我国高校院系治理的困境及消解

胡华忠

（复旦大学教育立法研究基地，上海200433）

院系作为高校的基本组织架构、基本学术共同体和育人共同体，直接承载高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和国际交流与合作等功能和使命。“建立现代大学制度，实现大学治理现代化，根本上取决于院系治理能力的现代化”[1]，而推进院系有效治理又是我国高校治理最大的薄弱点和难点。教育部综合改革司体制改革处王猛指出：“院系治理改革是推进高校综合改革的支点，是全面实现高等教育功能使命的落点，是当前高校内部治理体系的弱点，也是我国高校历次院系调整的痛点。”[2]理清并消解推进我国高校院系治理体系和治理能力现代化长期面临的困境和痛点，已成为加快中国现代大学制度建设、推进“双一流”建设的当务之急。

一、前提性困境：理顺学校-院系关系问题

“治理”是20世纪末兴起的新政治概念，是超越传统“管理”和“统治”的新概念。治理理论的运用从全球治理、国家治理、社会治理扩展到公司治理和其他各类组织的治理，大学治理也成了全球普遍研究和实践的话题。治理的核心意蕴在于强调多元主体相互作用，即各利益主体之间相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。[3]具体而言，能成为治理对象的组织或者说通过有效治理得到更好发展的组织，一般应具有自身存在的本质特点和目标使命，以人为中心，人、财、物合理配合为一体，并保持相对稳定而形成具有一定结构形式、活动规律的开放系统，存在治理主体多元化且相互间存在互动性、权力依赖性、责任界限模糊性的自主自治网络体系实体。一言以蔽之，要谈院系有效治理，院系就一定是具有主体性、自主性和实体性特点的多元利益相关者组织。

1.院系治理的本然与现实中办学重心下移的艰难

高校以其学术性的本质属性区别于其他组织，从而履行自己的使命。学术性是以学科建设为基础的，而学科建设又是以院系为基本依托、由院系直接承载和担当责任的。院系作为以学科专业为基础的学术组织，承载着人才培养、科学研究等高校核心使命，是伯顿·克拉克所认为的“在生产点上以知识密集型技术为特点的组织环境迫使决策权倾向于留在操作层”[4]的组织。按此理，高校主要学术人员，包括最知名的教授、最具权威的专家学者都聚集在院系；高校中包括教学和科研在内的所有重要学术活动，都要在院系开展；高校诸多矛盾与问题在院系显现，并且最终还要在院系处理和解决；院系最了解学科发展的现状及自身的优势与劣势，最知道学科的发展和努力方向、实现的途径[5]。所以说，院系与其他组织不同，是一个典型的“底部沉重”的组织，这也决定了高校应是以低重心方式进行管理决策的组织。

现代大学规模大、学科众多，尤其是我国大学更是内外事务繁杂的巨型复杂综合体，而院系之间学科、历史、传统、文化、运行和发展阶段的差异决定了大学对院系的任何制度、政策和决策都不能“一刀切”。院系既要根据自身特点开展教学、科研等核心办学活动，又要根据自身实际开展人、财、物的调配和运作。院系不是纯粹的学校决策的简单执行机构，而是遵循自身规律、具有一套运行机理的典型的多利益相关者办学组织。

由此而言，高校发展的规律特点决定了办学重心下移，院系理应是具有一定办学主体性、自主性和实体性的组织，其治理不仅“成其为可能”，而且是“必须”。然而，70 年来，我国高校发展中的院系定位和学校-院系关系经历了反复探索，始终未能走出困境。在摸索发展期（新中国成立—1978 年），抛弃传统的对欧美模式的模仿，全面照搬和移植苏联的办学模式。在大规模院系调整的基础上，高校内部的组织结构变为学校-院系两级结构，学校集权式地一管到底，院系只负责组织实施与反馈信息，变成高校内部的纯粹行政单位，也就根本不可能成为治理的组织。在稳定探索期（1979 年—2000 年），随着改革开放的推进，高校原有的院系管理体制日益不适应经济社会发展的实际需要，国家提出“扩大高等学校办学自主权”，逐步兴起建立学校-院系两级体制、激发院系活力的探索。特别是进入20 世纪90 年代，高校的合并与扩招为深化高校内部两级管理体制改革、建立学院制目标提供了强大动力，由此有关治理的话题渐入高教管理研究和改革的视野。在深化认识期（21 世纪以来），随着高教体制改革的深入，推进高校内部治理体系改革、加快中国现代大学制度建设成为高校实践探索的热点，也成为高等教育领域的研究热点。对实行学校-院系两级管理体制、激发院系办学活力的改革方向，理论界和实践界的认识得到了不断深化，国家各类文件也不断出现导向性表述。

