重大危机决策链的形成机理和演进趋势

（中共武汉市委党校，湖北武汉 430070）

内容提要：重大危机决策是一个多层级、多环节的复合决策链。决策层、指挥层与行为层共同构成了这个复合决策链的行为主体，并在定策、施策和评策各环节发挥各自的作用。然而在现实操作层面，重大危机决策链作用的有效发挥还要受决策体制和决策结构中一些固有矛盾的限制和约束，需要从价值融入、信息嵌套、资源整合等方面进一步完善，实现决策链与价值链、信息链、资源链的有机统一。

一、问题的提出

全球蔓延的新冠肺炎疫情使政府重大危机决策成为社会各界关注的焦点。基于不同的国家制度和决策体制，世界各国政府应对此次疫情的措施和手段各不相同，取得的效果也有着十分明显的差异。与常规决策相比，重大危机决策属于非常规性、非程序性决策，有高风险、目标复杂、时间紧迫、影响深远等一系列特征。重大危机决策打破了决策者常规情境下的决策模式，“省去了决策中的某些‘繁文缛节’”［1］，在某种程度上会对整个危机情境及事态的发展进程起到决定性甚至是扭转性的作用。著名政策科学家叶海卡·德罗尔在《逆境中的政策制定》中指出：“危机应对（危机决策）对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关键。危机中作出的决策非常重要而且大多不可逆转。 ”［2］

自2003年SARS以来，我国一直十分重视公共危机决策和应急管理，并于2018年成立了专门的应急管理部。党的十九届四中全会提出，要健全公共安全体制机制，“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”作为应急管理的中心环节，危机决策尤其是重大危机决策涉及的层级和部门很多，需要运用的资源和要素也很多，形成了一个较长的危机决策链条。从主体看不仅包括中央层面的党政决策系统（决策层），而且包括地方政府（指挥层）和基层政府（行为层）等诸多行政主体都要参与其中；从内容看不仅包括了危机发生后的决策制定（定策），而且包括决策执行（施策）和决策的监督评价反馈（评策）等诸多环节，是一个十分复杂的巨系统。在这个复杂的巨系统中，各种价值偏好、信息情报、资源能量、行动方案等要素穿插其中，在不同的层级与决策主体产生不同作用的结合，对整个危机管理起到推动作用。

那么，当重大危机事件来临，在纷繁复杂的决策目标与巨大的决策压力之下，各类决策参与者是如何发挥各自的功能，形成有效的决策链呢？在这个决策链上，不同层级决策者所依据的决策要素是什么？有哪些限制条件？是如何演进的？本文借助结构功能分析法，试图为这些问题构建一个初步的分析框架。

二、风险周期与重大危机决策链的形成

我们的社会坐落在 “文明的火山上”，在享受文明进步和科技发展带来的便利的同时，也必须承受一些不确定的风险与前途不明的未知。危机是现代社会的常态，从自然灾害到重大安全事故，从恐怖袭击到网络黑客攻击，从急性传染病到金融危机，现代社会公共危机的种类繁多。正如贝克在《风险社会》中谈到的那样，“现代社会是一个风险社会，异常的情况屡见不鲜，并有演变为危险的可能”［3］。从一般意义上，危机可以理解为“由明显抵触的社会力量之间的冲突导致的紧张状态”［4］或“对国家体制、社会秩序、社会成员的生命财产以及社会整体利益、社会基本价值观带来的根本性威胁”［5］。而危机决策是以政府为主的各级决策者对这些“紧张状态和根本性威胁”做出的政治化的反应。不管是危机还是危机决策，都有其产生发展延续的过程与周期，这构成了危机决策链的理论基础。

