国家治理现代化视域下的社会治理：内涵重释与实践逻辑创新

（温州大学，浙江温州 325025）

内容提要：社会治理是国家治理的重要内容和手段。在中国语境下对社会治理的内涵解读，理应具备从政党、政府、市场和个体不同面向介入的四维向度，这既是理论的创新，也是作为实践路径的指导。回顾新中国成立以来社会治理先后经历的“以政治权力为主导”“以市场化为导向”和“以人民为中心”为特征的三个发展阶段，充分揭示了中国政治场景下社会治理的定位与价值。基于社会治理丰富的内涵和历史性特征，创新当代中国社会治理的实践路径应当在党委领导的“主导逻辑”、政府积极作为的“服务逻辑”、市场稳定匹配的“效益逻辑”以及公民自觉的“价值逻辑”之间寻求一个互相制约与合作的平衡点，这既是以社会治理现代化为基石夯实国家治理现代化的必由之路，也是对社会治理创新内在逻辑进行的一次“规整”。

一、引言

在党的十八届三中全会《决定》中，“治理”作为关键性概念被多次直接提及，将创新社会治理体制作为推动国家治理现代化的内容,提出了建立科学有效的社会治理体制的目标，这是我们党对改革开放历史经验的进一步总结。社会治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，加强和创新社会治理，推进社会治理现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。然而，社会治理作为21世纪初在我国学术界兴起的学术概念以及中国政治改革的热门话题，其学术定义和内涵迄今尚未形成共识。相较于西方意义上基于成熟市场经济与公民社会的“治理（governance）”，当代中国的“治理”尚处于社会主义初级阶段。［1］但围绕社会治理的理论讨论可谓是生气蓬勃。就当前的学术研究而言，大致从自主治理模式［2］［3］、国家-社会互动 方式［4］［5］和多元 主 体间 的关 系［6］等 三个方面对不同社会治理模式的建构提出了理论解释和相关的路径选择。相当程度上，这是遵照治理主体泛化的关系来构建理论体系，而这些研究都成为解析社会治理创新与国家治理现代化体系之间内在逻辑的立论基础。从历时性的角度来看，社会治理的演变亦是国家形态变化的“映照”过程，其认识以及价值定位始终要在流变性的实践中获得经验支持以及正当性证明。

从实践上来说，治理改革是政治改革的重要内容。传统社会管理价值导向筑基于一个基本判断，即“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。［7］随着全面深化改革的持续推进以及我国经济社会发展进入“新常态”，社会治理实践业态已然发生了深刻的变化。西方社会治理的抬头肇始于政府、市场的双双失灵，就我国的改革发展历程而言，无论是“政府失灵”还是“市场失灵”，其“病灶”和“症状”显然不同于西方国家，而是更多地表现为市场不完备、制度不健全、法治缺失以及行政体制僵化、官僚主义和官员腐败等问题。［8］这是“中国问题”的特殊性。而对于“中国问题”的解答，关键要避免基本认知上的歧义以及对于实践业态的以偏概全。因此，基于我国国情政情社情，科学解析社会治理的内在涵义，特别是在当前国家治理现代化和深化改革的基本范畴上达成一定共识，认清我国与西方学术界关于治理实际的两套话语体系以及实践中社会环境的巨大差异，不仅具有重要的认识基础意义，也是新时代重大的理论任务。

最终，本文所要思考的是：什么是社会治理？国家为什么要进行社会治理？社会治理隐匿着怎样的运行逻辑？其中，各个治理主体需要有着怎样的自觉？笔者尝试将全文从这三个部分进行铺排：第一部分将重新释义社会治理的概念及特征，梳理并捋清中国语境下社会治理的本质内涵是创新社会治理逻辑的前提，亦是一种“定调”，决定我们以何种视角看待社会治理的运行；第二部分着重分析新中国成立以来的社会治理变迁，这是作为历史经验部分参与社会治理创新逻辑的建构，从历史主线和阶段样本中厘清社会治理的功能和价值；第三部分则具体勾勒了社会治理创新逻辑的实践进路，作为本文的重点，时刻秉持在国家治理现代化立意的“观照”之下进行定位和探究，进而映照社会治理创新之于国家治理现代化的意义所在：在国家治理现代化的宏大架构体系中，社会治理绝非 “旁落”为一种“辅助制度”，但亦非经由理论构建下“一劳永逸”的制度图景，而如何去实践社会治理的价值，并赋予社会治理更大层面的实践意义与寻求功能路径将会是一项全新的课题。