“没有权力下沉就没有学院治理，底层赋权是学院治理的前提条件与标志性特征。”[6]20然而，长期以来，学校-院系的纵向科层组织使得院系处于隶属地位，学校是上司、院系是下属的观念根深蒂固，其运行体制上的行政化、官本位传统难以破除。改来改去，院系的治理权限还没有真正细化出来，高校治理权力还没有真正落实到院系层级，权力和资源的配置主要集中在大学层面[7]，一些“核心权力”和“管理重心”并未真正到达院系[8]，甚至有时显现出事权不断下放、责任不断下压，而资源不断向上集中、权力不断上移的倾向。推进办学重心下移困难重重，学校-院系关系难以彻底理顺成了院系治理长期面临的困境。

2.理顺校院关系，推进实质性学院制建设

承载学科建设主体责任和担当高校根本使命的院系是否有生机和活力，决定着学校是否有希望和发展前景，也决定着学校的实力和水平。一定意义上说，实现“学院办大学”而非“大学办学院”，是建设一流大学一流学科的关键环节，也是建立和完善现代大学内部治理体系的关键环节。[9]由此，国家对“双一流”建设的部署明确提出“要以学科为基础，完善内部治理结构，加强学术组织建设，充分激发高校内生动力和发展活力，引导高等学校不断提升办学水平”[10]54。这首先就是科学谋划院系布局，激发院系内生动力和发展活力，不断提升办学水平。而唯有办学重心下移，理顺学校-院系关系，实施学校-院系两级管理体制，才能使院系成为具有主体性、自主性和实体性的办学组织，从而推进实质性学院制建设。

纵观世界一流大学，虽然各自的内部管理体制与机制有所差异，但从大学发展的实践证明来看，实质性学院制至今仍是国外大学最普遍、最成功的一种内部管理体制。实质性学院制在院系设置中体现实体性，在学校事务运行中体现主体性，在院系内部管理中体现自主性。实体性是院系设置的指导思想，院系是一个有组织的机构和拥有人、财、物、事管理权限的管理实体；主体性是院系运行的指导思想，学校的一切活动都应该为教学科研的主体服务，以确保院系的运行效率；自主性是院系内部管理的指导思想，院系对内可自主决策，对外可参与吸引资金、社会办学、社会服务等活动，增强院系的办学实力。[11]292

一是按实质性学院制的本质要求强化顶层谋划和实施。实质性学院具有学科包容性，主要表现在学科和专业领域有一定的包容量，有利于学科之间的整合、交叉、融合，推进交叉学科、新兴学科的产生、培育和发展，而且有利于新课题的产生、研究的推进，从而推进学术的发展，还表现为学院内部“和而不同”的环境和氛围，即良好的学科生态和学术生态。实质性学院具有发展性，主要表现为学院的内涵、结构、规模、体制等方面不是一成不变的，而是在保持原有优良传统的基础上，随着经济社会发展、学科发展和人才培养需求的变化，不断发展和完善。在对学院设置进行初始设计时，不论是学院内部的学术组织架构、管理组织架构，还是教师规模、管理岗位数、学生规模以及学院名称等，都从发展性角度留有足够余地。实质性学院具有特色性，可以表现在方方面面，比如教育理念、专业设置、教学方式、培养模式、国际交流、社会合作等。特色是一所大学的生命所在，主要体现在学院设置或学院建设和发展过程中所突显的优势和某方面的实力。

