高等教育拨款委员会的设置原则

王光艳

（上海交通大学凯原法学院，上海，200030）

引言

自《中华人民共和国高等教育法》确立高校的法人地位以来，我国高校逐渐摆脱了与政府机关同质化的现象，在组织上逐渐得以独立。通过“211 工程”“985 工程”建设，我国的高等教育取得了令人瞩目的成就，但这种工程项目式的资金投入和建设模式，实质上就是国家“锦标赛式”或者“租金奖励”的治理模式[1]。财政经费对高校的捆绑，制约了高校自主办学，形成了高校新的行政化现象：“一条是政府对学校管理的行政化倾向，另外一条是学校内部管理的行政化倾向。”[2]

当前，高校去行政化、加强办学自主权，已成为党、政府、高校和公众的普遍共识。为此，中央已经出台多个文件要求改革，而改革的关键之一则是高等教育的财政资金投入模式，即高等教育的拨款制度改革。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》明确指出，要“设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性。”为此，上海等省市积极响应中央的改革要求，已经探索设立了高等教育拨款咨询委员会。政府关于探索设立高等教育拨款咨询委员会的设想，一方面来源于大学治理实践层面的现实需要，另一方面，不可否认的是，学界长期以来关于英国和英联邦国家和地区的高等教育拨款机构的研究对此亦起到了非常积极的推进作用。比如，国家教育发展研究中心课题组在《英格兰高等教育拨款体制》一文中介绍了拨款机构英格兰高等教育基金会（HEFCE）的责任、拨款原则和方法、拨款的使用与监督[3]。宋洁绚对英国高等教育拨款机构的演变做了更加全面和深入的介绍。他认为，英国大学拨款委员会（UGC）……是通过资金划拨审议、咨询、考试等手段干预大学教育活动的中介机构。很长时间以来，由大学拨款委员会这一政府与大学之间的“缓衡”机构来分配教育经费的方式既保证了国家对高等教育的投资，又保持了高等学校的自治特征[4]。毕建宏对英格兰高等教育基金会（HEFCE）作为政府与大学之间中介机构的职能与作用及其治理决策结构、组织结构及问责框架做了简要的介绍与阐述[5]。尹玉玲认为，与世界其他国家作为缓冲器的中介拨款机构相比，我国拨款机构是纯粹的官方机构，拨款政策缺乏大学和社会的共同参与，使得拨款往往成为政府的“单方行为”[6]。

通过学界对高等教育拨款委员会制度的研究，我们对其作为教育中介组织的定位、功能以及作用有了更为深入详尽的认识。但也注意到，如何实质性地将中介组织的相关理念和方法引入我国高等教育拨款制度以解决各项研究中提及的多方参与的问题，以及高等教育拨款委员会如何作为行政组织开展工作，尚没有系统性的研究与表述。本文拟从行政组织法视角[7-8]，对高等教育拨款咨询委员会（以下简称“高等教育拨款委员会”）的设置和运行应遵循的原则进行深入探讨。

一、价值导向原则：保障办学自主权

我国《高等教育法》明确规定了高校的办学自主权。并且，司法上也尊重高校的办学自主权。在武华玉诉华中科技大学教育行政行为案中，反映最高法院态度的总结意见认为：审查学位授予类案件，“还必须考虑到‘高校学术自治权’的健康发展，司法审查不宜对其过多干涉，应以有限审查为原则，以必要为限度。”“学校如何规定学生需具备的学术质量和水平，以及如何对这种质量和水平进行评定，只要不与上位法相冲突，不应成为司法审查的对象。”[9]

设置高等教育拨款委员会的目的，就在于克服影响高校办学自主权的“行政化”倾向，消除由于锦标赛式的管理模式而引发教育评估标准体系的行政化，避免工程项目式的财政经费投入进一步加剧高等教育拨款的行政化。也正是如此，拨款委员会的设置需要以保障高校办学自主权为首要原则，并要在机构的设置过程中，警惕委员会制的名存实亡，避免其沦为另外一种行政化工具。这意味着它的设置，应实现以下几个方面的目标：

