乡村基层自治实践与《民法典》实施协调思考

（河南科技大学，河南洛阳 471023）

内容提要：乡村基层自治总体上运转正常，问题多是规范层面的，既存在《村民委员会组织法》层面的问题，也有《民法典》实施大背景下的问题。结合《民法典》认识乡村基层自治，一方面是乡村基层自治为直接民主角度，行使村民自治权的会议制度，代理与直接行使村民自治权、间接行使村民自治权的关系问题；另一方面是基层群众性自治组织法人为特别法人角度，基层乡村自治特别法人指向厘定、乡村基层自治村民委员会特别法人法定代表人、村民委员会特殊民事行为能力问题。结合《民法典》实施协调乡村基层自治，一方面是乡村基层自治决定效力角度，村民会议决定效力、村民代表会议决定效力、社区自治体机关或者机构意义上“村民委员会”决定效力问题；另一方面是乡规民约效力角度，村民自治章程、村规民约效力问题。

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）于2020年5月28日由第十三届全国人民代表大会第三次会议通过，自2021年1月1日起施行。乡村基层自治实践中如何认识和处理好其与《民法典》实施之间的关系，关涉乡村基层自治的运转实际，值得探讨。本文结合笔者调研的L市乡村基层自治情况，进行研究分析。

一、L市乡村基层自治实况调研

笔者对L市两县四乡镇八个行政村乡村基层自治进行了实地调查，并进行其他观察点的单独访谈、调查，对L市乡村基层自治的总体情况有了基本把握。

（一）L市乡村基层自治基本状况

乡村基层自治是健全乡村治理体系关注的核心内容之一。在乡村治理中实行乡村基层自治，是中国特色社会主义民主政治在乡村基层的实现形式。改革开放以来，在基层探索的基础上，我国建立了党领导下的村民自治制度，有效实现了村民的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，奠定了乡村基层治理的组织基础。

从调查来看，一是L市全市各地乡村都能够按照法律法规规范设置村民自治机构来保证村民自治的具体落实。二是县乡党委、政府都能够扎实有效地进行换届宣传，保障换届选举正常有序进行。三是各地乡村都能够按照 《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）规定进行民主决策、管理、监督。实施“四议两公开”工作法。本次调研的各村涉及重大事项，会议记录规范，且都进行了民主决策。

（二）L市乡村基层自治存在的主要问题

从调查来看，随着形势的发展，乡村基层自治也面临一些突出矛盾和问题。

一是村民选举消极性因素没有从根本上消除。在目前法治建设、扫黑除恶等大环境下，选举过程大多能够依法依规进行，然而在调研中发现，部分乡村虽然没有直接、明目张胆给钱的现象，但仍有私下送香烟、私下请客吃饭等行为。二是对乡村基层自治差异化发展缺乏有效应变。由于历史、现实、文化传统等方面因素的差异，现代化快速变革的乡村，呈现出丰富多彩的样态。而对于不同类型的乡村，在规范要求上缺乏灵活性、推进自治上缺乏具体方案。三是村民与乡镇党委政府之间存在隔阂。一方面一些村民不相信乡镇政府能够支持乡村基层自治，在一些事情上主动制造分歧和事端，另一方面一些乡镇干部缺乏工作动力和热情，对于乡村基层自治工作消极、被动，得过且过，造成乡村基层自治与基层政府之间形成了一堵无形的墙。

（三）L市健全乡村基层自治的实践探索

在乡村基层自治建设中，L市乡村基层自治实践也在努力克服制约其良性运转的因素。

1.尽量消除村民选举消极性因素。村民选举负面后果的出现，可归结为两个方面原因，一个方面的原因是直接民主类型机械照搬间接民主类型、《村民委员会组织法》双村民委员会含义抵触宪法设计等立法原因，另一个方面的原因是乡村基层自治运行中对直接民主核心要素（民主决策、民主管理）的不重视乃至漠视。立法问题需要中央层面去解决，运转层面的问题则可以在乡村基层自治的实践中去解决。在乡村基层自治实践中，民主决策、民主管理操作逐渐转变为乡村基层自治的主要内容、核心内容，民主选举逐渐转变为边缘地位的乡村基层自治内容，在民主决策与民主管理中实现民主监督。社区基层自治机关性质的村民委员会逐渐演变为服务于村民的机构，不再具有决策功能，不再具有任意使用自治村公章的权力，弱化村务监督委员会等机构的作用，实现乡村基层自治的良性运转。