二、内涵释义：社会治理的四维向度

“治理”作为一个舶来词，在中国语境下有着特殊的内涵和外延，传统的分析做法是置于“国家与社会”二元对立的研究范式之中“上下求索”。论及传统中国的乡村治理，业已形成了一种认识范式（paradigm）。温铁军先生将它概括为五个字：“国权不下县”，可以说是较为深刻的认识，自宋代始的保甲制度即被认为是政府在乡村权力中谋求平衡教化权力的一种努力。［9］早在20世纪初，德国学者马克斯·韦伯（Max Weber）就指出，中国广大的村落是无官员的自治地区，①参见马克斯·韦伯的《中国的宗教：儒教与道教》，韦伯在此书中区分了两类信任：一是以血缘性社区为基础的特殊信任；一是以信仰共同体为基础的普遍信任。韦伯认为，中国人的信任是“建立在亲缘或类似亲缘的纯个人关系的基础之上的”，是一种凭借血缘共同体的家族优势和宗族纽带而得以形成和维续的特殊信任，而对血缘家族之外的他人，中国人则普遍的不信任。“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失”［10］。一如费孝通先生所提出的，中国的乡村是充满了“乡土性”，皇权政治 “在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”［11］。 而中国学者秦晖则认为传统中国的小共同体性更弱，但这非因个性发达、而是因大共同体性亢进所致，［12］正如“儒表法里”传统下的“编户齐名”。可见与西方国家在社会治理上始终强调在社会的独立性与重塑社会的努力不同，传统中国不仅有着“社会自治”的深厚实践，而且始终围绕着“国家是否在场”的问题展开讨论，［13］亦如学者们一直将中国传统社会“官制”和“民治”两种秩序和力量博弈的比较深究作为研究的主线。此后，国家主导下的多元治理体系旋即作为讨论的主流框架，即认为传统中国乡村社会治理是“官督绅办”或“官督绅治”；［14］中国场景下的社会治理实践，国家权力始终作为主导者，而社会只有在承认国家合法性的前提下，才具有相对独立的自治空间；反之，伴随社会结构的剧烈调整，国家的合法性愈发依赖治理的有效性，即国家从治理实践中获得其正当性。这一根本的自我实践逻辑指导我们在审视和构建社会治理体系时，应当始终置身于国家、市场以及社会的复杂关系之中，更要在中国社会治理的传统和实践中获取新的动力资源。由此，才有可能真正揭示社会治理的历史与现实逻辑以及未来走向，为当下国家治理现代化大视野下构建社会治理格局提供有益的借鉴和思路。在此，将社会治理视为一个四维的复合结构，其目的在于跳出固有的传统抑或西方的话语体系，坚持现实取向，即排斥以强调国家主义为中心的形式论证所谓的“现代性”，同时，也摆脱以“非国家”的微观社会视角本身作为不言自明前提的局限性。当然，这也是因为身处于巨大的转型变革时代，对社会治理的再认识必须与现实中的改革情境息息相关。解构厘清每一个向度之上的结构和内容，是为社会治理的实践路径创新提供方向和指引。