二是遵循规律，理清职责，找准学校和院系定位。在理念上贯彻学校领导、统筹全校发展职责，职能部门定位于服务、指导、监管院系更好地遵循办学规律、学科建设规律、学术育人规律、教师工作规律和学生成长规律，推进院系更有效治理、更规范运行，明确学校和院系的责权事，保障院系事业更优发展，真正落实“院系办校”的实质。核心在于办学重心下移，如布鲁贝克所认为的，“教授应广泛地控制学术活动”，有资格决定教学科目和如何讲授以及对师生作出学术专业性评价，[11]284实现学术管理权重心下移；落实院系在学校总体发展战略目标下结合自身实际规划学科结构和治理结构的制度体系和运行机制，实现规划治理权重心下移；落实院系教师队伍结构设计、选人进人、成长培养、评价晋升、分配奖惩等人事权责的自主性，实现人事管理权重心下移；落实院系办学过程中财物统筹权、调配权和资源拓展的决定权等财物经营的主体性和自主性，实现财物管理权重心下移。

二、关键性困境：领导体制及其有效运行问题

领导体制是一个组织基于机构设置、隶属关系、权力划分而展开相互影响、相互作用、相互依赖、相互制约的整体功能的网状体系和组织制度的总称。它决定着组织的工作机制、领导行为、治理方式、治理程序和治理效果。院系领导体制及其运行的科学性是院系提升办学质量和水平的根本，是推进院系有效治理的关键性问题。

1.发展探索的演变与现实中的模糊性

70 年来，中国共产党为了保障和促进高等教育事业的健康发展，对于院系的领导体制不断进行探索、调整和改革，相关认识和实践逐步走向深化。新中国成立之初，国家对高校院系领导体制没有明确表述。自1950 年8 月国家政务院颁布的《高等学校暂行规程》提出院系实行院长（系主任）负责制后，我国高校的院系领导体制经历了从院长（系主任）负责制、党总支（支部）委员会领导下的系务委员会负责制、院长（系主任）负责制、党总支委员会领导下的院长（系主任）分工负责制到院长（系主任）负责制的40年探索反复期。

20 世纪90 年代以来，在总结历史经验与教训后，党和国家的各类文件或正式材料中再没出现过院长（系主任）负责制，对院系领导体制也再没有重新明确表述过。随着1998 年党委领导下的校长负责制被正式写入《高等教育法》，党和国家的各类文件更加突出了对院系党政联席会决策机制的表述，院系开始逐步探索健全党政联席会议的决策形式，出现了对院系党政联席会制式领导体制、党政共同负责制的探索。在此过程中，理论界在对以党委领导下的校长负责制为核心的现代大学制度的探讨中，围绕院系领导体制，出现了党政共同负责制、党政联席会制度下的院长负责制、学术（或教授）委员会集体决策下的院长负责制和党政学术共同决策下的院长负责制[12]等争论。这一阶段，院系在实际运行中总体实行的是院长（系主任）负责制，党委的作用相对虚化和弱化，虽然党委领导参与党政联席会决策逐步深化，但在实际工作过程中更多地体现为对行政的配合性、补台性作用。

党的十八大以来，随着坚持和加强党的全面领导的推进，理论界和实践中对院系领导体制也有人提出了党委（党总支）领导下的院长（系主任）负责制的观点，但在理论上还没有统一的说法，党和国家的文件中也没有明确表述。在院系治理的要求上，既要贯彻坚持和加强党的全面领导这一最高政治原则，又要尊重院系一线最基本学术育人共同体的本质属性，充分发挥行政的组织领导。然而，关于院系领导体制，在理论研究方面还不清晰，在党和国家的文件中只有原则性表述，在实际运行中缺乏科学合理的设计，各级领导和教师存在模糊认识。领导体制成了推进院系有效治理的关键困境，以致出现两种情况——要么难以改变长期以来党委虚化、弱化、软化的状况，党组织的政治核心作用、监督保证作用被理解为被动的配合工作、“补台工作”和“消防员式”工作，党的领导难以真正贯彻落实；要么仿照校级领导体制推进党委领导下的院长负责制，甚至党委包揽一切、代替一切，或者党委会形式化、空壳化，党委集体领导变成书记个人领导[13]19，书记成了行使院系最高权力的唯一一把手，以致造成党政不和谐，甚至影响一线学术育人共同体的事业发展。

