浅析我国政府的公共危机管理

【摘 要】公共危机管理是国家治理体系的有机组成部分，是治理能力的重要体现，侧面反映一个国家的综合实力。通过分析我国与其他国家的应急管理体系，审视我国与他国新冠肺炎疫情防控现状。对比各国公共危机管理，提出完善我国政府公共危机管理的基本路径。

【关键词】危机管理;政府策略;基本路径;底线思维

1.政府公共危机管理概述

1.1危机管理

规划决策、动态调整、员工培训等均属于为缓解危机带来的损失而进行的活动，这些都是对危机的管理。

张成福认为，危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机[1]。Pickett & Block强调，应急管理的目的就是对危机作出协调统一反应，包括预防或缩小可能的威胁;当不能防止的时候能够快速有效地反应，尽可能快地恢复常态。

1.2公共危机管理

龚维斌认为，公共危机管理，是指公共管理组织通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范化解危机，恢复社会秩序，保障人民生产生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展[2]。周亚越提出，公共危机管理就是国家有计划、有组织地制定并实施一系列管理措施和应对策略，从而避免或减轻危机带来的危害[3]。

综合上述，我们认为公共危机管理是指政府或其他公共组织为保护人民安全，维护社会正常运转与可持续发展，以各种资源为支持，在危机事件的四个阶段有针对性所做出的一系列应对措施。

2.国外政府公共危机管理

2.1美英日公共危机管理

2.1.1美国

美国的应急管理体系由联邦、州、地方政府三个层级组成[4]。联邦应急管理局（FEMA）是美国国土安全部的下属部门。FEMA在横向上连接非政府组织，在纵向上与州、地方政府协调合作。在州层面，处理突发事件的机构称为“突发公共事件管理办公室”，各级政府中都设立了不同规模的应急管理专门机构来应对处理一些突发事件。在地方政府层面，处理突发事件的机构一般称为“9.11机构”。州与地方政府互助协调形成美国应急管理体系中的主力部分，有较大自主权。美国对于重大突发公共事件的应急处置已出台了多个法律性文件，例如《联邦减灾法案》、《全国紧急状态法》、《国家安全法》等。

2.1.2英國

英国国家安全委员会是中央政府应急管理的最高机构，其下设有国家紧急事务委员会。英国的应急处置以地方政府为主。在地方，以伦敦市政府为例，设有“紧急规划长官”，日常负责伦敦地区的危机预警监测，在危急时刻会协调政府和社会各个部门，并向中央政府相关部门请求技术与人力的支援。地方另设的民间紧急事件计划协会在灾难危机中还发挥了储备军的作用。英国作为英美法系的典型代表，早在1920年就颁布了《紧急状态权力法1920》，于2001年还出台了最新的《国内突发事件应急计划》，2004年出台了第一部紧急状态法《国民紧急状态法2004》等。

2.1.3日本

日本近年来建立了以首相为最高指挥官、突发事件牵头部门相对集中管理的中央、都道府县、市町村三级应急管理体制[4]。在公共卫生危机管理体制中另有两大系统，分别是国家级和地方级的公共卫生危机管理系统。在发生危机事件后，日本厚生劳动省率先出列，各省、各地方自治体积极与其联络，以迅速控制危机。日本危机管理相关法律中，《灾害对策基本法》占核心地位，此法对正常和危机不同状态做出了不同的应对，同时强调要提高国民的防灾意识与自救能力，是危机管理中典范性的一部法律。

然而各国在公共危机管理上也呈现出一些不足：

美国危机管理核心机构各部门职责明确，运行规范，但是由于公共危机事件具有不确定性，所以无法预料的危机形式很可能让应急部门措手不及。日本没有形成全社会救灾机制，大多依赖于专业救援队的行动，群众则置身事外甚至漠不关心，社会参与度不足。

2.2各国政府应对新冠肺炎疫情比较分析

美国特朗普政府面对疫情应对不力，淡化其严重性。医疗物资储备较为匮乏，大量的医护人员在工作期间长期得不到医用口罩、防护服等防护物品。美国还明确表示不会采取相关以人为中心的措施，更不会全国封闭，没有为抑制疫情做充分考虑。

英国政府对疫情出现认知偏差，未能及时采取防御措施，而在疫情出现后采取与病毒“且拖且战”的有限目标[5]。同时英国在救助、检测方面资源缺乏，抗击疫情能力不足，公共卫生机制出现问题。英国提出的“群体免疫”概念，更是未能有效阻止疫情的传播。

日本政府成立了“新型冠状病毒感染症对策本部”，并在对策本部中下设“新型冠状病毒感染症对策专家会议”，各地保健所接受厚生劳动省的指导，合理调配市町村保健中心等资源，在疫情初始阶段就很好地控制了疫情的传播与扩散，同时民众对政府指令的积极执行也让日本较好地控制了疫情的发展。

3.我国政府公共危机管理现状分析

3.1公共危机管理现状

我国应急管理体制在机构设置方面，由最高行政决策机构国务院总领，国务院常务会议主要针对突发事件进行应急管理。应急管理办公室作为国务院办公厅的设置机构，起协调与办事作用。在地方层级，行政首长为应急管理的负责人，同时设立临时性工作小组作为地方决策机构，地方应急管理办公室和地方职能部门负责信息汇总等日常工作，而地方并未设立专门的危机管理综合协调部门。

在职能划分方面，纵向上国家与地方呈现自上到下的危机回应机制，地方应急部门同时与同级政府和上级对口部门交流;横向上政府各部门负责应急管理相关工作。但是由于各部门专业水平不一，使其合作与分工并不明确。

