村党组织书记、村委会主任“一肩挑”推行意义及其职务犯罪预防探析

（贵州师范大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

中共中央、国务院《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》制订的主要指标中，村党组织书记兼任村委会主任（以下简称“一肩挑”）的占比村，2020年要达到35%，2022年要达到50%。2019年8月19日起施行的《中国共产党农村工作条例》第十九条再次明确要求，“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。推行这一模式是加强党的全面领导，在基层实践中推进国家治理体系和治理能力现代化，把制度优势转化为乡村治理效能的具体体现。但在乡村治理模式的转型期，实行“一肩挑”的理念尚未被村民普遍接受，传统乡村治理模式仍有其得以存在的社会土壤和现实需求，探究“一肩挑”的主要形式与内容，对丰富法学研究和乡村治理体系，达成“一肩挑”的预期目标，正确处理乡村治理现代化过程中遇到的问题具有一定意义。

一、传统村民自治模式带来的困境

传统意义的村民自治强调了“公开”“形式”、“程序”的民主，但由于传统自治模式下的主体缺乏内生动力和党组织的坚强领导，没有有效呈现出民主自治实质内容和良好结果。

（1）基层群众自治组织运行基础薄弱。在城镇化建设不断推进、城乡一体化不断冲击下，跨地区人口流动已成为常态，农村青壮年人口大规模流向城市地区，造成农村劳动力大量流失，在年龄以及结构分布不合理，留守老人、留守妇女和留守儿童等“三留守”群体居多，农村“空心化”现象日益严重。据国家统计局统计，我国乡村人口2010 年为6.71 亿，2019年下降到5.51亿，逐年递减，十年间减少1.2亿人口，比重从占总人口的50%下降到39.4%，且全国人户分离人口达2.80亿人，其中流动人口2.36亿人。常住在城市的青壮年农民，虽然户籍、土地承包关系仍在本村，但生活基础已不在本村，公共利益重心已转移到城市，他们对农村公共事务关注度不高，不能充分行使权利和履行义务，留守剩余的农村人口大都是老病残弱，对农村公共事务的分析力、判断力和参与力都很欠缺。我国基层农村实行的是村民自治制度，通过村民委员会这一基层群众性自治组织由村民依法办理自己的事情，主要形式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，即“四民主”。村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，涉及村民利益的公务事项，须经村民会议讨论决定方可办理。而由于流出人口群体参与度不高，剩余人口群体参与意愿与能力又非常有限，导致乡村自治主体严重缺失，民主自治效能出现减弱趋势。

（2）基层党组织领导与村民自治不够有机统一。党的领导存在弱化倾向，没有对“四民主”实行全过程领导，民主自治偏重于选举形式，简单把村民自治解释为“一切都由村民决定”，公共事项决策偏重于“一人一票”，存在一选了之、一投了之的问题。把“一人一票”当作民主的主要形式是不完备的，即便西方民主所普遍定义的多党制和选举制，除了这两个形式，在其他方面没有看到更实质的重要内容，反而党派倾轧、唯票乱政。在实行村民自治制度的过程中，一些农民群众维护自身权利意识增强，但履行责任、义务意识薄弱。离开了党的领导的村民自治如同脱缰野马，离开了依法这个前提和损害国家利益的“公正”，就不存在真正意义的民主。

（3）村党组织委员会与村民委员会“两委”相互倾轧。两套班子一旦在思想、认识、作风、方法出现不统一，就会产生管理服务效率低下，决策、执行不协调，工作上不支持、不配合，互相拆台，遇利则争、遇难则退、遇责则推。有的还出现“两委”党建、村务两层皮问题，没有同部署、同落实，村民自治组织与党组织主体责任不明确[1]。在“两委”分设下，上级部署任务后，支部书记一般需要与村主任沟通协商，再分别召开支委会、村委会甚至党员大会、村民大会研究、讨论、表决，一项议题若按照程序需要多次多轮会议，浪费时间、人力。若不按照制度规则，草草走走形式或者减少程序，又会出现违规违纪违法的问题。

