整体性治理视角下的公共卫生治理体系研究：运行逻辑与构建路径

（..四川行政学院，四川成都 6007）

内容提要：构建适合我国国情的公共卫生治理体系，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是实现健康中国战略的基石和必由之路。从整体性治理视角健全适宜的公共卫生治理体系，才能在复杂多变的环境中发挥健康风险前瞻治理的堤防作用，更好地应对未来的公共卫生风险与挑战。新时代整体性治理视角下公共卫生治理体系的内涵，提出了公共卫生治理体系建设应满足覆盖健康危险因素的要求，依据有利于对健康危险因素进行“监测-干预-应急-治疗”的运行逻辑展开。构建三位一体公共卫生治理体系新框架，三位一体即“目标定位-系统结构-现实操作”，通过整体性的目标定位，在系统结构中提升公共卫生治理体系的运行效率。

公共卫生通过有效抵御健康风险、避免和减轻疾病损害，在保障公共安全、维护社会稳定、促进经济建设和社会发展等方面作用巨大，是维护政府公信力与提升国际形象的重要保障。2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会报告中提出：“实施健康中国战略，要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。”为深入贯彻落实健康中国战略，围绕“大健康观”的理念，我国在健康法制建设、体制改革、机制建设等方面采取了诸多措施。党和政府一直坚持“把人民健康放在优先发展战略地位”的理念，包括把生物安全风险在内的与健康相关的社会风险纳入决策视野，作为国家总体安全的重要组成部分。在国家战略层面，公共卫生体系建设和公众健康始终得到高度重视。

2019年10月，中国共产党第十九届四中全会通过了 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，该决定为我国公共卫生治理体系提出了总体要求和政策设想。其中第八部分“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”中指出，“强化提高人民健康水平的制度保障。坚持关注生命全周期、健康全过程，完善国民健康政策，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的健康服务。深化医药卫生体制改革，健全基本医疗卫生制度，提高公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障水平。加强公共卫生防疫和重大传染病防控，健全重特大疾病医疗保险和救助制度”。这成为我国公共卫生治理体系创新和探索的纲领性指引。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，如何有效推进公共卫生治理创新，实现公共卫生治理体系和治理能力现代化就成为一个急需回应的现实议题。

一、问题的提出：公共卫生治理体系的碎片化困境

公共卫生的原意为Public health，即公众健康，其内涵已成为健康国家(地区）的基础。［1］世界卫生组织的研究表明，公共卫生的整体投入产出比可达1∶5.5。实践证明，公共卫生投入少、产出高、时效长、惠及全体社会成员，世界各国都应将公共卫生放到首要地位。［2］前些年，由于我国的科层制组织结构与条块分割的管理模式、僵化的行政运行体制和机制、弱势的政治与行政监督制度等特殊因素，导致在健康治理领域中出现了中国式碎片化治理形态。我国始终坚持医疗卫生体制改革和疾病预防控制体系的改革，且在2003年的非典暴发后开展了长达七年的公共卫生体系和能力建设，在禽流感应对和埃博拉疫情抗击中表现出色。［3］然而，公共卫生服务体系的改革发展滞后于经济和其他社会事业发展，公共卫生服务体系建设现状与人民日益增长的健康需要不适应的矛盾突出。［4］疾病预防控制体系改革的相对滞后，导致了公共卫生体系被逐步边缘化，滞后于医疗体制改革的整体进步，也滞后于国家整体治理体系和治理能力的现代化进程。［5］

