通场站、社区服务设施、便民服务设施，将初中、小学纳入基层公共管理与公共服务设施范畴，但将幼儿园纳入社区服务设施范畴。对于其是否属于《物权法》七十三条规定的“其他公共场所、公用设施”，该标准持模糊态度。因此，由于法律和司法解释对概念解释的缺位以及国家标准分类界限的模糊，对“其他公共场所、公用设施”的解释需要引入学理的研究。

1.学理上目的性限缩解释

学理上一般认为，“其他公共场所”是指除绿地、道路等以外，为全体业主所共同使用的地方，如广场、园林、走廊、门厅、大堂等[9]586。据此，判别“其他公共场所”的一个重要标准，就是要看其是否为全体业主所共同使用。由于小区配套幼儿园原则上专供小区内适龄儿童接受教育之用，因而并不属于全体业主共同使用的地方，自然也就不属于《物权法》第七十三条所指称的“其他公共场所”[12]。“公用设施”则是指为保障专有部分的利用而修建的专门服务于业主的配套设施，如健身设施、消防设施、围墙、车棚、大门等[9]587。小区配套幼儿园的功能是为适龄幼儿提供学前教育服务，并非为保障业主专有部分的利用而修建的配套设施，因而从功能角度论证，小区配套幼儿园非属“公用设施”。此外，共有关系具有人合性的特点，其目的在于修正既有过分强调建筑物区分所有者个人权利的立场，转而强调对区分所有者个人权利的制约及对于团体利益的重视[13]。“公用设施”作为共有部分具有人合性和团体利益的特点，若将小区配套幼儿园认定为“公用设施”不仅需符合团体利益，还要考虑费用的负担、管理的难度、事物的繁杂等方面。因而学界对“公用设施”的概念的解释持较为谨慎的态度，对其须作目的性限缩的解释[14]，从目的性上限缩其适用范围。

对于有学者将《若干意见》中的“小区配套幼儿园作为政府统筹安排的公共教育资源”理解为《物权法》第七十三条规定之“公用设施”的观点，笔者以为，学前教育具有公共性，此种公共性决定了国家行政给付的正当性。一方面，学前教育对个人具有重大影响，也是国家教育事业的重要基础，关乎着公民平等权的实现与社会公平正义；另一方面，幼儿自身认识能力、行为能力较为欠缺，极容易受到外在侵害而不能自保，与此同时，学前教育市场具有明显的信息不对称，幼儿父母难以及时监测教育质量水平，幼儿的人身合法权益难以保障，因此，学前教育不能完全成为私人产品，国家应积极提供学前教育领域的公共性教育资源[15]。国家正是通过《若干意见》等政策性文件将行政给付的正当性固定下来。因此，《若干意见》将小区配套幼儿园定义为由政府统筹安排的“公共教育资源”是从学前教育的公共性和国家积极履行行政给付的分析框架出发得出的结论，并非对《物权法》七十三条的“其他公共场所和公用设施”概念所作的行政解释。

2.司法实践的否定倾向

在司法实践层面，法院对小区配套幼儿园的产权归属业主共有的观点倾向于持否定态度，只有极少数法院支持“业主共有”的观点。如在《蓝色港湾住宅小区业主委员会与浙江恒升投资开发有限公司、浙江恒升投资开发有限公司德清分公司等产权确认纠纷二审民事判决书》中，法院仅以《德清县房屋建筑工程竣工验收备案证明书》及《竣工验收报告》中记载的房屋的工程名称为“幼儿园”，工程类别为“公用建筑”为依据，认为小区配套幼儿园属于《物权法》所规定的“公用设施”，其产权人应为全体业主[16]。

但这一认定理由随即被再审法院做了修正。再审法院认为，工程建设资料中将蓝色港湾住宅小区幼儿园记载为“配套公建”“公共建筑”，只是明确了房屋用途，表明该房使用功能与业主有关，而不意味着产权自动归属业主，该种意义上的“配套公建”“公共建筑”不是确定产权的依据，与《物权法》第七十三条中“公用设施”的概念在内涵及外延上都不相同，因而不宜单纯根据该种记载认定其产权属于小区全体业主[17]。至于小区配套幼儿园是否为业主分摊的公用建筑面积或分摊建筑成本，《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第八条规定的公用建筑面积是指电梯井、楼梯间、过道等其他功能上为整栋建筑服务的公共用房和管理用房建筑面积，小区配套幼儿园显然不属于上述范围；而《商品住宅价格管理暂行办法》现在已经失效，小区配套幼儿园是否摊入房价并无法律明文规定，事实上依据“谁主张谁举证”的举证规则，司法实践中业主由于处于相对弱势地位往往无法举证购房时分摊了小区配套幼儿园的建筑成本。