在协调机制方面，内部协调纵向上属于上级指挥下级配合的形式，同时自上而下进行监督;而横向上各部门内部缺乏相互监督机制。外部协调上主要由政府、社会组织和公民三方组成，政府对社会组织实行“严进宽管理”的方式，政策与资源都暂未向其倾斜;而政府对公民也缺少了危机管理相关方面的宣传教育，公民整体缺乏危机意识与应对危机的技能。

3.2新冠肺炎疫情防控

3.2.1应对疫情举措

中国为了彻底解决新冠肺炎疫情，建立起危机管理联动协同机制。在横向上，各级党组织、政府、企业、人民团结一心;在纵向上，中央政府、地方政府与基层社区众志成城。在中央政府的统一领导下，各省区市积极响应，纷纷构建起联防联控和群防群控的防控体系。

（1）在措施方面，中国政府除采取封城限流、出入管制等措施外，还采用 “四个集中”原则：集中患者，让患者统一诊治，减少感染扩散;集中专家，帮助患者获得最专业最权威的治疗;集中资源，充分利用医药资源;集中救治，充分体现以人为中心的救助理念。

（2）在资源方面，中国用最短的时间、最快的速度建成多家方舱医院，拔地而起的火神山、雷神山医院也一并投入使用。各地省市迅速组建医疗队伍驰援武汉，全国各地医疗物资充分调动，为攻克疫情集中一切力量。

3.2.2抗疫经验与不足

中国独具特色的社会主义政治制度为抗击疫情提供了助力，奠定了胜利的基础。全国一盘棋的团结协作、井然有序成为支撑抗疫胜利的一大支柱。中国坚持“四个统一”、“四个集中”的原则;坚持人民至上、生命至上，通过“封城”策略切断疫情传播途径;建设方舱医院提高救治能力;联合社区防疫力量，实行全方位排查和全封闭管理;积极运用互联网、5G、云服务等信息技术手段，为疫情防控和社会经济发展提供了技术支撑;中国为构建好人类命运共同体不断行动：积极对外援助，分享抗疫经验……然而中国在抗疫过程中还存在需要完善的地方，例如部分民众的忧患意识不足，在疫情初期没有做好防护措施;部分地方政府和行政主体对上级政府的指示理解不够全面，应对疫情时采取了过激隔离的方式，引起新的混乱等。

4.完善我国政府公共危机管理的基本路径

4.1坚持底线思维，增强危机管理意识

底线思维能够促使风险防控主体增强忧患意识，真正认识到“预”的重要性，为防范化解重大风险做好充足准备[6]。我国政府须着力强化危机管理意识，增强领导干部法治意识，组织开展防范风险培训学习，注重将防范、预防理论与实际相结合，将底线思维融会贯通于危机管理中。我国政府只有坚持强化风险意识，时刻保持忧患意识，在思想领域建立起防微杜渐危机感的牢固城墙，才能更好将公共危机管理体现于行动中。

4.2健全体制机制，设立危管协调机构

我国在应对危机时习惯于成立一个临时性工作小组，这样虽有利于资源的汇集和后勤的保障，但并不利于危机经验的保留以及与相关机构的协调合作，还可能由于决策过程拉长使得危机控制的有效性大幅减弱。所以，成立一个应对危机的常设机构十分必要，例如我国2001年试运行的“城市应急联动中心”。这种承担起危机预测与防范作用、积极配合上级下发指令的机构，对于提高政府应对危机的反应力十分有利。

4.3规范法律法规，明确地方政府责任

我国应尽快加强对危机管理法律法规的研究，以求在应对危机时有备无患。同时，加大授权力度，让地方政府能够规定各災害管理的实施细则。明确各级政府的应急责任，缓解中央政府危机处置压力，当地方出现危机时，要争取第一时间将其扼杀在摇篮里，或积极应对为上级政府赢得准备时间，以这种中央与地方联动的形式提升整体应急系统的反应能力。

4.4强化社会治理，提升公民防范意识

底线思维不仅各级政府需要具备，社会公众也要注重对防范危机意识的培养。政府要推动NGO、NPO积极参与风险防控，充分利用社会群体的力量，将政府与人民紧密联系起来。对于社会组织，当突发事件来临时，他们可以协助政府进行社会救援，组织民众开展募捐、志愿、培训等一系列救助活动。对于民众个人，提升危机意识十分重要，在必要时刻可有效开展自救行动。政府还可以在高校设立危机管理专业，促进专业性人才的培养;适当进行防灾演练活动，加大各种危机情况下自我保护知识的宣传等。构建好政府负责、社会联合、公众配合的全方位、一体化的危机管理体系，为政府应对危机，提升公共危机管理能力提供强力保障。

参考文献：

[1]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003（07）：6-11.

[2]龚维斌.公共危机管理的内涵及其特点[J].西南政法大学学报，2004（03）：7-12.

[3]周亚越.论公共危机管理中的问责制[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2010，23（06）：15-20.

[4]钟金花.他山之石：美国、日本应急管理体系面面观[J].湖南安全与防灾，2018（05）：20-21.

[5]张蓓.英国抗疫决策：逻辑与教训[J].世界知识，2020（09）：50-51.

[6]王野飞.底线思维在防范化解重大风险中的运用探析[J].淮南师范学院学报，2020，22（05）：21-25.

作者简介：

毕淑雯（2000-），女，本科，管理学学位，公共事业管理研究方向。

（作者单位：安徽中医药大学）