2.积极应对乡村基层自治运行不平衡问题。除去自然因素、历史传统因素外，由于受到现代科学技术、文化、经济发展冲击，现代乡村与传统乡村相比较发生了天翻地覆的变化，即使自然环境、历史传统基本相同的邻近自治村之间，也可能相差悬殊，每个具体自治村的运行可以说是样态各异。面对乡村基层自治运行不平衡的现实状况，有些地区，以县级为基本单位，在本县域自治村开展基本数据调查，对全县域自治村进行类型化归纳，分析不同类型自治村运行特点，具体乡村基层自治的优势与劣势、强项与弱项，分析乡村基层自治劣势村、弱项村的具体需求，确定其需要财力或者人力支持的具体措施方案。乡镇政府将这些具体措施方案在各个自治村予以落实，推动既有基本保障、又有各自特点的充满生机活力的全县域乡村基层自治。

3.打通乡村基层自治与基层政权之间的隔阂。由于工作方法、乡村利益、观念意识等方面的原因，在村民与乡镇干部之间，出现了村镇干部与群众疏于来往、对群众服务热情不高、管理方法粗暴、乡镇与群众争利等问题，甚至乡镇干部在工作中侵犯群众利益的事情时有发生，日积月累，就在群众与乡镇干部之间形成了隔阂。乡镇干部本身的使命就是为群众服务的，没有自己特殊的利益，只有在服务群众中才有存在的价值。实践中，首先，乡镇干部转变认识，逐渐认识到，现在的村民足以能够进行自我管理、自我服务、自我教育、自我发展等自我治理，不存在乡村基层自治不适合现有农村、村民不具备自治素质的问题，与清末实行的乡村基层自治相比，村民的素质已经发生根本性转变，那时的有识之士还埋怨农民素质不高，今天的群众服务者，哪有埋怨群众素质不高的道理？其次，乡镇干部要真心诚意、热心积极服务于群众，取得群众的信任和拥护，消除干部与群众之间的隔阂，在服务群众中融入振兴乡村的伟大实践。

二、结合《民法典》认识乡村基层自治

（一）乡村基层自治为直接民主

乡村基层自治属于基层民主的范畴。根据一般的民主类型理论，以行使方式为标准，民主可以分为直接民主、间接民主两种类型。村民自治法理论认为，乡村基层自治即村民自治“属于基层直接民主的范畴”［1］。中国共产党十九届四中全会决定也明确了乡村基层自治为直接民主制度。乡村基层自治直接民主制度类型，决定了村民自治权的具体运行，以其直接行使为主、间接行使为辅。

《村民委员会组织法》规定了直接行使村民自治权的村民会议制度和间接行使村民自治权的村民代表会议制度。

1.行使村民自治权的会议制度。（1）直接行使村民自治权的村民会议制度。乡村基层自治直接民主制度的法律制度设计，主要体现为村民会议制度。《村民委员会组织法》规定了村民会议的组成 （《村民委员会组织法》第21条第1款规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。”）。《村民委员会组织法》规定法定范围内的事项，必须经过村民会议讨论决定才能够办理；未经过村民会议讨论决定，村民自治体中的任何个人或者组织机构不能擅自进行处理。（2）间接行使村民自治权的村民代表会议制度。《村民委员会组织法》规定了法定情况下村民代表会议制度（《村民委员会组织法》第25条第1款规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。”）。村民代表会议的设置有前提条件的限制，即只有那些“人数较多或者居住分散的村”才允许设置村民代表会议，村民代表会议并不适应于所有的自治村。即使具备了设置村民代表会议的前提条件，也不是一定就要设置村民代表会议，还要看村民的意愿、看其他条件能否克服召开村民会议的不利因素。如果没有必要设置村民代表会议的，有村民会议足矣。