4.村民自治的法治基础薄弱、法制不健全。乡村“依法治国”理念宣传比较滞后，与城镇地区相比法治发展不平衡，村干部违法问题比较突出。在极端民主化下，极易出现拉票贿选行为。与西方“纸牌屋”式的政治派别选举同出一辙，贻害无穷。一些人出于私利肆意践踏民主规则，西方式说客、买票金主纷纷粉饰登场，违反《选举法》，操纵选举，行贿勾结，诪张瞒上，将村民利益置于一边；一旦贿选成功，上位之日就是新的腐败的起点，是职务犯罪的高发群体。经查阅“北大法宝网”，以“破坏社会主义市场经济秩序罪”“侵犯财产罪”“妨害社会管理秩序罪”“贪污贿赂罪”“渎职罪”等为关键词进行检索，2017 至2019 年村书记、村主任为当事人的17889 份判决文书中，有10141 份是以贪污、挪用公款、受贿、职务侵占、挪用资金的罪名判决的文书，占比57%。这其中既有收取好处费的“微腐败”，又有涉及国计民生的侵吞扶贫款、工程款、征收款的“小官大腐”，有的涉案金额触目惊心。

二、推行“一肩挑”的重要意义

现阶段，因利益调整等引起的各种农村社会矛盾多样多发，在农村土地承包、宅基地纠纷、土地确权、流转、租赁、征用等过程中产生的纠纷时而发生；一些农村地区社会治安不好，还存在黑恶势力，严重影响群众安全感；农村宗族派别势力活动比较明显，农村群众的切身利益受到一定影响；一些地区经济发展滞后，仍有一批尚未脱贫的人口，脱贫攻坚任务仍很艰巨。这些问题，单靠村民自治自决是难以解决的，社会主义民主政治是全面全方位的民主政治，只有在党的领导下，大力推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，动员各方面力量，统筹各方面资源，才能有效解决问题。

（1）有利于加强党对农村基层自治的领导。实行“一肩挑”的农村党组织，通过党的政治领导，能够有效地把党的路线、方针、政策、原则贯彻到每村每户；通过党的思想领导，能够广泛深入进行宣传教育，达到思想上的高度统一，以调动乡村群众的参与性，积极投身于乡村建设之中；通过党的组织领导，能够充分发挥动员力，把村级组织的“四民主”实际化，自治活动在依法的轨道上行稳致远。

（2）有利于选拔村民认可度高、满意度高的优秀村干部。“一肩挑”候选人历经党代会和村民代表大会两轮选举胜出后才能当选为村主任，若再施加以上级党组织酝酿、动议、考核，应当是政治思想过硬、综合素质较高、能力水平突出、得到党群一致认可、遵纪守法的人。经过多次考验脱颖而出的村主任，也会对全村经济社会发展起到促进作用，成为致富的带头人，而不是成为贪污腐败的候选人，提升了党和政府的公信力。2017 年至2019 年，“北大法宝网”公布的全国各级法院一审以贪污、挪用公款和受贿判决的文书分别是4495、2787、894 份，逐年大幅度下降，一方面是体现了新时代党的建设和全面从严治党的成果，另一方面也反映了“一肩挑”推行后显现出制度优势。

（3）有利于提高乡村治理效果。党组织书记和主任二者合一高效快捷，加快了村级党组织、自治组织的运转速度，精简了重复的议事环节，提高了工作效能。同时促进了“两委”班子团结协作，“两委”的一把手是一个人，有效规避了各行其是、各自为政的现象，村级各组织在党组织的统一领导下群策群力，有效实行民主决策、民主管理，充分保证了依法治理。

（4）有利于明晰村干部依法履责的主体责任。身兼双职后“两委”干部的责任感会极大增强，自主性积极性极大提高，自身也会更加注意“一岗双责”，工作时没有推过揽功的对象，会更注意自身的操守，一村的兴旺发达更加寄托在一人之身，与本村荣辱与共，更能自觉主动地带领两委班子成员贯彻执行上级党组织的决策部署和安排，依法履行职责，凝神聚力一心一意谋发展、谋致富，密切党群关系、打牢群众基础。