（一）执政党合法性的践行向度

就历史起源而言，政党与社会关系在时间上要早于国家（政府）与社会关系。［15］这也意味着，无法将政党与社会的关系简约为国家与社会的关系。马克思主义政党理论认为，政党是特定阶级利益的集中反映，而国家是“一种表面上凌驾于社会之上的力量”。在现代社会，政党的确具备社会阶层的利益代表性，但此种天然出身并不能否定政党的公共治理预期。［16］作为执政党来说，在反映特殊群体利益的同时，还是作为联系公共权力与社会公众的一个重要桥梁。按照通行的西方政治学理论，政党居于国家与社会之间，是国家与社会之间的“连接器”，主要发挥意见表达、共识凝聚、价值引导等功能，［17］显然，这是一种将政党与社会相分离，并保持自身中立性的一种政治考量。但与西方政党不同，作为马克思主义政党，中国共产党长期执政的基础在于执政为民，政党与社会的一体化是中国共产党领导社会革命成功的秘密之一。［18］而践行执政为民，相当程度就体现为执政党是作为重要的社会治理主体的存在。“在今天的中国社会，党、国家与社会三者关系的变化是社会发展的必然，……相对于传统的党、国家与社会关系来说，变化最为明显的是：原先党、国家与社会三位一体的‘一元格局’已被党、国家、社会各自相对独立的 ‘三角关系’所取代。 ”［19］换言之，政党需要在发展经济、改善民生等多方领域中有所作为而汲取自身的合法性，这就需要在新的社会政治环境下进一步强化其作为重要社会治理主体的政治功能。本文无意全方位阐释 “政党如何有效组织社会”这一宏大命题，而是试图在阐明政党与社会的结构性关系中，明确我国政党特殊的政治功能：执政党作为社会治理的重要行动主体，不仅在宏观上由内而外影响外部政治环境的变迁，实现对国家-社会结构关系的重构，而且在微观层面自下而上引导社会治理的行动策略，从而加强基层组织建设，夯实执政合法性基础。更深层意义上，面对国家治理的总体性危机，只有中国共产党这种具有高度的组织凝聚力的现代政党才有可能通过广泛的社会组织动员实现社会的有效整合，终结近代“国家政权内卷化扩张”的逻辑。［20］

（二）国家能力的建构向度

政治学意义上的国家能力，本质在于探究“国家自主性”，而国家究竟能否自主，取决于社会结构与社会力量，取决于国家渗透社会的能力，取决于国家与社会力量的博弈。［21］从这个意义上来说，国家能力在于保证国家行为在根本上能得到社会最大程度的支持，国家自主性行为能够获取最大的合法性，也就意味着国家对社会利益进行最大限度的整合。从国家能力的涵义可知，国家能力不仅取决于国家本身，还取决于国家权力所作用的客体——社会。［22］因此，对于社会这一客体的改造于提升国家能力而言至关重要。而现代国家治理的首要问题，就是在社会政治过程中，获取强大的民意基础和推动国家发展的社会能量。［23］而无论是民意基础还是社会能量的获得，无不与国家在社会治理上的表现息息相关。根据约尔·S.米格达尔（Joel S.Migdal）开创的“社会中的国家”（State in Society）的研究路径，国家能力依据对社会的控制角度有了“强国家”和“弱国家”之分，国家能力的强弱与社会结构和制度安排是否优化成正相关。而弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《国家构建》中则认为：在政府职能不断缩减的过程中，既希望削减政府力量的强度，又产生出对另一类政府力量的需要。［24］而“国家能力太弱的政府，干不了好事”。社会崛起不断产生新的需求，而与此同时亦呼唤新的政府职能，进而需进一步强化国家能力的建构。由此，回归到治理的本义，任何一种治理模式的提出，都是为推进国家治理能力建构提供了一种可操作性的实践方案。

（三）市场效益的平衡向度

我国改革开放以来最大的体制变化就是社会主义市场经济体制取代计划经济体制。市场是配置资源的决定性因素。但市场无法消除过大的收入差距，也无法自动实现人人共享发展成果的利益分配格局。当代中国的市场经济起步晚，发育尚未完全，作为一个以资本最大化为取向的治理主体，市场的主要目标就是实现资本的无限增值。［25］这种为了实现资本增值而追求无限扩张的结果，必然如马克思所说 “同时破坏了一切财富的源泉——土地和工人”，［26］随之而来的是各种社会问题的喷涌而出。而纠偏机制的动力和制度设想就来源于社会治理。因此，社会主义市场经济体制需要相应的资源分配机制以及社会治理模式与之相配合。从“社会管理”到“社会治理”，其转型的一个逻辑和原则就是伴随经济转型而发生的社会结构的调整以及民众需求的改变。好的社会治理能够引导改革开放以来国家推动的市场化改革及其资本逻辑的向“善”发展，不仅通过法律法规体现国家意志，规范市场与社会，同时在促进经济发展的同时，潜移默化地平衡“效率”与“公平正义”价值导向之间的冲突。在中国进行的这场市场化改革，如果置于国家与社会的结构性关系中去体察，会发现社会在国家权力的扶助下利用市场不断追求更大的资本活动空间以茁壮自身，而被培育发展的社会亦能通过比如影响资源分配的主导价值来不断匡正和补充市场逻辑。可以说，正是市场经济推动了市民社会的发育并为其创造了生存空间。市场是社会的构件，市场与社会无法被完全割裂，包括经济行为在内的一切人类行为都是社会性的形塑和定义，所有的经济制度都嵌入社会关系与社会建制之中。［27］而蕴生其中的社会治理由此也理应具备对市场制度的纠偏功能，守卫市场逻辑的正当性。