从组织理论来看，公共卫生领域存在着组织的功能性差异和结构性差异，导致公共卫生治理体系出现碎片化，碎片化被描述为一种没有整合的差异状态。公共卫生涵盖了传染病预防控制、慢性病预防控制、妇女儿童保健、环境危险因素控制、突发公共卫生事件应急处置、非健康生活方式干预、精神卫生工作、伤害和暴力控制、食品和药品安全控制、职业健康与安全控制、其他公共卫生问题的预防控制等，在各个专业领域的角色与任务上存在着功能性差异。除了公共卫生治理体系组织内部的治理机构，许多机构来自于政府部门之外，他们必须遵循政府的政策，并与政府相关的职能部门形成相互的关系和协作，还会涉及环境保护、职业保护、教育、社会服务等多领域的相关问题，所有这些机构都有不同的正式结构，也有不同的组织文化。这些文化差异关联着组织的不同角色与任务，它们将塑造不同的职业态度与职业行为，因此在公共卫生领域存在着组织的结构性差异。［6］与许多公共产品一样，公共卫生在健康领域的作用与任务日益增加，专业化与职业化的程度也在随之提高。由于这种功能性的差异，导致涉及公共卫生的组织出现日益增长的结构性差异。根据组织权变理论，随着组织差异的增长，公共卫生的整合需求也会增长。另一方面，不同的组织之间还存在责任的碎片化，这就需要将公共卫生治理体系改变为整体统一的状态，集中各种分散化的国家治理资源，动员多元主体参与公共卫生治理，并形成强大的社会合力，通过整体性治理弥合碎片化状态。

公共卫生治理体系碎片化还引发了另外一个问题，即治理体系对健康危险因素的覆盖不足。随着对健康危险因素认知的深入，其外延不断扩展，原来的健康危险因素也处在不断的变化之中，而僵化的碎片化管理体系不能满足整体覆盖、深入防控的要求。

经验和教训启示我们：要实现全民健康和高质量发展，需要改进和整合现有的公共卫生治理体系。只有在战略高度上对公共卫生的应然状态进行重新定位，并在此基础上从整体性治理的视角健全适宜的公共卫生治理体系，解决功能、结构和责任的碎片化问题，才能在复杂多变的环境中发挥健康风险前瞻治理的堤防作用，更好地应对未来的公共卫生风险和挑战。

二、整体性治理视角下公共卫生治理体系的内涵阐释

（一）整体性治理的时代含义

整体性治理作为二十世纪后期出现的理论与实践，是基于对传统官僚主义和新公共管理运动进行的批判之上。随着风险社会的到来，公共治理机构面临越来越多的“棘手难题”。棘手难题是指那些跨越了部门之间的边界，并且难以通过单个的组织解决的问题。［7］风险社会和棘手难题的治理需要公共治理摆脱线性思维模式，而传统的官僚体制、市场化模式，甚至网络化的治理结构又让公共治理陷入到碎片化的困境。整体性治理的出现旨在解决公共治理过程中的碎片化难题，逐渐由跨部门协调与协作的政府组织形态这种描述性概念，演变为通过协调整合的理念及技术来实现预期公共治理目标的统领性理论。［8］整体性治理是以整体性视角整合公民的需求，以满足公民需求作为主导理念，即“将个体的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将政府组织的研究重点转移到个体问题的解决”。［9］整体性治理理论侧重于政府系统内部机构的功能整合，以及政府内外机构之间的多主体合作，将横向部门结构、纵向层级结构与内外多主体结构有机联结起来，在理论上建构出一个三维立体的整体性治理框架。

整体性治理所蕴含的以人为本、服务需求的理念，与中国共产党全心全意为人民服务的宗旨相契合，与推进服务型政府建设的目标相吻合，为理论的本土化提供了价值理念上的相融性。整体性治理所倡导的以整合为创新服务供给方式的行动指南，能有效解决官僚制组织架构中的条块矛盾和部门分割现象，通过优化“需求-服务”之间的行动路径来提升整体治理效能。［10］整体性治理是以协调和整合为核心理念。协调主要是为了消除不同组织间的矛盾和问题，解决认识上的问题；整合要求不同治理主体以及政府内部各部门能够从全局考虑，以结果为导向达成行动上的一致，解决行动上的问题。［11］

随着近年来学术界的持续关注和研究，整体性治理的对象和概念在中国本土的背景下不断得以拓展，逐渐成为一种分析各种跨界治理难题的理论工具。整体性治理针对健康城市、城市公共危机治理、跨流域环境污染治理、城市群府际关系协调等城市跨界性社会治理问题都进行了有效回应，且提供了新的治理模式与策略。作为面向二十一世纪的公共治理模式，借助现代科技来提升治理效率和效能是整体性治理对时代要求的回应。