综上，经由对“其他公共场所、公用设施”学理阐释和对“公共教育资源”的理论分析，可以得出“业主共有说”难以立足，而在司法实践中由于证据材料和举证规则等因素的限制，“业主共有说”往往也难以得到支持。

（二）“政府所有说”和“开发商所有说”

依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条“房随地走”的规定，转让土地使用权，也随之转让其地上建筑物和其他附着物所有权，土地使用权具有与房屋不可脱离的特性。因此，探析小区配套幼儿园的产权归属状况，有必要从其土地使用权的获得方式切入。

依据《物权法》第一百三十七条④的规定，建设用地使用权设立主要采取出让或者划拨两种方式。以土地使用权的取得方式为线索，通过划拨取得土地产权的，小区配套幼儿园原则上归政府所有；而通过出让取得土地产权的，原则上归开发商所有。

1.通过划拨方式取得的小区配套幼儿园土地使用权

划拨即国家土地管理机关基于公共利益的需要而使相对人无偿地、长期地取得建设用地使用权。在学理层面，有学者认为划拨实质上是国家赋予社会成员行使其占有、使用土地的权能，而不是将土地使用权作为一项财产让与他人。事实上，也不存在建设用地产权与使用权的分离，两者应合二为一[18]。国家不因划拨行为而丧失土地使用权所有者的身份，土地使用权主体与其地上建筑物的权利主体仍旧一致[12]。因此，在通过划拨取得建设用地使用权的情形下，土地使用权主体与其地上建筑物小区配套幼儿园的权利主体均为国家。

政府有权收回在划拨用地上建设的小区配套幼儿园也有法律依据。据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条之规定，只要满足城市建设发展需要和城市规划的要求，政府即可无偿回收小区配套幼儿园的土地使用权，但对其地上建筑物、其他附着物，应当依据实际情况给予适当补偿。易言之，对于通过划拨方式取得的土地使用权的小区配套幼儿园，政府可以无偿收回其土地使用权，但需要对地上的建筑物小区配套幼儿园及其他附着物给予适当补偿。

从法理上分析此种做法也有一定合理性，因为划拨土地是基于公共利益的需要，在划拨的情况下，建设用地使用权没有进入市场流转，也没有完全按照市场规则进行交易，且不需要支付相应的对价，无须合意由行政机关单方作出。正是因为此种公益性、无偿性和单方性，国家不仅需要严格限制土地划拨的范围，而且为了防止国家利益的流失以及实现政府的公共服务职能，在一定条件下，政府也可无偿收回土地使用权，结合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条“房随地走”的规定，小区配套幼儿园的产权也随之移交政府。

司法实务界对此观点也持支持态度。如在“朱伟平与江苏常州经济开发区教育文体局排除妨害纠纷”再审案中，法院认为文体局通过行政划拨方式取得讼争土地使用权，接收、整修幼儿园用于公益事业，其取得讼争土地使用权属合法取得，接收和整修幼儿园也属其职权范围，不违反相关法律规定[19]。最终驳回原告诉求，支持小区配套幼儿园归属文体局所有。

2.通过出让方式取得的小区配套园土地使用权

出让即国家作为土地所有权人通过订立出让合同，使相对人取得建设用地使用权，而相对人需要支付相应的土地出让金。对于开发商而言，通过出让方式取得土地使用权后建设小区配套幼儿园，依据《物权法》第三十条⑤的规定，因合法建造房屋等事实行为设立物权的，自事实行为成就时发生效力。开发商作为建设用地使用权人，当其完成小区配套幼儿园的建造，也即自建造行为这一事实行为成就时，原则上由开发商取得小区配套幼儿园产权，这也符合“谁投资谁受益”的民法精神。