（四）“人的发展”的个体性向度

在治理方面，无疑迫切地需要一场以“善治”为原则导向的革命性变革，特别是在国家治理层面通过对国家治理体系的重构以提高国家治理能力，而这场变革必须辅以作为其重要组成部分的社会治理，以及作为社会中公民个体的自我改变。改革开放40多年以来，我国的社会建设经历了社会发展与个体发展的相伴相生。而就作为民众的个体发展与治理之间的关系而言，福柯曾做出过精辟的论述：治理民众，广义来说并非威迫民众做治理者所希望的事情，它总是在胁迫的技艺以及透过自己建构或修正自我的互补或冲突过程之中达到一种可变动的均衡状态。［28］“治理性”就是被福柯用来描述这样一种治理状态，透过自我与他人之间关系的调适而对自我进行治理。这可以被理解为社会治理在哲学意义上作为塑造个人的社会侧面的理论来源，也由此，治理天然蕴含着从个体理性逐渐发展为公共理性的价值基础。但由于近代以来受所形成的思维定势的影响以及工业社会造成了人的身份和角色的二重分化，社会自治主体在行为和交往过程中习惯根据契约的原则来确立人们之间的关系，社会治理的变革亦止步于推进社会的发展和政治的进步，旨在以现代社会中各种不同的权威用来管理民众或人口的方式，而往往忽视了个体的发展维度。这一治理导向带来的结果就是个体理性的缺失，进一步则是社会繁荣下公共理性的缺位，这是现代社会难以形成共识和有效整合的根源。因此，如何通过优质的治理模式嵌入“人的发展”这一维度是步入后工业社会重要的议题。而作为“人的发展”的个体性向度也在时刻匡正治理的价值中轴，即任何社会治理的创新模式最终价值必须回归到人。

三、历史回眸：新中国成立以来的社会治理变迁

新中国自1949年成立以来就面临着内部资源匮乏，外部西方封锁的发展困境，这促使国家不得不采取资源配置集中体制来满足人民的生活需求。1956年之后，计划经济体系下的中国社会被高度组织化，在城市，自上而下的“国家-单位-个人”社会调控体系将每个居民日常生活的方方面面与单位形成高度“挂钩”；而在广大的农村地区则是以人民公社的形式使得组织化的原则进一步贯彻。1978年以前，在高度的中央集权和计划经济的制度框架下，中国的国家和社会高度一体化，更准确地说，是社会被国家高度同构，国家和社会之间上下紧密，没有界限和空隙，社会完全被国家包含，形成一种密实的同构状态。［29］而这种同构状态则是由政治权力严密控制着，中国共产党力图实现社会平等的努力使政治权力弥漫在整个社会，延伸至人们生活的日常区域——城市社区和乡村，城市和乡村的社会结构也由此得到了重塑。平民主义的福利模式、集体主义的工作与生活方式、共产主义理想主导的意义系统，成为国家制度逻辑的重要部分。［30］政治对经济、国家对社会的高强度支配成为这个时期的主导性规则。

自1978年十一届三中全会做出了“把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来”的战略抉择后，社会与国家的同构状态开始弱化，单位制逐步松动，人民公社解体，社会活力得到一定的释放。国家以直接或者间接的方式来培育、引导社会组织的发展，是改革开放深入之后发生的、最深刻的国家治理变革。［31］中国社会内部正在经历一场不可逆转的“权力分裂”，但“强国家”的治理逻辑依然延续。面对正在崛起的有组织的社会力量，国家的主导地位虽仍巍然不动，但在市场逐渐取代计划成为主导性的资源配置方式后，无论是平均主义的福利模式还是共产主义的意识形态，都已经丧失了强大的感召力。因此，如何在国家与社会两者之间建立一个有着高度利益契合的社会体制，成为经济转型后中国政府的重要目标。从市场经济活动和公民个人、家庭生活的“退出”，而专注“政治”和“公共”领域，这就是康晓光所提出的形成于20世纪90年代的中国大陆的“分类控制”体系。国家对民间组织与第三部门不再实行全面或直接的干预，而是在符合国家利益的基本前提下依据整个社会发展目标，对不同的社会组织实施不同的控制策略和控制强度。［32］事实也证明，这种在公共领域的基本策略和组织系统对转型期的社会稳定以及国家权威的延续有着高度贡献，更大的作用在于，这个时期的社会组织在以“市场化为导向”的基本社会治理格局中发挥着“拾遗补缺”的作用，作为满足和应对民众多元化需求的重要补充。