重大危机与一般性的公共危机相比，其破坏性更强、影响范围更广、处置难度更大。而重大危机却不是一开始就对社会生产生活秩序产生巨大威胁的，它有一个发展变化的过程，“如同生命一样，从诞生、成长、成熟直到衰亡，危机发展的各个阶段，都呈现出不同的特征，在进行危机决策时，可以根据这些特征来识别危机发展的阶段”［6］。重大危机决策的基本思路就是从危机的类型和危机生命周期切入，确立“分级、分类、分期”的基础性框架，进而构建以“一案三制”为核心的政府危机管理和决策体系。对应不同危机的发展阶段和特征，重大危机决策也不能仅仅局限于危机发生后的短暂的决策方案制定与选择，而应该有更长期的时间纵深，包括决策方案制定、方案抉择、执行实施、监督评价与反馈修正等多个步骤在内的决策全过程。因此，重大危机决策绝不是哪一个层级的单一决策，也不是哪一个环节的孤立决策，而是由多个层级决策构成的环环相扣的复合决策链。

客观来讲，重大危机情境挑战了政府治理的极限，决策者面临的都是两难抉择，“没有万全之策”，必须有所侧重。

（一）决策层：价值引领决策

从危机决策模式来看，我国呈现出明显的等级制特征，重大危机决策在党政两套决策系统中依次进行，其中处于核心和领导地位的是党的决策系统——即党的领导人和领导集体，而居于外部的各级政府组织贯彻执行党的各项决议和命令，二者形成有机的双向互动。在重大危机情境之下，涉及全局和根本的“战略性决策”（strategic crisis decision）［7］一般是由党中央与中央政府做出的。作为最高的决策层级，战略决策层是重大危机处置的最高领导系统，它是救助、减缓、化解危机的重要保证。党政联动为基础的决策模式在重大危机处置中居于核心地位，它实质上体现了国家最高政治层的战略决策能力和危机应变能力。

相比其他决策层级，高层决策者更多地关注重大危机决策的伦理特性，更多关注价值层面的因素——秩序、安全、稳定、公平等。在重大危机时刻，政策价值取向的选取是与政权性质与政党性质紧密相联的，从本质上具有同一性。在此次疫情初期，党中央国务院多次强调要把人民群众的生命安全和身体健康摆在首位，生命重于泰山，人民至上、生命至上的终极价值始终引领着决策方向。

（二）指挥层：信息驱动决策

所谓战术指挥层，是重大危机决策的实际指挥操作系统，就是在地方政府这个层级，将具有危机处置职责和能力的机构和部门（公安、武警、卫生、消防、电力、交通等）整合起来纳入一个统一的指挥系统，发挥综合调度的作用。我国正处在应急管理的转型期，自2018年国务院机构改革在中央层面成立应急管理部后，各个地方也纷纷成立了应急管理部门，但由于各类应急职能还未充分整合，各层级应急管理部门的作用并未充分发挥。当重大危机来临时，经常需要成立专门的综合协调机构和联动机制。

在重大危机决策中，战术指挥层更贴近危机实际情况，可为决策层提供可靠的数据和情报参考，可把决策目标分解成一个个微观的决策任务，同时，它也可传达战略决策层的命令和指令。与战略决策层较多关注伦理与考虑价值不同，战术指挥层更多的是对各种信息情报的甄别、整合与利用。“信息是危机决策的核心要素和重要基础”［8］，对信息的技术分析通常是非常重要的决策变量，直接关系着微观决策空间的决策效果。在危机决策的指挥系统中，情报要发挥“感应器”“转化器”与“保护器”的作用［9］，使信息介入成为一种现实、一种制度和一种决策和执行必须依靠的手段［10］。从大量的危机管理实践可以看出，决策链在某种程度上就是信息链，信息的搜集整理、识别预警、分析传递贯穿于指挥层定策、施策与评策的全过程。

（三）行为层：资源限制决策

作为具体的操作行为层，基层政府更多的是对上级危机决策的操作执行，被称为“实操性的危机决策”。由于各类重大危机处置的专业性和协调性都很强，行为层的工作人员需要高度的专业能力与大量的资源支持，需要全社会力量的广泛参与，这就从根本上限制了危机决策的有效性。目前，世界很多国家都成立了专业的危机处置队伍，比如美国的城市搜索救援队在各种灾难救援中发挥了重要作用。与西方发达国家相比较，我国的危机专业处置系统还显得比较稚嫩。多数协调联动部门至今还没有建立专业化的危机处置队伍。即使有些建立起来，但由于资金短缺、缺乏演练等多方面原因严重制约了危机处置的能力。