在“福州市晋安区王庄荷园小区业主委员会与福州市农工商联合企业房地产开发公司、陈章峰、余丽占有物返还纠纷”案中，法院支持了“开发商所有”的观点。法院认为本案讼争幼儿园并非法律和行政法规规定的或开发商与业主约定的属于全体业主共有的房屋；同时，原告业主委员会亦未提供相应的证据证明幼儿园的建筑面积已被分摊或业主购买房产时已负担该讼争房产的价格，开发商通过出让方式有偿取得土地使用权，根据“谁投资谁受益”原则，小区配套幼儿园应归属开发商所有[20]。

应当说，以土地使用权的取得方式为线索区分探讨“政府所有说”和“开发商所有说”有一定合理性，在目前也得到了司法的认可。但也存在局限性，因为此种划分方式过于笼统，仍然难以全面回应实践中复杂多样的小区配套幼儿园产权状况。如上述以土地使用权的取得方式的分类讨论是建立在小区配套幼儿园的产权尚未发生二次物权变动的基础之上的，事实上，实践中经过市场交易的多次流转，小区配套幼儿园的产权归属状况已呈现出更加纷繁复杂的形态，此种情形下又可分为合法转让、无权处分、善意取得等多种情形。同时，由于小区配套幼儿园属于不动产，依据《物权法》第六条⑥的规定，小区配套幼儿园产权的设立、变更、转让，应当依照法律规定完成不动产产权登记。实践中某些小区配套幼儿园由于历史遗留问题，未能在建造后完成产权登记，或者出现原有产权人转让小区配套幼儿园，但转让后未办理相应的产权转让登记的情形，上述有关产权登记的问题仅靠土地使用权的取得方式进行分析也难以解决。再如在产权归属认定中存在相关约定的情形，房地产开发商虽然以出让的方式取得土地使用权，建设小区配套幼儿园，但开发商与政府达成《移交协议》，约定建成后移交给政府，或者约定不明确，但政府实质上给予开发商土地出让金、税费或市政配套费减免等优惠的情形。

据此，以土地使用权的取得方式为标准分类讨论能有效解决小区配套幼儿园的产权归属问题，但仍然难以全面应对实践中存在的包括小区配套幼儿园产权的多次流转、产权的登记、当事人之间的约定在内的诸多问题，具有局限性。

三、小区配套幼儿园产权归属之规则构建

基于上文所述，若仅仅以常见的类型化分析方法探析小区配套幼儿园的产权归属状况难免会挂一漏万，不够周延。因此，构建一套位阶清晰、层次分明、普遍适用的小区配套幼儿园产权认定规则体系不仅利于弥补单一类型化分析方法的缺陷，也是廓清纷繁复杂的小区配套幼儿园产权状况的关键所在。

（一）强行性规则先行

根据法律规则内容的不同可将法律规则分为授权性规则、义务性规则和权利义务复合性规则三类。授权性规则是指示人们可以作为、不作为或要求别人作为、不作为的规则；义务性规则为直接要求人们作为或不作为的规则；与授权性规则不同，义务性规则往往具有强制性，法律会对违反义务性规则的主体作出否定性法律评价。义务性规则通常采取“应当”“必须”“不得”“禁止”等法律术语[21]。强行性规则指要求行为主体必须作为或不作为的规则，绝大多数义务性规则属于强行性规则。强行性规则的特点是不得通过当事人的约定排除法律规范的适用[22]。正如史尚宽先生所言，“强行法为关于公共秩序之法，其法规所规定之法律关系内容，不许依当事人意思变更之者也。”[23]

由于强行性规则通过法律的强制性规定排除了当事人自由意志的表达且规定了行为主体必须作为或不作为，在小区配套幼儿园产权的认定过程中，必须首先遵循强行性规则。如前文所述的“法定共有部分”即为《物权法》以法律的形式明文规定的强行性规则，其排除了当事人通过自由意志约定《物权法》所规定共有部分的权利，因此，在探讨小区配套幼儿园权属时需将“业主共有说”的分析放在首位。再如《物权法》第九条⑦规定的“不动产物权登记生效”规则即为强行性规则，该条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。因此，若小区配套幼儿园在转让时没有完成转让登记，则受让人依法无法取得幼儿园的产权。

（二）有约定从约定

意思自治原则，是指民事主体进行民事活动时，有权按照自己内心的真实意愿去设立、变更、终止民事法律关系[24]。《中华人民共和国民法总则》第五条⑧即为意思自治原则的法律依据。当然，意思自治原则也不是绝对的，民事主体在行使意思自治的同时还必须同时遵循法律的强制性规定，不得损害社会公共利益和他人利益。因此，在小区配套幼儿园产权的认定过程中，需要充分尊重当事人经由平等协商对他们之间的利益关系自愿做出的安排。