纵观40年且仍在进行中的改革开放，历经国际局势变革、经济“新常态”以及国家宏观战略转变等变化，不仅给社会治理的实践层面增加了更多不确定因素，也提出了新的挑战。自上而下的科层制权力运行模式依然保持强大惯性，但随着社会利益的分化以及地方性事务复杂性的递增、群体间利益矛盾突显等问题，科层制的政府回应体系愈发缺乏现代性和责任性。特别是进入新时代以来，党的十九大关于 “我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的基本判断,以及“中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量”的承诺，都表明中国政府要长期面对来自国内和国际社会的诸多考验,这些都决定了在社会治理层面将更强调和依托创新发展，以及将创新治理实践纳入国家的宏观发展战略和政治改革轨道之中。因此，转变运行逻辑重塑政府的价值理念及其治理模式迫在眉睫。而这种转变则必须呼应民生的利益诉求和治理环境的复合多变。而由此展开的治理逻辑以及价值中轴则始终围绕创建 “以人民为中心”的中国特色社会治理新体系，这也是未来一段时期国家治理能力现代化建设中的一个重大战略议题。［33］

中国的政治实践始终存在着“中国问题”的特殊性，中国的社会治理实践亦无例外。而纵观新中国成立以来的社会治理变迁，始终存在着执政党、国家、市场以及公民之间基于利益、权力以及意识形态约束下所展开的互动博弈和权界划分行动。这种互动博弈的逻辑线为我们清晰地勾勒出了不同历史时期社会治理的定位、功能，揭示了社会治理的本质，也为我们理解和实践新时代的社会治理创新提供了可资借鉴的历史价值。

四、实践创新：社会治理的四重逻辑

回溯中国的社会治理变迁历程并分析其在中国语境下的逻辑生成，我们发现，相较于西方发达国家社会政策的演变，理论根基就在于国家（政府）与社会的两分，即由于高福利政策导致的治理成本急剧增加，进一步私有化和自由化成为了改革的突破点。中国的制度框架和政治实践更多的则是承袭了国家主义的乐观态度，特别是改革开放以来的中国治理变迁历程发生了从国家单独主导到国家、市场与社会力量共同形成相互结构性制约的演变，直到十八届三中全会提出的加强和创新社会治理的重要命题以及将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标后，国家、社会、市场的关系、边界发生了重大调整和革新。当然，这里所指的国家是包含了政党和政府在内的所有公权力范畴。可见，在国家治理现代化的语境下，在中国特色的社会治理体系建设过程中，无论采取何种创新路径和模式，都是对国家（政府）与市场、国家（政府）与社会、国家（政府）与公民既定关系的局部调整。而不同治理主体之间关系的调适，必须从理论上回答几个关键问题：第一，国家治理现代化要求重新评估古老而又常新的国家 （政府）与社会之间的关系，以及如何处理社会治理过程中各种社会治理主体之间的结构性关系；第二，如何在确保激发各类社会治理主体活力的同时维持社会秩序，并有效推进国家治理现代化的战略布局？

从释义社会治理的四维向度出发，决定了社会治理与政党、国家（政府）、市场以及社会本身这四者之间的内在逻辑关系。简而言之，社会治理于政党、政府而言具有相对独立性和互构性，这决定了社会治理必然是国家将其领导权渗透于社会各个角落的重要工具和价值手段，是将国家权力弥散于民众日常生产生活的重要场域。国家意志主导着社会治理的内容和方式，“以权训人”依然是国家的治理逻辑。但是，现代社会治理不再是国家话语自上而下的宣传与灌输，而是国家与市场、社会在各个领域的对话、协商与合作，从而使社会领域始终保持一种开放性、参与性、批判性的特质。在国家治理现代化的语境下，尽管社会治理理应具有“问题导向”和“结果导向”的特点，但社会治理不应当只是作为政府治国理政的一种辅助手段，它同时也必须肩负起为政党执政提供合法性基础，建构、提升国家能力，释放社会活力、促进个人发展的重任。

