公安机关协助传染病强制隔离治疗制度的法规范理解与适用

王洪芳

（四川警察学院 四川泸州 646000）

“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。”［1］坚决打赢疫情防控阻击战成为民之所盼、政之所向。面对新冠肺炎疫情，习近平总书记指示:“生命重于泰山。疫情就是命令，防控就是责任”。在众多防控措施中，隔离治疗作为一种控制传染源，防止传染病扩散蔓延的医学防控措施被医疗机构大量采用①。但是，鉴于传染病的传染性、流行性等特征以及防控工作的复杂性、联动性等需要，隔离治疗仅靠医疗卫生机构的单打独斗往往难以有效完成。

为确保隔离治疗的顺利实施，依据《中华人民共和国传染病防治法》②（以下简称《传染病防治法》）、《突发公共卫生事件应急条例》③等法律法规，在有关人员拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗。然而，由于现行立法规定的粗疏甚至缺失，以致公安机关在协助传染病强制隔离治疗的实体条件和程序规范等方面因缺乏操作指引而陷入实施困境。在立法粗疏甚至缺失的当下，正确理解并适用该制度尤显重要而紧迫。

一、公安机关协助传染病强制隔离治疗制度的法规范梳理

公安机关协助医疗机构采取传染病强制隔离治疗在事务上涉及卫生行政和警察行政两大领域，在主体上联动医疗机构和公安机关两大主体，在我国立法既无单行的警察卫生法亦或卫生警察法予以特别规制，又无统一的行政程序法进行规范控制的法制现状下，该制度的构建和适用急需在“传染病防治法”“警察法”等层面获得立法确认和适法指引。遗憾的是，在这两大法制层面，有关公安机关协助传染病强制隔离治疗的立法规定不是极其简单，就是严重缺失，可供公安机关协助传染病强制隔离治疗实践所需的立法规范和操作指引几近空白。

（一）在“传染病防治法”层面:立法表述极其简单，操作性规范严重缺失

“传染病防治法”是疫情防控的主要法律依据。“这里的‘传染病防治法’是一个关于传染病防控的法律体系，包括传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等一系列与疫情防控有关的法律法规和国务院有关规定。”［2］综观我国“传染病防治法”，确立公安机关协助传染病强制隔离治疗制度的立法文本和条文规定散见于《传染病防治法》第39 条第2 款、《突发公共卫生事件应急条例》第44条、《传染性非典型肺炎防治管理办法》④第20条等。从立法的位阶层级而言，公安机关协助传染病强制隔离治疗在“传染病防治法”层面已然呈现上有“法律”、中有“法规”、下有“规章”的完整层级规定态势，但是，这些条文（款）无一例外地存在着文字表述极其简单，操作性规范严重缺失的问题。

1.《传染病防治法》的规范。《传染病防治法》第39 条第2 款是公安机关协助传染病强制隔离治疗的“法律”依据。该款规定:“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。”不难看出，协助医疗机构采取强制隔离治疗是《传染病防治法》通过“法律”的形式为公安机关设定的法定职责，在医疗机构发出协助请求后，公安机关必须履职，不能放弃。然而，囿于第2 款规定的文字表述过于简洁，无论是公安机关还是医疗机构都很难从第2款这不足50字符的“一语带过式”规定中找到各自履职尽责的行为规范和操作指引。

2.《突发公共卫生事件应急条例》的规范。《突发公共卫生事件应急条例》第44条是公安机关协助传染病强制隔离治疗的“行政法规”依据。该条规定:“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人、与传染病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行”。将第44条与《传染病防治法》第39 条第2 款相比较不难发现，该条规定除了对公安机关协助强制执行的对象做了扩大之外，对公安机关如何“依法协助强制执行”隔离治疗并未明示。