三、重大危机决策链面临的现实困境

虽然不同的决策层级所处位置不同，关注的决策要素也各有侧重，但均在重大危机决策链中发挥着十分重要的作用。决策层关注价值——决策好不好；指挥层关注信息——决策对不对；行为层关注资源——决策行不行。不同层级的决策主体相互配合，拉紧决策环节，促进了重大危机有效决策链的形成。但与此同时，一些固有的矛盾仍然制约着重大危机决策的科学性。

（一）集权与分权的矛盾

重大危机决策链涉及从中央到地方的一系列决策层级和众多微观决策空间，是分权还是适度集权有利于提高危机决策效果，是我们必须探讨的首要问题。学界对此的讨论意见不一，传统的、主流的观点认为基于协调与效率的需要，重大危机决策应适度集权，危机决策情境是内在的、集权性的，集权应成为危机响应的主导模式［11］。然而，近年来基于大量案例的经验性研究表明，集权决策在很大程度上会导致危机决策反应滞后，丧失危机决策的“黄金期”［12］。这是由于决策权高度集中在上层，而上层由于距离事发现场较远，获取信息渠道有限，以及信息传递中各种失真现象的存在，使得他们经常缺乏充分的信息而未能及时做出适应性的决策。另外，集权决策在很大程度上会使下层决策者在危机面前不作为。基于此，集权决策受到了日益强烈的质疑与批评，有的学者提出“危机决策权应该从科层制的顶端向下转移，第一响应者应该具备更多的决策权”［13］。与集权体制相比，分权体制在危机情境下具有更大程度的优越性，主要是赋予基层管理者更多的决策权，即他们具有更大程度的自由裁量权。当基层管理者具有危机处置的自由裁量权时，不仅可以克服因集权体制所带来的上下层级冲突、决策滞后性以及无效性，更为重要的是可以最大限度地调动他们的主动性与积极性，确保其能够根据实际情况，快速、有效地做出适应性的决策，进而控制危机事态的发展。但是，在面对重大危机时，即使最有能力与经验的人都很难做出决策，更不用说基层管理者，他们通常很少具有充分的知识、精力与资源来应对这些挑战，尽管他们具有充分的自由裁量权，但是却很难有效地使用这些权力，通常将自己的注意力集中在非常有限的问题与方案上。

（二）危机情势多变与稳定的决策结构之间的矛盾

重大危机有一个十分显著的特征，那就是危机情势的多变性，“重大危机是一种严重威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势中，决策集团必须在很短的时间内，在极不确定的情况下作出关键性决策”。［14］各级决策者面临的是“危机状态、影响和反应的不确定”，是一种“长期持续的充满变数的状态”［15］，必须在“可以感知的时间压力”和“相当有限的资源约束”下做出快速反应和重大决策。重大危机的多变性主要表现在以下几个方面：情势瞬息万变；危机决策的时间紧迫；社会公众和媒体强烈的政策诉求对决策者构成的社会压力和舆论压力；决策者的非常规决策能力限制；危机发展期的周期性、动态性、模糊性和多变性造成的信息有限 （信息不完全、信息不及时、信息不准确）；决策资源分布的不均衡；等等。

与重大危机情势多变相比，我们的决策模式和决策结构则是相对稳定的，是一种“固定化的”（mechanistic）权力结构，并不能完全适应危机情境的复杂性和多变性，往往会造成决策滞后的现象。现行的危机决策体制根本上还是层级制的，从战略决策层、战术指挥层再到行为层，被分割成了多个独立的决策空间，情报并不完全对等，权责也并未完全厘清，极大地影响了决策的效率与效果。“当今的政策制定系统在分析判断上存在许多固有的无能，如组织传统习惯的制约，已有认知模式的局限，官僚政治的影响，对以往经验的迷信等等。”［16］而且在现实中，各级决策者尤其是现场指挥层由于所处环境极度不确定，“他们的决策会受到受害者、新闻媒体、幸存者及其他人的干扰，在和其他人一样经历了焦急、失落、恐惧和无奈之后，其决策难免失于冷静”。［17］换言之，现有决策结构依然受层级关系、条块分割、信息不对称、权责不对等、过度问责等体制性障碍的影响，更多地依赖决策者的固有习惯和经验判断，容易陷入“主观盲思”，从而制约危机决策效果和资源的有效调配。