与健康相关的系统性社会风险日趋常态化和复杂化，健康治理能力和健康治理体系已成为国家综合实力的重要构成。2016年8月，习近平在全国卫生与健康大会上提出：“没有全民健康，就没有全面小康。要把人民健康放在优先发展的战略地位。”大健康观念是健康价值的认知飞跃，大大超越了疾病防治的传统范畴，要求我们深刻认识到我国工业化、城镇化、老龄化进程以及生态环境、生活方式变化背景下，多种健康因素交织叠加的复杂局面，主动适应新形势新挑战，关注生命全周期、健康全过程。中国共产党第十九次全国代表大会作出“实施健康中国战略”的重大决策，将维护人民健康提升到国家战略的高度。因此，在新的指导思想、新的健康观指引下，健康治理体系有了新的时代含义，融入了整体性治理的理念，远远超出了传统卫生事业的范畴，成为与各项事业发展都密切相关的新概念，也成为衡量各项事业是否成功的重要标准。在健康中国战略下由疾病治疗全面向健康促进发展，从健康影响因素的广泛性、社会性、整体性出发进行综合治理，无疑是健康观和相应政策的优化。公共卫生治理体系作为健康治理体系的重要组成部分，健康治理体系概念的扩展使得公共卫生治理体系的概念也随之发生了深刻的变化。

（二）整体性治理视角下公共卫生治理体系的内涵

在整体性治理的语境下，公共卫生治理体系的碎片化并不是公共卫生政策内容本身所造成的，而是由制定公共卫生政策的部门以及公共卫生服务供给体制的分散化所导致的。将政策机械地合并来实现政策的一致性已经不能满足时代的要求，而进行整体性治理已经成为全球公共服务改革的基本共识。整体性治理的协调和整合的目标是为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共卫生服务，全方位全周期地关注健康状况和健康需要，提高全民健康水平与生命质量，确保社会稳定与发展。

因此，公共卫生整体性治理的核心要义是关注与健康相关的所有健康因素，特别是健康危险因素对个体和群体健康的影响①健康因素包括健康危险因素和健康促进因素两方面。公共卫生体系的任务是控制健康危险因素，推广健康促进因素，二者同等重要。本文为叙述方便，只对健康危险因素进行描述。事实上，健康促进因素具有两面性，其存在对健康有利，缺位则不利，因此在某种程度上也可以认为其缺位就转换为健康危险因素。。健康危险因素是指根据流行病学资料认为与健康及其相关状态有关联，并有重要预防意义的一些个人行为或生活方式特征、环境暴露或一些先天性或遗传性特征等［12］。2009年，世界卫生组织发布了名为 《全球健康危险因素——主要健康危险因素导致的死亡率和疾病负担》的卫生统计报告，报告中明确将健康危险因素定义为：一种增加不良健康后果发生概率的因素［13］。虽然在定义表述上各不相同，但都是在强调健康危险因素的多源性和普遍性。

健康危险因素并不是一成不变的，随着经济社会的发展，疾病谱和死因谱的转变，医疗卫生水平的提高，健康危险因素也在发生变化。比如，疫苗和抗生素的出现，使传染病从人类的主要健康危险因素降为次要危险因素，肿瘤和慢性病对健康的威胁更大。而从2003年的非典以来，世界各地出现的高致病性禽流感、埃博拉病毒、MERS病毒，以及2020年的新冠肺炎病毒，这些传染病引发了重大的公共卫生突发事件，又提示我们需要将传染病再次纳入健康危险因素研究的视野。

另一方面，社会和心理因素作为健康危险因素对人类的威胁持续增加，越来越引起人们的关注。有学者提出健康社会化的概念，指出健康并非仅仅是指不生病，与健康相关的还涉及各种生理的、心理的和社会的因素［14］。比如，因为高强度竞争导致的心理压力、不合理的作息时间安排、大规模迁徙导致的危机感和无助感，这些社会因素会直接或间接地损害人们的健康，健康危险因素社会化的倾向越来越明显。