3.《传染性非典型肺炎防治管理办法》的规范。《传染性非典型肺炎防治管理办法》第20条是公安机关协助强制隔离治疗的“规章”依据。该条规定:“病人或者疑似病人以及密切接触者及其他有关单位和人员，应当配合疾病预防控制机构和医疗机构采取预防控制措施。拒绝配合的，请公安机关按照条例第四十四条的规定予以协助。”第20 条尽管也规定了公安机关在一定情形下具有协助疾病预防控制机构和医疗机构采取传染病预防控制措施的义务，但在协助的实体和程序规范方面，不仅没有尽到下位法在上位法规定不够具体、明确时本应承担的细化或者补充性规定义务，反而以一种“打太极”的方式将公安机关如何协助的问题推回至《突发公共卫生事件应急条例》第44条，以致公安机关究竟应当如何协助传染病强制隔离治疗依旧无所适从。

（二）在“警察法”层面:立法规定付之阙如，制度适用无法可依

“警察法是有关规范警察权和调整警务活动关系的法律规范的总称。”［3］协助医疗机构采取强制隔离治疗是“传染病防治法”为公安机关设定的协助义务，这种义务一经“法律”“法规”“规章”设定即成为法定职责。既为法定职责，其职责履行的实体和程序规范理应在“警察法”层面有所规定或者体现，然而在此层面，相关规定处于不明甚至缺失状态。

1.《人民警察法》的规范。惠生武教授认为，《人民警察法》是我国警察法体系中的基本法，位于警察法体系的龙头主干地位，是警察法律体系中起统领作用的基本法，规定各类警察组织的职责范围、基本权力、职权类型和职权形式是其主要内容之一［4］。“警察协助执行保障行政机关的行政目标得以实现已是一种司空见惯的现象”［5］，但在《人民警察法》关于人民警察的职权和职责规定中，协助传染病强制隔离治疗作为一种警察行政协助，既没有关于警察协助的原则性规定，也没有关于公安机关协助传染病强制隔离治疗的具体性规定。如果说，基于《人民警察法》在警察法体系中的基本法地位考虑，要求其对作为警察协助内容之一的传染病强制隔离治疗协助执行制度作出具体规范既不可能也无必要，那么对作为警察重要任务之一的警察协助作出规定应是必要的。但是在此方面，《人民警察法》目前处于规定不明的状态。

2.其他警察法的规范。警察法是由“各种层次和类型的法律规范所构成的警察法律体系”［4］，在警察法律体系中，除了处于基本法地位并起统领作用的《人民警察法》，还有大量的警察法律、法规和规章。“警察协助执行是一项在本质上属于行政协助且以警察权为担保的义务”［5］，诚然，《人民警察法》规定的盘查、交通管制、现场管制、强行驱散、强行带离现场乃至治安处罚、刑事侦查等法定职权也往往被公安机关运用于协助医疗机构强制隔离治疗的实践，但鉴于强制隔离治疗对象的特定性，目的非制裁性和非处分性，公安机关角色扮演的协助性，这些具有强制性、惩戒性甚至专属性的警察职权在包括传染病强制隔离治疗在内的整个传染病防治工作中如何进行针对性地适用？很显然也需要“警察法”作出规范。然而，在此方面，无论是《人民警察法》，还是其他警察法律、法规、规章都未有提及。

二、公安机关协助传染病强制隔离治疗制度的法规范理解

“行政强制隔离是指行政主体将特定的对象限定在指定的处所，限制其活动或同时接受检疫、治疗等措施，直到消除传播危险的行政强制措施。”［6］公安机关协助传染病强制隔离治疗则是在疾病预防控制机构和医疗机构等行政主体采取强制隔离治疗遇到阻碍的情况下应请求而实施的协助行为，在行政法上归属于行政协助的范畴。其特征如下:

（一）协助义务来源的法定性

“法无授权不可为”。《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《传染性非典型肺炎防治管理办法》等法律、法规、规章是公安机关协助传染病强制隔离治疗的主要依据。