第一，能够有效发挥“缓冲器”的功能。现代社会发展中，大学与政府之间的关系是促进大学学术自由与大学发挥社会职能作用的关键。然而，两者也往往处于重重矛盾之中。为实现政府监管和大学自治的平衡，应通过一个“统一抵挡各类行政干预”的机构，尽可能地纠正当下各个部委的下属机构通过规划、人事编制、财政、学科专业、招生等直接插手高校管理过程的现象，在兼顾政府监管需求的同时切实保障高校办学自主权。因此，高等教育拨款委员会与其他各个部委司局的关系，绝非是一种上下级控制关系或“螺蛳壳里做道场的被制约关系”。

第二，应该坚持专家主导合议的机构性质。首先，拨款委员会的成员应该是各类具有独立地位的专家，应设置严格而有效的回避制度，应尽可能避免聘用不具有独立地位的人员。比如，国内大学的现任管理人员不得作为委员；高等学校的资深教授在担任委员时应受到严格限制；拨款委员会主任作为行政官员，应由在高等教育领域长期任教或拥有类似经历的人员担任。其次，议事规则中应设置规范的审读程序，拨款委员会主任的职能应明确为“主持”，且委员数量应设置适合论辩和讨论的量级。

第三，拨款程序应采用主动与被动相结合方式。在具体的程序设计中，相关机构应当充分考虑到高等教育各类经费的用途特征，根据不同的经费设计不同的拨付方式，并采用被动和主动相结合的程序。比如，对于生均拨款等基础性拨款采用主动型的程序，即不管高等学校是否申请均应主动启动程序；对于绩效拨款等专项性拨款，则采用被动型的程序，即因高等学校主动申请而启动相应的评估和拨款审批程序。

二、法律地位原则：相对独立性

高等教育拨款委员会的设置有很多选项。比如，依据隶属关系，有隶属于全国人大常委会、国务院、教育部、财政部等诸多方案；依据职能定位，可以有独立规制机构、行政机关性质的委员会、咨询类委员会等不同性质的选择。而如何选择则应结合实际考量以下几个方面：

第一，从理想的状态上来讲，拨款委员会应当是由法律法规授权成立的独立法人单位。美国的独立管制委员会都有国会的立法作为其设立的依据[10]。国会的立法不仅仅是对独立管制机构法律上的约束，界定其行为的框架，也是通过法律的形式确保其独立的法律地位。其他主体对独立管制机构的直接干预和影响都须通过法律规定的形式进行。从而，独立管制机构的运作可以最大限度地避免受到外在的影响。高等教育拨款委员会要起到“缓冲器”的作用，必须在政府、高校以及其他相关方之间持中立的立场。因此，为保证立场的相对中立性，则可借鉴美国经验，国家制定专门的法律、法规，授予高等教育拨款委员会在教育经费上的相应管理权限，不受其他组织的干预。该委员会依法行使相关职权，以自己的名义做出相关决定，并承担相应的法律后果。在立法不能立刻实现的情况下，相关主管部门可以委托拨款委员会从事经费的拨付和管理工作。

第二，拨款委员会应隶属于教育部，由其进行业务上的直接指导。尽管前文提及可以有隶属于全国人大常务委员会、国务院、教育部或者财政部的机构等多种方案，但本文认为应将高等教育拨款委员会置于教育部之下。一方面是因为高等教育经费的事项并不足以成为与教育、治安、社会保障、证券等并列的一个管理领域。按照中央机构改革“一类事项，一个部门统筹”的原则，该委员会并不必要在财政部门和教育部门之外另设机构而成为全国人大常委会或者国务院的直属部门。另一方面，该委员会主要涉及到的是教育领域的事项，教育本身的属性较为突出。将其置于教育部之下，由相关部门给予业务上的指导更为方便。同时，从实施改革的便利性出发，在部以下设置新的机构所面临的难度和牵涉的各方面关系要比在全国人大常委会和国务院以下设置新机构的难度要小得多。

第三，拨款委员会的人员组成上具备一定的封闭性。一方面是组成人员上的专业性、独立性。高等教育经费的管理不仅要符合一般公共经费的管理需求，还要满足不同学科发展的需求。因此，委员会成员的确定必须兼顾两方面的需要，要有不同专业背景的委员。同时，为避免委员自身的利益与委员会的运作产生冲突，应明确委员会成员不得在政府或者高校中担任职务。另一方面是人员任职保障，应在法律法规中明确委员的任免条件。委员会可通过自荐、相关单位推荐等方式公开选拔成员，最后由教育部、财政部以及相关部门共同审议确定人选，予以正式任命。一旦任命之后，除了法定的影响公正履职的情形，有关部门不能在任期之内随意免除相关委员的职务，也保障了任职的相对稳定性。