2.廓清认识误区，探索党政共同负责制的有效运行

2016 年全国高校思想政治工作会议召开后，党中央和国务院明确要求“进一步发挥院系党委（党总支）的政治核心作用，履行政治责任，保证监督党的路线方针政策及上级党组织决定的贯彻执行，把握好教学科研管理等重大事项中的政治原则、政治立场、政治方向，在干部队伍、教师队伍建设中发挥主导作用，把好政治关”，同时提出“通过院系党政联席会议讨论和决定本单位重要事项，进一步明确党委（党总支）书记、院长（系主任）工作职责，规范完善院系党委（党总支）会议，健全院系集体领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，提升班子整体功能和议事决策水平”[14]。从上述规定可以看出，党委会和党政联席会是院系两个基本的党政决策机构。在院系治理过程中，既要充分发挥党委会的作用，又要保证党政联席会对院系事业发展重大事项的最高决策机制，实行的领导体制既不是院长负责制，也不是党委领导下的院长（系主任）负责制，而是党政分工、共同负责制。由此需要深化对于坚持和加强党的全面领导的理解和实践，廓清认识误区，理清党的全面领导的内容和方式，推进党政分工、共同负责的领导体制的有效运行。

一是加强党政领导班子建设。建立院系行政班子、党委换届相互衔接、规范有序的制度，实行党政交叉任职，党员行政领导班子一般都进入党委会。完善党政联席会议事规则，保障党政联席会既体现党组织的意志，也体现行政领导班子的意志，代表院系对重大事项共同做出最优决策。

二是构建科学的治理决策程序。从有利于院系事业发展的角度出发，根据院系事项，理顺党委会、党政联席会的“双会”决策程序还是“单会”决策程序。按照中组部2018 年对高校院系党建重点任务的要求精神，院系党的建设、干部任命由党委会研究决定，涉及办学方向、师资队伍建设和广大教职工切身利益的重要事项先由党委会酝酿，再提交党政联席会议研究决定。[15]

三是贯彻领导班子成员“一岗双责”①。中国特色社会主义大学的院系建设和发展是党的事业。按照党管干部原则，不管是党内干部还是党外干部都是党的干部。对党的领导干部既有德才兼备的要求，又有在实际工作中落实“一岗双责”的要求，既要对自己分管领域的业务工作负责，又要对分管领域内全面从严治党负责，在具体分管业务工作中体现党的要求。

四是明确书记和院长（系主任）的职责和工作着力点。党委和行政的共同目标是推进院系事业健康发展，办好中国特色社会主义大学。院系党政分工、共同负责的领导体制，关键在于明确书记和院长（系主任）的职责和各自工作的着力点，为了共同目标主动工作、主动担责、相互沟通、相互协商、相互配合、相互支持、互相补台，形成合力的工作机制。

三、优势性困境：党组织优势转化为最大治理效能问题

党组织是我国高校最重要的治理主体，也是院系的重要治理主体。党的领导和党的建设是中国特色社会主义大学的本质性制度特征和优势，也是我国高校中院系的重要制度性特征和优势。习近平总书记说，加强党对高校的领导，加强和改进高校党的建设，是办好中国特色社会主义大学的根本保证。[16]把党的领导和党的建设优势转化为院系治理的最大效能是我国高校中院系有效治理的特色性根本问题。

1.党组织的强大优势与现实中转化为治理效能的不足

加强院系党的建设是由我国国情、制度和文化所决定的。有别于西方一般性政党，中国共产党具有自身的特殊性，强调通过全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和反腐败斗争，把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。[17]党的性质、宗旨、目标决定了其具有坚定意志、追求真理，崇高理想、使命担当，人民情怀、人类责任，实事求是、善于创造，科学思维、勇于实践，严明纪律、自我革新的特有精神品质和独特优势以及永葆先进性的内在基因，从而决定着其特有的组织功能、领导功能、表率功能、规范和约束功能。[18]