（二）职责履行的不可拒绝性

“法定职责必须为”。对于公安机关而言，协助医疗机构采取强制隔离治疗是一种职责，非因法定事由，公安机关作为协助机关不得任意拒绝。

（三）协助对象和事由的特定性

该种特定性源于传染病强制隔离治疗对象和事由的特定性。综观《传染病防治法》第39 条、《突发公共卫生事件应急条例》第44条、《传染性非典型肺炎防治管理办法》第20条，强制隔离治疗的对象应为拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的患有甲类传染病的病人、病原携带者和疑似病人。在立法层面，《传染病防治法》第3 条对传染病的甲、乙、丙三级分类及范围做了界定；在医学层面，国务院卫生行政部门发布的《中华人民共和国传染病防治法规定管理的传染病诊断标准》对传染病病人、病原携带者和疑似病人的诊断标准也有明确，据此，公安机关协助传染病强制隔离治疗的对象和事由应以此立法规定和医学界定为限，不能擅自改变。

（四）协助程序启动的被动性

依据《传染病防治法》第7条、第12条、第39条第2款等规定，传染病强制隔离治疗的主体应为疾病预防控制机构和医疗机构，而非公安机关。公安机关协助执行的程序启动应以疾病预防控制机构和医疗机构发出的协助请求为必要条件。如无疾病预防控制机构和医疗机构的请求行为，公安机关在传染病防控期间为维护社会治安秩序和公共安全而做出的行政执法和刑事司法行为应视为自身行为，行为后果应由公安机关自己承担。

三、公安机关协助传染病强制隔离治疗制度的法规范适用

尽管目前公安机关协助传染病强制隔离治疗制度的法规范还不够健全完善，但根据《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的立法精神和有效防控传染病的现实需要，笔者认为，以下三个方面是公安机关在履行协助传染病强制隔离治疗职责时应当重点关注和把握的。

（一）准确把握协助执行的条件

1.对象条件。公安机关协助传染病强制隔离治疗的对象是被疾病预防控制机构和医疗机构认定的患有医学规定的甲类传染病病人、病原携带者和疑似甲类传染病病人。

2.客观条件。是前述人员必须有拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的行为。

实践中，还包括以下几种情形:一是患有《传染病防治法》规定的甲类传染病病人、病原携带者和疑似甲类传染病病人故意隐瞒、谎报自己或家人身体健康状况。二是故意隐瞒疫区、疫点旅居史。三是故意隐瞒与“传染病重症患者、轻症患者、疑似患者、密切接触者”等“四类人员”接触史。四是隔离期不按规定采取防控措施进入公共场所或者公共交通工具。

需要说明的是，强制隔离治疗在适用方式上是一种复合式行政强制措施，但有时强制隔离本身就可以实现法定的行政目的，只需强制隔离即可，无需强制治疗⑤。因而在第二、三、四种情形中，尽管行为人并非都属于法定的强制隔离治疗对象，但为了预防、控制传染病扩散蔓延，疾病预防控制机构和医疗机构可以责令行为人居家隔离、定点隔离或者集中隔离，在行为人拒绝时，也可以请求公安机关协助强制隔离，由此成为公安机关协助强制隔离的对象和事由。

（二）严格遵循协助执行的程序规范

1.协助手续要齐备。如前所述，公安机关协助传染病强制隔离治疗具有程序启动的被动性，公安机关的协助因强制隔离治疗主体发出的协助请求或者政府的决定、命令而启动，原则上，协助请求宜以书面形式提出。

2.审查批准有权限:强制隔离治疗为一种行政强制措施，因其涉及到对行政相对人人身自由的暂时性限制，为确保人身自由限制的合法与合理，参照《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等关于限制人身自由行政强制措施的审批权限规定，公安机关是否协助执行应以报请县级以上人民政府公安机关负责人批准为宜。

3.职责定位要明确:在协助传染病强制隔离治疗中，疾病预防控制机构和医疗机构是强制隔离治疗的主体，公安机关处于协助执行的辅助地位，公安机关应当明确自己的“配角”身份，确保“协助”职责履行不缺位、不错位、不越位。