如《物权法》第一百四十二条⑨规定，建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的产权原则上属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。此处的相反证据主要指当事人之间对建筑物的产权所作出的不同的约定。因此，开发商作为建设用地使用权人建造的小区配套幼儿园，原则上归开发商所有，但若存在相反证据，如政府与开发商在《土地出让合同》《移交协议》等文件中明确约定开发商应建设并移交小区配套幼儿园的，则开发商建成小区配套幼儿园后应依照意思自治原则依约移交政府，政府应当成为小区配套幼儿园的产权人。值得注意的是，如果《移交协议》中约定的是开发商无偿将小区配套幼儿园移交给政府，则该《移交协议》符合《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）规定的无偿赠与合同的法律特征，其性质为无偿赠与合同；且该协议涉及学前教育问题，学前教育具有公益性，因此该协议同时也属于公益性赠与合同[25]。根据《合同法》第一百八十六条⑩之规定，具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同，赠与人无法随意撤销。因此，对于开发商与政府达成的无偿移交小区配套幼儿园的《移交协议》，开发商无权撤销该公益性赠与合同。另外，当事人之间所订立的合同不能违反法律的强制性规定，不得损害社会公共利益和他人利益。

（三）无约定坚持公平原则和公益性原则

作为一项基本原则，公平原则是指当事人在民事活动等交易过程中，应当本着公正、平允和合理的规则，从而达到双方利益上的平衡。同时，小区配套幼儿园的权属认定并不仅仅是单纯的民事活动，小区配套幼儿园具有公共服务功能，发挥着满足普惠性学前教育资源供给的重要作用。因此，在既无法律法规明文规定又无自由约定或者约定不明确的情况下，界定小区配套幼儿园的产权状况需要坚持公平原则和公益性原则。

例如政府为支持小区配套幼儿园建设，给予开发商土地出让金、税费或市政配套费减免等优惠，但没有明确约定是否移交小区配套幼儿园。开发商通过出让方式取得土地使用权，建设的小区配套幼儿园原则上归属开发商所有，但出于增加普惠性学前教育资源的考虑，加之开发商已接受政府给予的相关优惠，此种情况下应认定为开发商通过接受政府给予的优惠的行为与政府就小区配套幼儿园移交事宜达成事实合同关系[26]，开发商应当向政府移交小区配套幼儿园产权。同时，为了平衡开发商建设小区配套幼儿园所付出的成本和利益，政府需根据实际情况对其给予适当补偿。

四、结语

综合现有相关研究，学界和司法实务界主要存在“业主共有说”“政府所有说”和“开发商所有说”三种观点。通过学理解释得出“业主共有说”难以立足，司法实践中由于证据材料和举证规则等因素的限制，业主共有也难以得到支持。以土地使用权取得方式为划分标准对“政府所有说”和“开发商所有说”进行分类讨论有一定合理性，但也存在难以全面应对实践中复杂产权状况的局限性。只有以小区配套幼儿园的现实状况为依据，以法律法规为准绳，尊重当事人的自由约定，坚持公平原则和公益性原则，构建一套“强行性规则先行、有约定从约定、无约定坚持公平原则和公益性原则”的小区配套幼儿园产权认定规则体系，才能妥善处理小区配套幼儿园的产权归属问题，为小区配套幼儿园的移交治理工作铺平道路，进而破解“入园难”“入园贵”难题，满足人民群众对“幼有所育”“幼有优育”的期盼。

注释

①为行文方便，以下所称小区配套幼儿园均为城镇小区配套幼儿园。

②《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）将于2021年1月1日正式施行，该条相应的内容在《民法典》第二百四十条。

③该条相应内容在《民法典》第二百七十四条。

④该条相应内容在《民法典》第三百四十七条。

⑤该条相应内容在《民法典》第二百三十一条。

⑥该条相应内容在《民法典》第二百零八条。

⑦该条相应内容在《民法典》第二百零九条。

⑧该条相应内容在《民法典》第五条。

⑨该条相应内容在《民法典》第三百五十二条。

⑩该条相应内容在《民法典》第六百五十八条。