院系党建要把院系领导班子和干部队伍建设得坚强有力，在各项办学治院的具体工作中把好方向、担当作为、作好表率，通过有效的党建和思想政治工作以及群众工作，在院系事业发展中发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，在全院形成健康向上的政治生态、风清气正的和谐氛围和良好的师风学风院风，调动广大师生的积极性，凝聚起院系建设发展的磅礴力量，发挥出党组织的政治领导力、思想引领力、师生组织力以及院系和学科（班级）号召力，从而以高质量的党建引领、保障、促进院系高质量的发展，真正实现将党的建设优势有效转化为办学治院的最大效能。

然而长期以来，院系党建工作未能有效转化为院系建设发展的内在工作，工作内容和方式脱离院系中心工作和师生实际，对上级精神的贯彻未能有效转化为符合院系实际特点的话语和内容，这些情况导致党组织抓党建与院系事业发展出现“两张皮”的情况，“各定各的调，各弹各的曲”，甚至存在着一定程度的为开展党建工作而开展党建工作的形式主义现象。党建工作成了院系建设发展的外在工作，对师生的吸引力较弱，不利于党建工作发挥硬治理效果，更不利于党建工作发挥软治理的最大优势，从而影响党建优势向院系治理效能的转化，甚至有的还产生了负向作用。本应是院系特色优势的党建工作成了高校长期以来的党建薄弱点和难点，也成了院系有效治理长期面临的困境。

2.突破习惯性思维和路径依赖，实现党建优势转化为最大治理效能

一是转变思维和理念，激发院系党建的内生动力。中国共产党有着永葆先进性的内在基因，有着与人类进步相契合的精神品质和独特优势，由此便有了将党建自上而下的要求转变为院系建设发展的内在动力之前提。要使党的精神品质转化融入到办学治院的精神之中，让党建成为院系建设发展的内在需要，从而激发出院系党建的内生动力，使党建有效地发挥把关定向、整合力量、激发活力、推动事业发展的强大作用，真正实现习近平总书记所说的“围绕中心抓党建、抓好党建促业务，坚持党建工作和业务工作一起谋划、一起部署、一起落实、一起检查，使各项举措在部署上相互配合、在实施中相互促进”[19]。

二是把握规律和实际，推进党建工作质量提升。院系要按照现代大学学科发展中传统与现代、基础与应用、交叉与融合、内部与外部关系的变化和学术育人组织形态多样化、运行动态化的特征，从有利于党员活动、有利于党组织发挥作用的角度出发来创新党支部设置。院系党组织要遵循学科建设规律、学术育人规律、知识分子工作规律、学生成长规律和院系运行规律，结合院系传统、学科特点和师生结构等实际，融入院系事业发展，开创性地推进党建工作，增强党建的吸引力和有效性，全面提升党建质量，实现党建优势转化为最大治理效能的目标。

三是强化“双带头人”工程，提升党建工作水平。院系有别于党政机关或其他社会组织，是由师生组成的学术育人共同体。高校教师具有善于独立思考、具有批判性思维、富有个性、自尊心强等特点，雅克·勒戈夫称其为“以思想和传授其思想为职业的人”[20]，其从事的工作“不仅影响和塑造智力，同时也塑造意愿”，“不仅对思想而且对心灵进行教化”，“成为最高的专业，成为最具有规范性的职业，成为要求最高的工作”[21]。由此，对党建质量和成效负有关键责任的院系党委（总支）书记和党支部书记应具备特殊的素养和威望，既要具有政策理论水平和驾驭工作的综合素养，又要具有懂学术明育人、善于把握办学治院规律的特质。优先配强党组织负责人，加大力度推进将合适的学科带头人培养成党务工作带头人、将有条件的党组织负责人培养成学科带头人的“双带头人”工程，为提高院系党建水平和提升院系党建质量提供支撑和保障。

四、核心性困境：学术权力作用的有效发挥问题

院系是政治权力、行政权力、学术权力、民主权力、监督权力等多种权力相互作用的，具有多元利益相关主体的专业性组织。其学术的本质属性决定了学术权力在院系治理中理应处于核心地位，学术权力作用的有效发挥是我国高校院系治理的本质性问题。