2.代理与直接行使村民自治权、间接行使村民自治权的关系。现实中、理论上都存在着代理是直接行使村民自治权行为还是间接行使村民自治权行为的疑问。笔者认为，不能一概而论，需要具体分析。《民法典》有关条款规定了代理的法律后果归属即由被代理人承担、对被代理人发生效力（《民法典》第162条规定：“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。”）。以《民法典》的规定为规范基础，才能分析确定具体代理的效果归属。（1）村民委员会选举中村民选举的代理。《村民委员会组织法》规定了委托代理投票制度（《村民委员会组织法》第15条第4款规定：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。”），明确在村民委员会选举中允许委托代理。在此情况下的委托代理，发生村民委托人即被代理人村民直接参加选举的法律后果。此种情况下的代理，根据《民法典》的规定，发生直接行使村民自治权的效果。（2）村民会议中村民参加决定的代理。《村民委员会组织法》户代表型村民会议决定制度规定在村民会议审议、决定中允许委托代理（《村民委员会组织法》第22条第1款规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”），只不过“代表”以户的范围为限。户的代表与村民代表会议中代表制度的代表不同，名同而义异，是一种一般的委托代理关系，即在村民会议制度中，允许以户为单位委托代理，由户代表代理户中其他村民来行使村民自治权。此种情况下的代理，根据《民法典》的规定，发生直接行使村民自治权的效果。（3）村民代表会议中村民代表的代理问题。《村民委员会组织法》中没有明确村民代表会议中村民代表可以代理。涉及两个方面，一方面村民代表会议中村民代表能否代理？法律没有明确可以代理、也没有明确不能代理，根据乡村基层自治原理，允许村民通过自治的方式决定是否允许代理；另一方面村民代表会议中村民代表代理的后果是什么？此种情况下的代理，其代理对象就是村民代表间接行使村民自治权的行为，根据《民法典》的规定，发生间接行使村民自治权的效果。

（二）基层群众性自治组织法人为特别法人

《民法典》法人制度，将法人首先类型化为一般法人与特别法人，其次将一般法人类型化为营利法人和非营利法人。在特别法人制度中，规定基层群众性自治组织法人属于特别法人（《民法典》第96条规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”），排除了基层群众性自治组织一般法人的可能性。

1.基层乡村自治特别法人指向厘定。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）基层群众性自治制度规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织（《宪法》第111条第1款规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”）。在乡村，基层群众性自治组织是指村民委员会。这原本没有问题。问题出在《村民委员会组织法》中所包含的村民委员会有两重含义，“第一种含义是基层群众性自治组织，与《宪法》中所提‘村民委员会’用法含义相同，即村民委员会实际上是社区自治体；第二种含义是基于民主选举产生成员而构成的基层群众性自治组织中的机构——该含义仅蕴含在《村民委员会组织法》规定之中，即村民委员会是社区自治体的机关或者机构”。［2］《民法典》特别法人制度所指乡村“基层群众性自治组织”是指“村民委员会”应当没有疑问，但是指何种意义上的“村民委员会”还是有疑问的。社区自治体的机关或者机构意义上的“村民委员会”没有宪法依据，不但造成概念混乱，从解释上来看，也与《宪法》有抵触，在理论上应当属于无效规定。基层乡村自治特别法人所指的“村民委员会”只能是宪法意义上的 “村民委员会”，不应该是社区自治体的机关或者机构意义上的“村民委员会”。

2.乡村基层自治村民委员会特别法人法定代表人问题。作为乡村基层自治特别法人的村民委员会，存在不少法律认识上的问题，村民委员会特别法人法定代表人问题特别值得重视。（1）首先，《民法典》对法定代表人进行了界定性的概念规定（《民法典》第61条第1款规定：“依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人。”）。村民委员会特别法人有否法定代表人？村民委员会不是基于章程而设立，不适用法人章程的规定。《村民委员会组织法》没有村民委员会法定代表人的规定，从现有法律规范无法确定村民委员会特别法人的法定代表人。（2）其次，村民委员会特别法人应否设置法定代表人？这里不论法定代表人制度本身的立法得失，只就乡村基层自治属于直接民主制度而言，其重大事务是由村民直接共同决定，不宜从法律层面进行法定代表人或者代表机构的设置。何人能够代表村民委员会中的村民进行什么样的活动，最好由村民在每项事务中自主决定比较合适。