（三）决策条件的有限性与决策责任的无限性之间的矛盾

决策条件是危机决策所依赖的各种要素的集合，包括权力、时间、信息、物资、舆论等一系列内容。对于每一个层级的决策者而言，他所面临的决策条件是不可能完全充足的。首先，决策者是有限理性的。他只能依靠过往的价值偏好和经验判断来完成决策，不可能做到完全理性。其次，信息有限。不管是战略决策层还是基层决策者，都不可能掌握与危机相关的全部信息，面临普遍的“信息鸿沟”，信息传递不准确、不及时、不完全的情况时有发生。中央决策层很难清楚把握地方真实的危机状况，地方指挥层很难考虑基层执行者的现实困难，而作为最末梢的行为层则很难理解上层的政策意图，这就导致各种政策很难衔接，顾此失彼。再次，资源有限。不同的决策层权限不同，所能协调和调动的资源也不同，这就会在各层级形成巨大的资源 “剪刀差”——掌握最多权限的人通常不在危机处置现场，而面临最多具体问题的行为层往往没有权限。最后，对舆论场的运用也是十分有限的。在新媒体时代，舆论引导是危机管理的重要手段，但在现实中，舆论却往往左右着危机事态的发展。

在危机决策中，决策者一方面要受决策资源条件的限制，而另一方面却要承担无限的决策责任，尤其是对于地方和基层而言，过度问责通常会对危机决策起到消极作用。1987年美国学者Romzek和Dubnick首先从过度问责的视角，对1986年“挑战者号”航天飞机爆炸事故进行了分析。Romzek和Dubnick认为美国航空航天局本应受到来自专业问责的压力，结果由于预算、机构改革等因素，行政问责与政治问责取代了专业问责，从而使其做出在低温条件下发射的错误决策，导致“挑战者号”航天飞机的爆炸。［18］危机情境的不确定性，使得当决策者面临问责的压力时，决策者的首要目标不是如何最有效地控制事态，而是如何使自身承担的责任风险最小化，即“决策目标置换”。许多决策者在危机情境下，总是迟疑不决，因为他们总是试图寻找到一种对自身不会产生任何损失的决策，而这种决策往往是很难找到的。也就是说决策者对问责机制的理解存在一种 “消极主义的偏差”——避免承担责任成为其决策的主导目标，他们通常会采取一种防御型的风险策略来应对危机。［19］

四、重大危机决策链的演进趋势

重大危机决策是由多层级决策主体参与互动的复合决策链，各个决策层级要进行战略性联动，有效进行组织准备、情报干预和资源调度，构建决策链与价值链、信息链、资源链的有机融合，推进决策结构的扁平化、决策方式的智能化和决策参与的多元化。

（一）价值融入：决策结构的扁平化

从前文对我国危机决策的分析可知，战略决策层更多的是做宏观的政策指引和价值决断，而具体的危机决策和处置工作主要由战术指挥层与行为层来完成。在这当中，一些体制性的矛盾在一定程度上制约了现有危机决策的反应速度。就像简·芳汀教授强调的那样，“我们的挑战不是来自于技术能力，而是来自体制障碍、组织分歧和政治分歧”。这些重大分歧的最终解决需要价值认可，需要具有同一性的价值链与决策链上的有效融合。