1.学术权力的核心地位与现实中弱化和形式化的惯性

“纵观西方国家高校发展的历史，美法英等国家的高校发展模式一直都高度强调大学是一个典型的学术性机构和组织，大学发展的根本动力是学术本位，而高校的学术权力是高校固有的本质特征和内部治理结构的核心。”[13]17大学的本质功能和特征最直接地体现于院系，大学越往下，学科专业性越突出，学术性功能越强，学术权力越凸现。院系的一切制度、决策和建设都服务于其以“学术立魂、育人为本”为基础而展开的核心使命。不管是学科建设还是其他建设，不管是科学研究还是人才培养，不管是社会服务还是其他活动，不管是教师水平评价还是学生学习成效评价，都具有专业性的特性，都是基于学术而展开的创造性工作，这就决定了学术权力是院系本质性的内生权力，在院系有效治理过程中理应发挥核心作用。

伯恩鲍姆认为，行政权力是一种管理权力，是一种基于科层合法授权，上级对活动的控制与协调，主要是通过组织法定职权自上而下的授权、命令来实现的；而学术权力是一种专业权力，更多依靠组织成员发挥专业知识来实现控制与协调，权力基础是专业成员的自主性和个人知识。[10]56院系作为“科层制与松散结构的混合体”，其中“科层制”需要外在的行政权力来推动，“松散性”需要内生的学术权力来整合。院系空间中，这两种权力配合默契、协调运转，就会形成一种“行政服务于高水平的学术发展”的格局。[6]19然而，在我国集中统一的国家体制、官本位和人情伦理等传统文化背景下，在高校办学自主性不足、上级指令性要求和任务繁重的情况下，再加上办学资源主要由行政权力所掌握的实际，院系党政权力泛化甚至压制学术权力的局面长期存在，学术权力存在一定程度的弱化、虚化和形式化惯性，学术权力实质性作用的发挥成了院系有效治理长期未能消解的困境。

2.廓清问题根源，多维路径综合推进

一是塑造风清气正的学术育人生态。文化生态直接影响着院系领导和教师的行为模式，决定着院系治理能否按其本质要求良性运行。这需要院系有一个政策理论水平高、综合素养好、学术育人情怀强、遵循办学治院规律的有力的党政领导班子，并且从院系治理的目标理念、结构体系、机制制度、决策执行，到党的建设、宣传教育、舆论导向，全面培育院系和谐的政治生态、深厚的学术育人氛围，保障学术权力作用的有效发挥。

二是保障教师在办学治院中的主体地位。斯坦福大学的唐纳德·肯尼迪认为：“教师对大学决策的影响，完全取决于专业教员的集体专长，而与任何管理特权没有关系。”[22]教授参与决策“应作为促进决策和管理科学、有效的重要措施”，其“参与甚至主导学术事务的管理工作是大学组织的必然要求，是知识的内在深奥性和专业性赋予教师的必然权力”[11]284。在办学治院的指导思想、决策制度等方面尊重教师的主体地位，保障学术权力作用的有效发挥。

三是加强学术评议机构建设和决策程序的制度性保障。从学术评议机构发挥学术权力功能的角度出发，结合院系生态实际和学科特点，科学设计学术评议机构的结构，健全机构的产生和运行机制；强化学术评议机构成员的教育管理和关心约束机制，提升机构成员的履职能力；健全广大教师和学术评议机构参与院系相关事项决策的程序，强化程序的制度严肃性和刚性约束，保障学术权力作用的有效发挥。

注释

①“一岗双责”的内涵随着对党的建设、管党治党认识的不断深化以及国家治理体系的不断完善而不断发展和丰富。最早指的是领导干部既要履行自己分管业务工作的责任，也要履行自己分管领域的党风廉政建设责任；进入新时代发展到领导干部既要履行分管业务工作的责任，也要履行分管领域的思想政治工作责任；党的十九大以来提出了领导干部既要履行分管业务工作的责任，也要履行分管领域的全面从严治党责任。