3.村民委员会特殊民事行为能力。《民法典》除了规定村民委员会履行职能的一般民事行为能力之外，还有代行村集体经济组织职能的特殊民事行为能力（《民法典》第101条第1款规定：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”）。乡村的农村集体经济组织法人，在组织机构构造上与村民委员会不会完全一样，村民委员会如何代行村集体经济组织职能，也是一个需要明确的问题。另外，这里的村民委员会如果是指宪法意义上的“村民委员会”，也会存在难以克服的困难。主要原因在于，农村集体经济组织的需要既可能是村级层面的，也可能是村民小组层面的。在村民小组层面需要的集体经济组织如果没有，就要有村民委员会代行其职能，即由村级层面决定村民小组层面的事务，事实上也很难行得通。因此，村民委员会只能代行村级层面的村集体经济组织的职能。《民法典》该规定的具体落实值得重视。

三、结合《民法典》实施协调乡村基层自治

（一）乡村基层自治决定效力问题

《民法典》所规定的民事法律行为分为两类，一类是普通型民事法律行为，一类是决议型行为。乡村基层自治中存在多种决定，其效力参照《民法典》的决议型行为。需要说明的是，本文的效力问题包含的范围比较广泛，不仅仅是有效、无效、撤销问题，还包括成立等。

1.村民会议决定效力问题。（1）村民会议决定成立。村民会议决定的形成，参照《民法典》的决议型行为（《民法典》第134条第2款规定：“法人、非法人组织依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议的，该决议行为成立。”）。首先，村民会议按照法定的召集程序进行召集 （《村民委员会组织法》第21条第2款规定：“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。”），分社区自治体机关或者机构意义上 “村民委员会”召集或者法定比例村民、村民代表召集两种情形。不管何人召集，都“应当提前十天通知村民”。没有按照法定时间通知村民的，不能举行村民会议。其次，村民会议按照法定人数参加和法定比例通过（《村民委员会组织法》第22条第1款规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”）。村民参加的，参加村民占自治村十八周岁以上村民过半数；户代表参加的，参加的户代表占三分之二以上户代表。决定通过的法定比例是经到会人员过半数。（2）村民会议决定专属事项约束性。《村民委员会组织法》设计了办理涉及村民利益事项须经村民会议讨论决定制度，规定村民会议决定专属事项［《村民委员会组织法》第24条第1款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”］，包括本村享受误工补贴的人员及补贴标准等九个方面的内容。意味着，这些事项只能由村民会议决定（或者授权村民代表会议讨论决定）。如果属于村民会议决定专属事项范围，而未经村民会议决定事项的民事法律行为，其效力如何？审判实践中尚存在争议。一种观点是，该规定不属于效力性的强制性规定，不能作为认定民事法律行为是否有效的依据。一种观点是，涉及全体村民利益的重大问题，应当经村民会议讨论决定，未经村民会议讨论决定的民事法律行为无效，如据最高人民法院（2015）民申字第759号文件所示：文柏池、东莞大宁永盛制衣有限公司与增城市新塘镇久裕村民委员会、增城市新塘镇久裕村经济联合社土地租赁合同纠纷申请再审民事裁定书，即将该规定作为效力性的强制性规定，可以作为认定民事法律行为是否有效的依据。审判实践的争议也反映出《村民委员会组织法》该规范缺乏完整性。建议规范完整，明确违反该规范的法律后果。（3）村民会议决定本身效力问题。村民会议决定本身存在有效、无效等效力问题。村民会议决定没有与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，没有侵犯村民合法权益的，应当为有效决定。如果相反，其效力问题根据不同情况处理。第一种情况是乡镇政府责令改正程序（《村民委员会组织法》第27条第2、3款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”）。对于乡镇政府发现的与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触或者侵犯村民合法权益的村民会议决定，乡镇政府责令改正。这里面的问题可以包括两个方面，一个方面是乡镇政府责令改正能否产生时效中断的效果？如果利益相关者向乡镇政府请求乡镇政府干预的，可以产生诉讼时效中断的效果；如果不是利益相关者向乡镇政府请求乡镇政府干预的，不产生诉讼时效中断的效果。另一个方面是乡镇政府责令改正但没有落实的怎么处理？没有后续的规范，应当完善、补足规范。第二种情况是村民司法救济程序。对于村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以通过诉讼程序进行救济（《村民委员会组织法》第36条第1款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”），对于村民会议作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民能否通过诉讼程序获得救济？这里的“村民委员会”可以给出两种解释，宪法意义上的村民委员会包含了村民会议在内 （村民会议体现了基层群众性自治组织），受侵害的村民可以通过诉讼程序获得相应的救济。但是，这里还有疑问没有解决，一个疑问是村民合法权益包括的范围问题，即《村民委员会组织法》第36条第1款规定的“村民合法权益”，是否就是第27条第2款所说的 “村民的人身权利、民主权利和合法财产权利”；如果不是，二者的关系怎么样？一个疑问是村民通过诉讼程序获得救济的请求权依据是什么？能否适用《民法典》侵权责任编的规定回应村民的诉讼救济请求。这些问题不仅仅是学理解释的问题，还需要有权解释或者立法完善逐渐解决。