公共卫生关注的内容很广泛，随着时代变迁和健康理念的发展，公共卫生被赋予了更加丰富的内涵和外延。John Last于1999年对公共卫生的定义最为简明：公共卫生是社会为保护和促进民众健康而采取的行动［15］。公共卫生是以保障公众健康与健康公平为导向的公共事业，由政府主导、社会协同、全体社会成员参与共享，运用与健康相关的理论与方法，预防和控制疾病与伤残，降低和消除健康风险，改善和促进人的生理、心理健康及社会适应能力，以提高全民健康水平与生命质量、维护社会稳定与发展。［16］因此，公共卫生的本质就是要尽可能地消除影响全人群的各种健康危险因素，预防疾病的发生，提高国民健康水平。［17］公共卫生体系是一个国家(地区）为了公众健康由政府主导，相关部门、专业机构、社会组织等各尽其责、协作联动，综合运用法律规制、组织保障、管理机制、资源配置、技术支撑等措施，向全社会提供适宜的公共卫生服务的有机整体。维护公共卫生体系有效运行是政府的责任。［18］

具体来说，肩负着实现“全民健康”使命的公共卫生治理体系的内涵是：要以提高人民群众健康水平为根本出发点，坚持预防为主、防治结合的卫生方针，坚持在党的领导下，按照公共卫生发展规律，通过法制体制、机制建设，将目前人类已知的健康危险因素的知识全面地在人群中进行普及，并为人们控制这些因素提供指导和帮助，通过法律的、行政的、教育的各种途径，采用教育引导和强制相结合的方法，尽可能地消除各种健康危险因素的不良影响，从根本上提高人民群众的健康水平。公共卫生还要借助现代科技和科学研究提升治理效率和品质，不断探索未知的健康危险因素，拓展人类健康知识和提高防控水平，并为随时可能暴发的公共卫生突发事件做好应对的准备。

（三）整体性公共卫生治理体系建设应满足整体覆盖健康危险因素的要求

整体性治理视角下的公共卫生治理体系，应该全面覆盖对健康危险因素的研究与干预，不仅仅局限于病原体、有毒有害物质和个体不良生活习惯，还要覆盖社会和心理因素所影响的范围。吸烟、酗酒、熬夜、暴饮暴食这些看似个体化的不良行为背后有复杂的社会心理因素，进一步探寻原因可能会追溯到各种工作、社会、人际关系压力，再进一步深究就会看到各种社会制度、企业制度在背后的作用。公共卫生的任务就是要对健康因果链条进行探究，并从源头为制度决策者提出健康改良建议，甚至是强制要求改进，从因果链的首端为个体提供健康维持建议，形成对健康危险因素的全过程控制。然而，目前公共卫生所能干预的更多是健康因果链条的终端，源头控制力度严重不足，甚至在某些领域还是空白。

因此，公共卫生治理体系改进应朝着整体性治理的方向努力：在目前经济社会发展水平允许的情况下，将公共卫生工作的关口大幅前移，努力做到健康危险因素存在于哪里，公共卫生的触角就延伸到哪里，将公共卫生的影响力从传统卫生领域扩展到所有可能影响人们健康的整体领域中去。通过提高公共卫生体系在政府职能体系中的层级，并调整公共卫生工作重点、工作方式，破除碎片化，扩展整体性公共卫生影响力的范围。

三、趋于整体性治理的公共卫生治理体系运行逻辑阐释

维护公众健康的公共卫生治理体系有效运行是政府的责任，而体系能否有效运行，取决于能否围绕共同目标，与所在地区的自然环境、资源禀赋、政治经济、历史文化、社会制度、技术水平与核心价值观等深度匹配；取决于政府、相关部门、专业机构、社会组织等能否有效协调、有机整合；取决于能否坚持“预防为主”的健康策略，进行动态调整和持续优化。

趋于整体性治理的公共卫生治理体系需要围绕提升公众健康水平这一目标，基于政府组织内外环境和公众的健康需求以弥合碎片化裂痕，对开展研究和干预健康危险因素中职能相近、业务范围重叠的部门进行整合和综合设置，形成由政府主导，相关部门、专业机构、社会组织等各尽其责、协作联动，向全社会提供适宜的公共卫生服务的有机整体，减少或避免政府组织部门间、机构间的矛盾和冲突，以降低运行成本和提高运行效率，实现治理体系整体高效运转。其运行逻辑应该是围绕提升健康水平的目标，按照对健康危险因素“监测-干预-应急-治疗”的基本流程，通过对健康危险因素开展科学研究为各个流程提供技术支持，包含以下五个方面的整体性治理子系统。