4.处置措施要得当:以属地处置为原则，必要时可由上级公安机关统一调配警力，重视与疾病预防控制机构和医疗机构的配合并积极寻求当地政府的支持。协助方式以说服劝导为主，相关警察权运用必须遵循依法、合理、比例原则。如遇劝导无效、侮辱、殴打医务人员或者其他暴力抗拒隔离治疗措施的，应区别情况分类处置。

一是针对强制隔离治疗对象的处置:强制隔离治疗对象在被公安机关约束后，原则上，公安机关应当立即交由疾病预防控制机构和医疗机构用特种救护装备，就近或送往指定场所进行强制隔离治疗。需要特别强调的是，为防止传染病扩散蔓延，在条件允许的情况下，不得将其带上警车或其他交通工具，也不得带进公安机关或其他监管场所。

如果其拒绝、阻碍行为涉嫌违法、犯罪的，公安机关应当按照先治疗后追责的原则，在将其交由疾病预防控制机构和医疗机构强制隔离治疗的同时，应当按照《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关办理刑事案件程序规定》等予以登记、立案，展开调查取证，待其病症治愈或隔离期届满后再予追究行政乃至刑事责任。

二是针对强制隔离治疗对象近亲属和其他人员的处置:公安机关对强制隔离治疗对象的近亲属和其他人员妨碍公安机关协助执行传染病强制隔离治疗措施的，公安机关依照《治安管理处罚法》等相关行政法规定给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（三）牢固树立协助执行安全防护意识

警服不是万能的。协助执行的公安机关和民警个人应加强自我防护，了解并掌握传染病防控基础知识，配备并使用必要的防护装备，例如口罩、手套、防护服、防护面罩、护目镜、鞋套等。在执行转运任务时，如因情况紧急、救护车辆调度困难等缘由确需动用警用车辆转运的，在每次转运送治任务结束后，可参照新冠肺炎疫情防控期间地方公安机关的做法，按照“四个一”标准进行清洁消毒，即:返回车辆要进行一次专门内外清洗消毒，转运送治民警要按照送一次、换一套、消毒一次的标准进行彻底清洁、消毒灭菌［7］。

四、结语

法者，治之端也。习近平总书记强调:“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。”检视公安机关协助传染病强制隔离治疗制度的立法不足，筹谋公安机关协助传染病强制隔离治疗制度的立法完善，既是应对时有可能发生的诸如新冠肺炎等疫情防控工作的现实所需，也是完善疫情防控法律体系的法治要求，更是提高依法防控、依法治理能力的时代召唤。对此，笔者将以此次新冠肺炎疫情防控为研究脚本，持续关注，跟进思考。

［注释］：

①截至6月28日24时，全国累计报告确诊病例83512例。参见学习强国：《截至6月28日24时新型冠状病毒肺炎疫情最新情况》。据此可见，隔离治疗措施的适用量是极大的。（我国在新冠肺炎疫情防控工作中，根据各地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部要求，各地严格开展了“四类人员”的集中收治和隔离工作。其中，确诊患者集中收治，疑似患者集中隔离，发热患者、密切接触者集中隔离观察。隔离治疗与这里的集中收治应为同一措施。）

②1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订，同年12月1日起施行。

③2003年5月7日国务院第7次常务会议通过，5月9日发布实施，2011年1月8日修订。

④卫生部令第35号，2003年5月12 日颁布实施。

⑤学者方立新、邵亚萍认为：“虽然有时强制隔离本身就可以实现法定的行政目的，但在多数情况下表现出适用方式的复合性，即隔离必须与其他措施相互配合才能实现一定的行政目的。例如，对传染病病人和病原携带者而言，隔离和治疗均是必需的”。参见方立新、邵亚萍：《行政强制隔离制度》，载于《浙江大学学报》（人文社会科学版）2006年第4期第67页。