（一）以党委领导为内生主导逻辑

在西方国家，政府通常是公共治理最重要的主体。而在我国，党不仅掌握着国家的核心政治权力，而且党组织比起政府机关来在公共治理中作用更大，用习总书记的话来说就是：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”［34］。而体现在中国的公共治理结构上，就是一种“以党领政”的内生主导治理结构。在推进国家治理现代化的路程上，中国共产党作为领导核心，通过党的各级组织领导国家立法、行政、司法等权力体系的整体运行来实现治国理政。因此，党委领导是创新社会治理体制的重要前提，而创新社会治理体制是中国共产党在全面深化改革中面临的一项重要任务。中国固有的经济-社会结构制约了中国的现代化进程，这一状况是在中国共产党崛起之后才从根本上得到改写。［35］十八届三中全会把创新社会治理体制列为全面深化改革的重大任务，党的十九大报告所提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，这是中国社会治理经历了借鉴西方、探索本土、超越西方三个阶段后形成的中国特色社会治理话语。“共建共治共享”作为一种可持续的治理方式，体现了权、责、利的动态平衡。而能够建立并维系这种动态平衡的治理结构首先需要一个超然权威的存在，而以执政党为主导的多元治理结构就体现了两个巨大的优势。一方面，中国共产党作为政治体系框架中的领导核心，不仅能够有效把握社会治理及社会政策的方向及阶段性目标，将大众偏好转化为公共政策，而且凭借制度优势能最大限度地实现社会公平，保证了各类社会决策的最高权威性以及执行的高效性。党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”［36］另一方面，中国共产党与其他社会组织相比具有“横向到边、纵向到底”的特点，党组织渗透于各级各类社会组织当中，对各类社会治理资源具有较强的整合能力，可以通过系统性的组织体系，发挥“引领”与“动员”的作用，以基层党组织的数量优势、网络结构和党员的先锋模范作用号召、凝聚各方面力量，积极推动社会治理体制创新。

（二）以强政府积极作为为服务逻辑

有学者指出，谈国家治理现代化，常有两个参照系：一个将传统中国的国家治理作为参照系，主张将当前的国家治理现代化看作是传统中国变革以来国家和国家治理现代化尚未完成任务的一部分；一个则将当下中国，或离当下中国不远的国家治理的一个节点和一段实践（例如改革开放40年的国家治理）。［37］这也意味着，国家治理现代化的理论构建之基础应当是一个无法断裂的政治谱系，从传统和现实出发考察有关政府、社会和国家关系的整体性安排。而“强政府”一直被视为是中国治国理政的逻辑。中国两千余年的政治传统决定了中国发展的价值内核倾向于 “中心驱动”模式，即政府是“主导型政府”或“强势政府”。［38］中国之所以能够走自主的改革开放之路,一个关键的政治条件，即拥有一个强有力的政府。［39］相较于近几年所出现的理论界对发轫于西方国家 “市民社会”的不断呼唤，从中国的政府-社会关系出发，国家治理现代化必须依赖政府强大的自主性、资源动员与社会控制能力。“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步。”［40］当然，这里的政府是作为广义上的政府理解，亦指作为公权力组成部分的国家，在这个意义上，“强政府”的内在逻辑更倾向于其工具价值，“一种可辨认的通过集体行动致力于解决公共问题的方法或途径”。［41］而随着现代社会日益呈现复杂化、高风险化，亟待对传统治理工具进行反思，并在此基础上提出新的治理思路以及创建新的治理工具，而这种治理工具必须契合且回应以下两个特征：一是公共问题的治理已经成为需要政府之外的其他团体和组织共同参与的工作；二是众多主体的共同参与和合作治理并非天然自发的。由此，在当前国家治理现代化的语境下谈强政府的职能，不仅应当突破中国传统的政治实践导向，也不能局限于福山笔下阻止政治衰败的逻辑，而是应当将积极作为与服务逻辑作为互为充分必要条件，作为满足公民需要和提供公共服务治理工具的理想选择：从社会发展的目标设定，到公共问题的辨认；从基础公共服务的提供到政府结构的调整；从社会文化的整合到核心价值观的输出；从组织内外部的联结到对外部组织的赋权等过程，特别是实现各主体的平等性上，作为政府治理新趋势的服务职能为我国的国家治理现代化建设发挥了重要作用。“强政府”以积极服务为逻辑重塑了合作与协同的治理新范式，而积极作为则恰恰具备了服务型政府对治理有效性追求的特性。相比传统官僚制自上而下的权力运作，以服务逻辑贯穿强政府的积极作为之中，发挥政府的“表率”作用，更容易在不同的治理主体间建立信任机制和合作关系。此时，“国家不再是最高权威，它变成了多元制导系统中许多成员之一，而且为谈判过程贡献自己独有的资源。随着网络、合伙组织以及其他经济和政治治理模式的扩大，官方机构最好也不过是同辈中的长者。”［42］