价值引导行动，要实现价值在决策链上的有效传递，就需要缩短决策链条、减少决策环节，对决策模式进行重新整合和流程再造，形成扁平化的决策结构。传统的重大危机决策是层级制的，上行层层汇报请示、下行层层传达落实，极大限制了下层决策主体的积极性和创造性。而重大危机“由于时间紧迫需要快速决策，通常都不会采纳大规模组织决策方式，而采用小团体决策模式。从决策表决方式来看，危机决策通常很难采用全体一致规则，而比较多的采用多数制，有时甚至会采用个人决断制”。［20］扁平化的决策结构要求根据风险等级和危机周期对下级进行充分授权，低等级的危机可以直接交由地方政府进行决策，地方政府只需要将决策的结果和方案向上报备给中央政府即可，这大大减少了应对低等级危机的时间，能及时将风险和危机化解在“萌芽”状态，防止低等级危机转化为更高等级的危机。而对于那些高等级或高威胁的风险，需要在充分整合各方意见尤其是专家意见的基础之上，建立权责对等可循环的决策机制，构建中央与地方的应急联动机制，克服决策中的体制性障碍。

（二）信息嵌套：决策方式的智能化

不管对哪个层级的决策者而言，信息情报都显得尤为重要，“情报过程与决策过程是相互嵌套的”［21］。而在现行的危机决策模式中，信息并没有完成这个嵌套的功能，信息是飘浮在决策上方的，“你需要什么，我提供什么”，这种传统的基于需求的信息服务理念并不能适应重大危机决策的需求，并不能给决策者提供科学有效的决策参考。信息需要更加主动，这就是所谓“信息嵌套”——信息贯穿于决策制定、决策执行和决策评估反馈的全生命周期，从风险识别、危险预警、应急决策、执行落实到监督反馈都需要信息的主动参与和协助。定策时，信息帮助决策者提供“如何去做”的建议；施策时，信息对整个过程进行干预控制，及时监督修正偏离目标的决策执行；评策时，对决策结果进行批判性反思，总结复盘。

信息嵌套需要强大的数据分析能力，大数据对重大危机决策来说不仅仅提供了信息，还提供了知识，这些信息和知识经过人工智能深化后就变成了“智慧”，即让机器和计算机能够模拟人的智慧进而帮助实现智能化辅助决策。目前，我们的危机决策大部分还停留在从工作经验出发，开“碰头会”进行决策的水平上，“一旦将严重的误诊当作既定现实、作为政策依据的假设、作为政策制定的起跑线而接受，其后果将难以弥补”。［22］因此，决策智能化是未来危机决策的发展方向，将大数据、云计算、人工智能等先进信息技术引入决策过程，有利于优化危机决策模式，推动重大危机决策的科学化。随着空间分析、网络统计、图像识别、数据挖掘、神经网络、深度学习、情感认知分析等智能化技术的不断发展，危机决策中信息嵌套的程度也会不断加深，针对不同类型危机的决策支持系统也会不断完善。可以预见，在未来的危机决策中，基于信息深度分析的智能化的辅助决策系统和应用将会越来越多，决策的智能化和科学化程度必将不断增强。

（三）资源整合：决策参与的多元化

重大危机决策不仅仅是公共部门的责任，更需要全社会共同的参与。在重大危机的威胁下，各利益相关者都要携起手来，形成战略联动，共同应对危机。在常规状态下，社会资源是分散地分布在各个社会主体之间的，紧急情况时，需打破这种分散的无组织状态，充分整合进行组织准备和资源调度。各决策利益相关方要运用各自不同的组织机能和优势——党政部门要发挥领导、决断和协调的作用；智囊和参谋机构要运用专业的技术、经验和知识，为决策者提供有效决策参考；市场主体要为危机化解提供帮助；社会组织要施展强大的行动力；公众要及时反馈危机状况。同时，重大危机决策也是一个综合运用各种资源和力量的过程，其中包括财力的支持、物资的调配、情报的干预、舆论的配合和人的创造性的发挥，这就需要决策链上的各层级、参与的各主体共享决策权限、分享决策资源。

另外，决策资源的整合还应包括危机管理领域的国际合作。在不损害国家安全利益的前提下，要继续加强与他国和国际组织的合作，要积极争取国际组织在资金、人员、技术、教育和培训以及道义上的支持，加强与国际组织在信息方面的沟通。同时，还应对公众进行危机教育，进行应对重大危机的培训实践，广泛宣传相关法律法规及应急预案，特别是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，增强公众的危机意识、社会责任意识，提高自救、互救能力，形成全民动员、预防为主、全社会参与的良好局面。