三、有效预防“一肩挑”权力集中所致腐败的思考

实行“一肩挑”容易发生村干部滥决策、乱作为问题，大事小事自己说了算，人、财、物、地一支笔集于一身，客观上为滥用职权和滋生腐败提供了土壤。习近平指出，“法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。”[2]对此，要综合运用法治、德治手段，加之自治的活力与监督，通过法治的强制性、德治的劝导性、自治的公开性有机结合，有效预防职务犯罪。

（1）以法治的强制性防范违法犯罪。法律确定了合法与非法界限，法律途径可以化解矛盾纠纷和制裁违法犯罪，法律所规范和认可的社会关系和社会秩序避免了因个人意志、人为因素的影响和左右，只有法治才能保持乡村治理处于相对稳定的状态。改革开放特别是党的十八大以来，随着我国法治建设的逐渐发展，涉及乡村治理的法律体系也逐步完善，从《农业法》确定了农业作为国民经济发展的首要地位，规范了农村经营、生产、粮食安全、执法监督和法律责任，到具体的村民委员会《组织法》《自治法》，乃至农林牧渔方方面面的法律法规，形成了比较完备的农村法律体系。同时，《民法典》《监察法》的出台以及《刑法》的修正，对乡村治理都植嵌了强大的法律武器，《民法典》确权了农村集体经济组织的法人资格，涉及到农民集体组织所有的不动产和动产，在土地承包、土地流转、宅基地等方面都有明确规定。《监察法》加强了所有行使公权力的公职人员的监督，把“基层群众性自治组织中从事管理的人员”作为监察对象，监察机关履行职责，既有监督、又有调查和处置，形成了强大的震慑。“刑法修正案九”对极其严重的贪污、受贿犯罪设置了“终身监禁”，从宽严相济的角度完善了行贿罪宽和严的规制，使贪污、受贿、行贿罪成本陡然增加，也使受贿者有了做“污点证人”的立功条件，对预防惩治贪污、受贿提供了一定的法律支撑。要运用好实施好《民法典》《监察法》《刑法》等法律法规，加强法制宣传，引导村干部和村民加深理解法律保护性有惩戒性，开展经常性警示教育，以案说法，明晰职务犯罪成本，使他们知敬畏、存戒惧、守底线。

（2）以德治的劝导性化解廉政风险。一方面，“道之以德，齐之以礼，有耻且格”，传统乡村治理依然有很多积极作用，中华传统美德在我国农村地区贻厥经久，忠厚传家的思想在乡村民约中浸润深厚。另一方面，党纪严于国法。党的纪律更注重党员自我修养，是预防腐败的高压线。《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》的修订完善是以德治党与从严治党的有机融合，特别是从廉洁自律层面，站在从政和用权、修身和齐家的四个维度提出了政治道德实践路径。因此，既要发挥道德劝导的作用，又要把党的六大纪律挺在前面，通过强化日常纪律监督，推动村干部自觉涵养自身的道德操守，进而推动巡视巡查、审计、明察暗访常态化、制度化，从最小处着眼，防范于未然，见微知著，防止小问题变成大案件。

（3）以自治的公开性清除腐败土壤。公开透明是民主自治与民主监督的基本特征和前提条件。要完善村务、政务公开制度，围绕村干部所掌握的重点领域权力，针对村级权力运行中存在的问题，细化村干部的权力清单，形成约束规范。重大问题的决策、管理始终坚持走群众路线，广泛深入倾听民意，促进民主决策公开化。村民在参与的过程中，自身需要和诉求能够得到有效回应，表达利益诉求的方式更理性、更柔和、更高效[3]。要创新探索新时代自治工作机制，纵向上“一肩挑”村干部对党务、村务、政务负总责，承接上级任务，由村委向村组延伸；横向上村民通过组织活动的具体化，广泛拓展权益，形成村委、村各级组织和村民的良性互动关系，创建城乡融合发展机制，打破城乡之间、村镇之间和户与户之间的界限[4]。针对“空心村”、村自治单元规模、自治权利的现实问题，要进一步完善治理格局，综合考量实有人口、户籍和土地的现状，建立基础治理模块，推进村民小组社区化，分层级建立具有法人资格的实体，使公共事务在实体内得以真正民主协商解决。