2.村民代表会议决定效力。（1）村民代表会议决定成立。村民代表会议决定的形成，宜和村民会议一样参照 《民法典》的决议型行为。首先，村民代表会议按照法定的召集程序进行召集（《村民委员会组织法》第26条第1款规定：“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。”），分社区自治体机关或者机构意义上“村民委员会”召集或者法定比例村民代表召集两种情形。与村民会议不同的是，召开村民代表会议的间隔有明确的时间要求，即“村民代表会议每季度召开一次”。其次，村民代表会议按照法定人数参加和法定比例通过（《村民委员会组织法》第26条第2款规定：“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”）。与村民会议对村民参加的比例要求不同，“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开”而不是村民代表的三分之二以上；决定通过的法定比例是经到会人员过半数。（2）村民代表会议决定本身效力问题。村民代表会议决定本身存在有效、无效等效力问题。与村民会议决定一样，村民代表会议决定没有与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，没有侵犯村民合法权益的，应当为有效决定。如果相反，其效力问题根据不同情况处理。第一种情况是乡镇政府责令改正程序，与村民会议决定同，不再赘述。第二种情况是村民司法救济程序，与村民会议决定同，也不再赘述。（3）村民代表会议不适当决定被村民会议撤销或者变更。村民代表会议的职权范围，是村民会议授予的。村民会议授权村民代表会议两个方面的职权：撤销或者变更村民委员会不适当的决定，村民会议专属决定事项的讨论决定。如果村民代表会议的决定不适当的，如何处理？根据《村民委员会组织法》的规定，村民会议作为直接行使村民自治权的民意机关，对间接行使村民自治权的民意机关具有监督权，即村民会议“有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定”。（《村民委员会组织法》第23条第1款规定：“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。”）该撤销或者变更权的行使，与《民法典》的规定有区别，属于形成权的范畴，且无需通过诉讼程序最终确定，只要村民会议撤销或者变更村民代表会议的不适当决定即可。有疑问的是，村民代表会议能否通过诉讼程序否定村民会议的撤销或者变更决定？《村民委员会组织法》没有相关制度设计，《民法典》也没有相关制度设计。村民代表会议不能通过诉讼程序否定村民会议的撤销或者变更决定。

3.社区自治体机关或者机构意义上 “村民委员会”决定效力。（1）社区自治体机关或者机构意义上“村民委员会”决定权依据。《村民委员会组织法》规定村民会议属于直接行使村民自治权的民意机关，对为村民服务的村民委员会具有监督权，即村民会议“有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定”；村民代表会议根据村民会议的授权，对为村民服务的村民委员会具有监督权，即村民代表会议根据授权 “撤销或者变更村民委员会不适当的决定”。（《村民委员会组织法》第23条第2款规定：“村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。”）村民委员会讨论决定与驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位有关的事项，应当与其协商（《村民委员会组织法》第38条第2款规定：“村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项，应当与其协商。”）。说明社区自治体机关或者机构意义上“村民委员会”享有一定的决定权。但是，社区自治体机关或者机构意义上“村民委员会”决定权的范围、如何行使决定权等，没有明确的规定。因此，社区自治体机关或者机构意义上“村民委员会”决定权如果有必要存在，其依据应当予以明确规定，包括其召开的主要程序规范等。（2）村民委员会不适当决定被撤销或者变更。前已述及，村民会议、村民代表会议作为直接或者间接行使村民自治权的民意机关，对为村民服务的村民委员会具有监督权，即村民会议有权（村民代表会议根据授权）撤销或者变更村民委员会不适当的决定。该撤销或者变更权的行使，与村民会议撤销或者变更村民代表会议不适当决定一样，无需通过诉讼程序最终确定。在村民委员会能否通过诉讼程序否定村民会议或者村民代表会议的撤销或者变更决定存在的问题上，与村民代表会议能否通过诉讼程序否定村民会议的撤销或者变更决定问题一样，不再赘述。