第四，对拨款委员会的监督依法进行。有学者指出美国的独立管制机构运行多年之后，其弊病也逐渐显现，诸如专业性的缺失、议事效率的低下以及被监管对象俘获等。为解决这一问题，美国除了加强内部管理外，还加大外部公众的监督力度[11]。同样，对高等教育拨款委员会的监督也应避免产生类似问题。具体的监督主要涵盖三个层面：第一层面是财务监督，以国家审计署根据经费使用规则进行审查。第二个层面是国家监察委员会的监督。《中华人民共和国监察法》第3 条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”第15 条第2 项中规定：“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”属于监察委员会的监察对象。如前文所述，高等教育拨款委员会属于受法律法规授权独立行使经费管理职权的组织，自然也在监察委的监察之列。第三个层面是社会公众的监督。“阳光是最好的消毒剂。”《政府信息公开条例》第36条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”高等教育经费只有经得住公众的质疑和考察，才能取得公信力。为达到这一目标，高等教育拨款委员会也要注意运行机制的公开、透明，除了法定应当保密的情形外，从人员的选拔、议事的过程以及议事结果等多个环节予以设计，尽可能地便于公众知晓和监督。

第五，高等教育拨款委员会根据中央和地方财权与事权关系区分设置。中央的拨款委员会由中央立法予以设立，地方的拨款委员会由地方性法规予以确立；地方拨款委员会的机构设置和运行规则可参照中央拨款委员会，也可根据各地的具体情况进行调整；中央和地方的拨款委员会并不存在领导与被领导的关系，只是业务上的指导和合作。

三、组织结构原则：合理有效

高等教育拨款委员会的内部治理结构以主任、拨款委员会、工作委员会为主，其中工作委员会为常设机构，同时设置秘书局作为联络机构。工作委员会成员为高等教育拨款委员会的当然委员；拨款委员会主任和工作委员会主任为同一人。工作委员会成员由教育部部长任命，任期为五年（与全国人大以及政府的任期一致）。具体的职责分工设置如下：

（一）主任

高等教育拨款委员会主任对教育部负责，是拨款委员会和教育部沟通的桥梁。主任应具有学术研究经历，在国内外学术界具有较高声望与影响，师德师风良好，同时还应拥有长期的教育管理经验。

在任职方面，为保证拨款委员会运行的独立性，主任任命与解职的程序设置，应采用不同于其他行政官员的方式。可由教育部组织，形成国内外资深学者组成的提名与遴选小组，该小组在组织人事部门的指导下进行海选和资格审查，最终酝酿形成三名以上的候选人名单，提交教育部部长或者教育部党组会议，由教育部部长或者教育部党组会议确定最终人选并予以任命。

在职责方面，主任要保证拨款委员会在教育部设定的宏观战略框架下展开活动，保证委员会的运作能够实现资金价值和绩效管理。主任还在以下方面负有特殊的领导责任：确保工作委员会制定出一套合适的战略规划与路线图；确保教育部的指导原则在工作委员会决策层面得到合理回应；促进拨款资金、人才和其他资源的有效利用；鼓励高标准的品德操守；将拨款委员会的决定公之于众；模范遵守拨款委员会的相关工作规定。

（二）委员

为确保议事的有效性，拨款委员会人员数量按照33或者35人设置。委员会设主任1人，副主任2人，任期为五年，与教育部部长的任期相同。拨款委员会委员每年用于拨款委员会的工作时间，不得少于15个工作日。拨款委员会的委员构成中，应设定来自高等教育界的学者不得少于二分之一。其中，不承担高校及高校二级单位负责人职务的学者不得少于若干名。其他的委员组成中，除社会各界名流之外，应有执业会计师、执业律师等专业人员。其中，在职的党政机构工作人员数量不得超过三分之一。

（三）高等教育拨款工作委员会（常设机构）

工作委员会成员按9 人设置：设主任1 人，常务副主任1 人，委员7 人。除工作委员会主任和常务副主任以外，工作委员会成员任期五年。工作委员会成员每年用于高等教育拨款委员会的工作时间，一般不得少于完整的30 个工作日。工作委员会成员的资质有赖于他们在高等教育方面的专长，或者在工商业或专业方面的经验。高等教育拨款工作委员会成员应遵守公正、正直和客观的最高道德标准。