（三）以市场稳定匹配为效益逻辑

对于公共产品的供给一直无法跳脱 “政府失灵”“市场失灵”以及“社会失灵”的困顿，由此萨拉蒙等人认为，只有在社会、国家以及商业领域之间建立起相互支持、高度合作的关系，世界范围内的民主和经济增长才有望实现。［43］而治理的实质就在于建立市场原则、公共利益和认同之上多主体之间的合作。如何能够建立起这种高度稳定的合作关系，马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”在众多社会治理主体诸如政府、企业、民众、社会组织之间存在错综复杂的利益关系，而合理的利益分配是引导各主体积极参与创新社会治理的根本持久性动力。现代社会把市场作为配置资源的基础性方式，把市场化作为解决社会服务供给不平衡不充分问题的一个重要手段，这和当前对社会主要矛盾的分析认识是高度契合的。但市场逻辑并不能科学准确地预测社会的长期需求，而且容易造成社会政策的过度经济化，因此，这就要求在社会治理领域，其资源配置的方式在实现市场化保证效益的同时，还必须综合考虑的一个重要因素就是资源的配置以及利益的分配方式要能够得到各方的体认，通过这种合意性来体现基本的公平和市场理性。当前，实践多方合作已经取得了共识，但仍然存在合作难以持久、无法形成稳定的合作体系等诸多障碍，因此，有没有可能存在一种资源配置方式能提供在不损害任何一方的利益下以联盟的形式增进集体理性，从而增加整体收益促进合作稳定性的方案？由经济学家罗伊德·沙普利（Lloyd S.Shapley）和埃尔文·罗斯（Alvin E.Roth）所提出的稳定匹配理论也许可以提供有益的借鉴。稳定匹配的市场设计主要关注的是在一些与价格无关的特殊市场中，诸如在劳动力、教育招生、医疗等市场，如何公平、高效地进行匹配。其中的实现机制关键在于保障以下两点：一是设计的规则足以能够使人们自愿参与；二是激励兼容，设计的规则能够使人们真实地表达偏好。而社会治理本身就可以被视为是一种“特殊市场”，除经济学原理发挥作用外，还受到政治、社会、道德、法律、习俗等多重因素共同影响，稳定匹配的逻辑在此其目的就在于形成各方的有效合作博弈，从而解决创新社会治理的市场混乱，最大限度地实现稀缺公共资源的优化配置，保证效益的同时匡正价值。而作为关键的延迟接受机制（Deferred Acceptance，DA）①延迟接受机制，也被称为“盖尔-沙普利算法”（the Gale-Shapley algorithm），是盖尔和沙普利为了寻找一个稳定匹配而设计出的市场机制，最初被设想用于市场一方中的对象（医疗机构）向另一方中的对象（医学院学生）提出邀约，每个学生会对自己接到的邀约进行考虑，然后抓住自己青睐的（认为它是可接受的），拒绝其它的。该算法一个关键之处在于，合意的邀约不会立即被接受，而只是被“抓住”，也就是“延迟接受”。邀约被拒绝后，医疗机构才可以向另一名医学院学生发出新的邀约。整个程序一直持续到没有机构再希望发出新的邀约为止，到那个时候，学生们才最终接受各自“抓住”的邀约。和首位交易循环机制（Top Trading Cycle，TTC）②延迟接受机制更多用于双边配对问题，如男女配对问题、学生和学校之间的择校问题以及劳动力市场里的企业和劳动者之间的配对等。而首位交易循环机制更多应用于单边配对问题，也就是不可分割商品的分配问题，比如房屋分配问题、器官移植等。在公共产品供给市场中能够有效解决当前供给低效、公众满意度低下等问题。有学者探讨了在保障房的配给上应用稳定匹配理论中的关键实现机制延迟接受算法，［44］诚然，现有的保障房政策在彰显公平性和向弱者倾斜方面已经可圈可点，但存在效率低下以及社会整体福利无法最大化的弊端，应用延迟接受算法一来确保任何公众（申请者）真实表达偏好，这对于政策决策制定而言极为关键；二来能够在充分考虑差异化需求偏好的基础上，从市场稳定匹配这一核心概念出发，在供给与申请参与双方相互可接受范围基础上得到需求的最大限度满足，在公共领域市场价格机制失效的情况下达到近似的均衡状态。稳定匹配理论下的资源配置方式，最大的特点在于能够尽可能满足不同群体的利益诉求，以减少因博弈与利益冲突而导致的改革阻力，进而实现社会福利的帕累托改进。这于当下中国社会正在深入推进的全面改革而言具有重要的现实价值和意义。尤其是在创新乏力的医疗、教育、养老等领域，应用稳定匹配理论不仅能够改善民众的偏好表达，更可以提升公众对政府的满意度。此外，要达到稳定匹配，还需要建立一个能够实现大规模集中性的信息运算匹配中心，并且以公正性保证权威性，这在当前建设智慧社会、数字政府的国家战略框架下，具有较强的可操作性和实践导向。