（二）乡规民约效力问题

《村民委员会组织法》规定了亚国家法性质［3］的村民自治章程、村规民约，中国共产党十八届四中全会的决定将其统一为乡规民约。本部分的乡规民约即是指村民自治章程、村规民约，而非独立于村民自治章程、村规民约的亚国家法性质规范。

1.乡规民约的制定。乡规民约制定的规范，《村民委员会组织法》有明确规定（《村民委员会组织法》第27条第1款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”），但是比较简陋，主要规定的是乡规民约制定主体和备案程序，即乡规民约的制定主体是村民会议，在乡规民约制定以后，还要办理备案手续。主要问题如下：（1）乡规民约通过标准。根据《民法典》第134条第2款决议行为成立的规定，适用于乡规民约的制定。而通过标准解释上适用《村民委员会组织法》第22条第1款的规定，草案经过到会人员的过半数通过，制定乡规民约的决议行为成立。乡规民约虽有村民自治章程、村规民约之分，但没有通过标准之别的必要性。（2）《村民委员会组织法》乡规民约制定、修改的扩张解释。乡规民约决议行为成立，按照《村民委员会组织法》的规定，包括制定型决议行为成立、修改型决议行为成立两种类型。有疑问的是，废止型决议行为成立是否包含在内？笔者认为，废止型决议行为与制定型决议行为、修改型决议行为没有本质区别，均适用《民法典》第134条第2款决议行为成立的规定。因此，宜做扩张性解释，《村民委员会组织法》乡规民约制定、修改的规定适用于乡规民约的废止。（3）备案是否乡规民约决议行为生效的前提条件。在我国的国家法规范体系中，有制定法的备案制度。国家法备案制度，一般是在国家法生效以后，按照规定报有关机关备案，有关机关根据情况进行审查，并采取相应的措施。即备案并非具体国家法生效的前提条件。在解释上，乡规民约的备案制度与国家法备案制度具有一致性，也是在乡规民约决议行为成立并生效以后，才进行备案，乡镇政府有权进行审查。即备案并非乡规民约决议行为生效的前提条件。

2.乡规民约本身的效力问题。乡规民约本身存在有效、无效等效力问题。与村民会议决定一样，乡规民约没有与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，没有侵犯村民合法权益的，应当为有效的亚国家法规范。如果相反，其效力问题根据不同情况处理。第一种情况是乡镇政府责令改正程序，与村民会议决定同，不再赘述。有疑问的是第二种情况，对于乡规民约有侵害村民合法权益内容的，受侵害的村民可否通过诉讼程序进行救济？首先，与村民会议决定侵害村民合法权益，可以解释出受侵害的村民能够通过诉讼程序进行救济不同，很难根据现有法律规定解释出受侵害的村民能够通过诉讼程序进行救济。村民因乡规民约受到侵害主张司法救济，由于各个法院掌握尺度不一，其获得司法救济的可靠性不一。明确受侵害村民能够通过诉讼程序进行救济有必要性。其次，如果设计受侵害村民能够通过诉讼程序进行救济制度，同样要解决请求权依据问题，以及通过何种诉讼程序（民事诉讼程序或者行政诉讼程序）获得救济的问题。

结语

基于《村民委员会组织法》的乡村基层自治实践，其自身存在诸多问题需要面对和解决。随着单行民法编纂为《民法典》以及《民法典》的实施，乡村基层自治实践又会派生出更多的问题需要面对。有必要结合村民自治法规范与理论、民法规范与理论，深入探讨存在的问题，推动乡村基层自治实践的规范化不断提高、推动乡村基层治理实践走向善治。