工作委员会的各个委员，各自兼任拨款委员会下设一两个分委员会的主任或者常务副主任。分委员会可围绕以下主题组构：教学、质量和学生管理；研究和创新；科学研究；管理与治理；评价与评估等。分委员会就其各自领域的战略问题向委员会及工作委员会提供建议，并监督拨款委员会在贯彻执行关键绩效目标方面的进展情况。

工作委员会应确保完成战略规划目标，敦促成员有效地开展工作，充分利用可利用的资源。为此，具体应做到：在教育部决定的政策框架内，确定高等教育拨款委员会的整体战略方向；确定拨款委员会的主要工作指标；确保教育部能够及时了解到可能影响高等教育拨款的新动态，并且提供处理此种变动的意见；合法合规使用公共资金；在法定权力和教育部委托的权力范围之内依法行使职权；认真考虑主管部门的指导原则；定期检查委员会的财务状况；及时掌握机构运行中的问题，并向有关部门保证已经采取了有效应对；不断完善组织内部管理，维持较高的管理水平；征得教育部部长同意任命执行主任，并且设定执行主任的工作目标和薪酬。

（四）秘书局（联络机构）

秘书局负责整个拨款委员会的人事、财务及行政等具体事宜。高等教育拨款委员会秘书局设局长一名，原则上由教育部财务司司长兼任；另设1名常务副局长，由教育部部长提名，经拨款委员会同意后任命。在工作委员会监督下，秘书局局长和常务副局长负责确保公共资金得到合理、合规使用，负责拨款委员会的日常运转工作。秘书局常务副局长，在计划监管、向工作委员会提供建议、风险管理以及说明拨款委员会活动等方面负有直接责任，并负责拨款委员会的相关财务报告信息的披露、公开。

四、机构运行之参与原则

公众参与已是当代行政的趋势。拨款委员会在运行过程中，也应坚持公众参与原则，力求利益代表的全面性。在公众参与行政决策的过程中，需要注意的是各个不同利益群体之间的差异。桑斯坦教授指出：“有能力以最小成本组织起来的集团可以对立法者发挥不对称的影响，相对分散和无组织的集团则常常无法跟它们的力量形成对抗。”[12]因此，在公众参与到拨款委员会会议之前，首先要解决的是哪些个体和群体被视之为利害关系人的范围。2018 年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第12 条规定，属于行政诉讼法第25 条第1 款规定的“与行政行为有利害关系”的人主要包括六类情形，即：被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；要求行政机关依法追究利害人法律责任的；撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关做出或者未做出处理的；其他与行政行为有利害关系的情形。利害关系人的实际范围并不限定于上述六类，还会随着经济和社会的发展，逐步扩展[13]。从行政管理的实际需要来讲，选择参加程序的利害关系人标准主要为行政机关能够获取到有用的信息，以及相关人员的参与程序有利于决策的贯彻和执行[14]。

从法律和行政管理的双重视角来看，高等教育拨款和经费使用对于公共财政拨款单位和高校都是涉及重大利益关系的事项，政府有关部门和高校应当参与到相关决策的过程中。国务院《重大行政决策程序暂行条例》第5 条规定：“做出重大行政决策应当遵循民主决策原则，坚持民主集中制，贯彻落实群众路线，充分听取社会各方面意见，保障人民群众通过多种途径参与决策。”根据上述规定中的要求，高等教育拨款委员会有关经费管理和拨付的决策都应当有高等学校参与。

在我国，行政参与权的具体内容应当包括：第一，获得通知权，即行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有要求行政机关通知何时、以何种方式参与行政程序的权利。第二，陈述权，即行政相对人就行政案件涉及的事实认定和法律适用问题，向行政机关做出陈述的权利。第三，抗辩权，即行政相对人从自己的角度，对相关事实和法律向行政机关提出反对意见，旨在法律上为自己争取更为有利的地位。第四，申请权，行政相对人请求行政机关启动行政程序的权利，包括听证请求权、回避请求权、卷宗阅卷请求权以及复议请求权。[15]然而，需要注意的是，利害关系人参与到行政决策过程中，只能对委员会成员进行说服，并没有被赋予投票权限。高等教育拨款委员会也应当对相关利害关系人的上述权利予以保障，即及时通知利害关系人参与决策过程、充分保障当事人的陈述权、允许当事人提出不同的意见以及相关呈请。