（四）以公民自觉为价值逻辑

社会治理现代化的价值取向是支配和制约治理变革的评判基准，也是推进社会治理现代化的动力源泉。“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的社会治理结构的复兴实验过程。”［45］从更宽广的时空视野来分析社会治理的价值取向，理解其内在的价值逻辑至关重要。社会治理理念的出现，可以说从根本上扭转了国家管理社会的模式，疏通了社会转型的通道，体现了社会的自主性、自治性和国家的“公民特性”。［46］在这个意义上，可以说是“公民特性”助推了国家与社会的相互联结。这种“公民特性”在现代化国家的治理视域中则可以理解为卢梭在《社会契约论》中提出的公民自觉思想，其逻辑在于治理现代化的一个重要标志就是参与治理的主体从单一向多方协同转变，而实现这种转变的基础则在于作为个体的人能够自觉参与社会的建设，“生为一个自由国家的公民并且是主权者的一个成员，不管我的呼声在公共事务中的影响是多么微弱，但是对于公共事务的投票权就足以使我有义务去研究它们”。［47］公民自觉要求任何社会成员都应将群体利益作为个人利益的出发点，在追求整体利益最大化的前提下满足自身的利益诉求——这与“pareto最优”的假设和结论恰好颠倒。［48］由约尔·S.米格达尔等人提出的“国家在社会中”的新思路亦强调，国家应当赋予社会行动者更大的力量,也就是所谓的“社会增权”，但这并不一定削弱国家管制社会的权力，［49］而是需要公民自觉构成“社会性基础设施”的一部分。由此，实现社会的需求同国家权力有效整合的同时，能够更加有效地为全社会广泛的利益要求服务。可见，公民自觉是与更高境界的社会运行方式所相适应的。在这个基础上，所趋向的则是福山所说的“马克思理想的‘国家萎缩’境界”，“只有在社会具备非常高度的自发性交往时，才有可能发生，届时所有行为的限制和规范都是人们内在自然流露出来，而不是外界强行施加的”。［50］这也是卢梭意义上的公民社会，唯有服从人们自己为自己所规定的法律，才是自由。［51］“每个人既然是向全体奉献自己，他就没有向任何人奉献出自己”，显然，公民自觉作为创新社会治理的价值逻辑，其意义在于，公民自觉是社会进步与人类发展道路上的“阿莉阿德尼彩线”，而在努力追求公民自觉价值的社会中，不仅能够规范政治权力的运行，亦能激发社会活力创新社会治理。