五、机构运行之透明原则

公开和透明是行政运行的重要原则之一。坚持这一原则，除了公众参与外，还需要充分披露相关信息[16]。这就要求拨款委员会在运行过程中，不仅要有利害相关方的参与，还需要及时公布相关信息。

《政府信息公开条例》第37 条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”高等教育拨款委员会虽然不是行政机关，但是根据相关法律法规的授权承担管理高等学校的财政经费拨付的职能。根据《政府信息公开条例》第37 条的规定，高等教育拨款委员会也应当遵守公开原则。

关于信息公开的范围，2004 年《联合国宣言》中宣称：“获取公共权力机构所持有信息的权利是一项基本人权，信息权应当在国家层面通过综合性立法（例如信息自由法案）来实现，依据最大限度公开原则，其推定是：除了严格规定的例外情况之外，所有的信息都可以被获取。”[17]由此，政府信息公开中确立了“公开为原则，不公开为例外”的原则。美国的信息自由法中用列举的方式严格限制了不予公开的事项范围：总统行政命令明确划定的国防或外交秘密，纯属行政机构内部的人事规章和工作制度，其他法律明确规定不得公开的信息，第三方的商业秘密以及第三方向政府机构提供的含有特惠或机密情况的金融、商务与科技信息，行政机关之间或机构内部的备忘录或函件，涉及公民隐私权的人事、医疗档案或类似的个人信息，不适宜公开的执法信息记录，金融管理部门为控制金融机构而使用的信息，以及关于油井的、地质的和地球物理的信息[18]。我国学者认为，我国政府信息公开中不予以公开的信息主要包括：商业秘密，个人隐私，工作秘密（包含工作秘密的信息多与以下信息范畴产生交集），内部信息，过程性信息，涉及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息[19]。结合相关的讨论，高等教育拨款委员会应当公开的范围和内容应包括以下几个方面：

第一，相关委员的人员信息公开。鉴于高等教育拨款委员会的运作涉及大笔的公共资金，社会公众的关注度比较高，对于成员的公正、廉洁的要求比较高，委员会应当借鉴香港教资会等组织的相关做法，在遴选委员会成员的时候就要求申请人公布自己相关信息，接受社会公众的监督。在后续的履职过程中，委员会有关组成人员定期向委员会申报其利益情况，并在官方网站上公示，接受监督，确保没有妨害公正履职的情形。具体的公布信息，应包括完整的受教育经历、工作经历，主要研究成果或者工作成果，社会兼职情况。上述应是主动公开信息。此外，还应公开在高校或者其他单位的任职情况、领取报酬的工作情况、与教育团体的关联、持有股份情况以及近亲属的相关利益情况。上述属于依申请公开信息。

第二，讨论过程的公开。这又包括三个方面的内容：第一个方面是会议讨论过程形成的各类信息，包括讨论的方案、委员的提案、会上讨论的观点等都要予以完整记录。除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能影响社会稳定安全的信息之外，社会公众都可以依法申请查询会议的有关情况。第二个方面是在会议进行过程中，委员会可以根据所讨论议题的内容情况邀请有关利害关系方列席会议，既可以充分听取相关利害关系方的意见、加强决策的科学性，又能起到对委员会运作的公开监督作用。第三个方面是委员会讨论的决议草案，可以采取召开座谈会、发放问卷的方式向社会公众广泛征求意见，从而也在一定程度上起到了公开的效果。

第三，讨论结果的公开。《政府信息公开条例》第9条规定行政机关应当主动公开的信息包括：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。高等教育拨款委员会讨论的相关事项涉及公共教育资金的使用，涉及诸多高校的切身利益，也是需要社会公众广泛知晓的事项，因此相关事项的决定也应当属于公开之列。此外，高等教育拨款委员会在接受人大的决算审查和审计部门审计的同时，还需要向社会公众公示相关经费的具体执行情况。

结语

本文从高等教育拨款委员会设置的指导思想、法律地位、组织结构和机构运行四个层面讨论了应坚持的五项原则。这四个层面的原则是层层推进的，也是互相支撑的。保障办学自主权是价值目标和改革方向，高等教育拨款委员会的独立地位是改革或实现目标的路径，合理有效的组织结构是改革成果的载体，运行层面的参与和透明原则是保障。只有按照上述原则来设计高等教育拨款委员会，才能实现改革初衷。