（一）健康危险因素的监测预警系统

监测预警系统就像公共卫生体系中的感觉器官，需要敏感地、全面地发现健康危险因素的存在和威胁程度，并及时将信息反馈给管理机构和大众［9］。我国已经建立了全世界最大的传染病监测网络，各种监测哨点遍布于医疗卫生机构中，建立了最快捷的网络上报体系，形成了敏感的、在全国能上下联动的疫情报告系统。同时也建立了庞大的环境卫生、职业卫生、安全生产监测网络，对生活环境和工作环境中的健康危险因素进行监测。

但从整体性治理角度，目前我国对健康危险因素的监测预警报告系统仍然存在不足，结合此次新冠肺炎疫情应对情况来分析。第一，健康危险因素监测机制未理顺，对“症状监测”和“疾病监测”没有进行区分。从此次新冠疫情来看，现有的传染病直报系统并不负责发现新发传染病，只要求医疗机构和卫生机构报告甲类、乙类传染病，对丙类传染病只监测不报告。而对于新发传染病而言，“症状监测”显然比“疾病监测”更重要。第二，很多健康危险因素没有纳入监测网络。特别是在经济社会发展中所制定的公共政策、工作规程所引发的行为方式，同时也有由社会生活中形成的各种风俗习惯所产生的社会-心理作用导致的健康危险因素，监测网络显然无法实现全覆盖。第三，预警信息上报和发布机制不健全，导致预警信息不能及时发布。疾病预防控制中心不是政府机构，没有行政权，只负责监测和防控，不负责发布疫情，上报信息和启动预案需要经过特定的行政流程，会导致疫情防控延误。

（二）健康危险因素的干预系统

健康危险因素的干预应分两个步骤：第一步是通过健康教育进行知识普及，通过各种途径不断将健康知识传播给广大群众；第二步是行为干预，专业机构为减少健康危险因素的影响，对个体采取健康工作和生活方式提供专业指导和帮助，让他们更好地维护健康和行为的养成。之所以要强调提供专业指导和帮助，是因为工作压力、人际关系、社会支持等因素并不是个人能够解决的，必须从公共政策、组织和群体层面为个体提供支持，才能有效控制这些因素对健康的危害。

一直以来，我国的健康教育工作停留在知识推广层面，行为干预效果不佳。这与公共卫生体制自身的缺陷有密切联系，传统公共卫生部门没有权力和能力去干预卫生系统之外的事务，比如干预工厂任务派发单、干预企业加班制度、关注边缘人群（失业者、遭受重创者、罪犯、贫困者等）心理健康，而这些因素与人群的健康水平密切相关。此次新冠肺炎疫情的防控充分说明，改变人群的行为方式，比如“不聚集、不串门、戴口罩、勤洗手”等，可以起到有效切断传染病传播途径的作用。因此，从大健康的观念出发，必须扩展公共卫生在传统卫生领域之外的影响力，从而强化公共卫生体系的健康危险因素控制能力和健康促进能力。

（三）对不可控因素引起的公共卫生突发事件的应急系统

传染病、自然灾害、事故灾难、社会安全事件等突发事件都可能会引发公共卫生事件，因此需要做好由于不可控因素引起的公共卫生突发事件的准备，即公共卫生应急系统建设。公共卫生应急过程是“应急准备-监测预警-应急处置-恢复重建”，与整体公共卫生的运行逻辑大体类似，特别是在监测预警过程中，会与一般性公共卫生工作有交叉。但公共卫生应急也具有与其他公共卫生工作不同之处，主要体现在应急准备方面。公共卫生应急准备是一个非常复杂的过程，既包括医疗卫生资源的储备、卫生应急人才的培养，还包括对应急预案系统的管理、应急决策指挥系统的建设和应急演练等，所以公共卫生应急系统建设应着重放在应急准备和应急处置环节。

公共卫生应急工作是传统疾病控制系统的本职工作之一，在2003年的非典和2008年的 “5·12”汶川地震以后经过十多年的建设，国家对应急体系进行了大量投入，制度逐步健全，能力大幅提升，但在此次新冠肺炎疫情应对中仍暴露出很多问题。主要问题在于疾病预防控制行政职能设置分散，卫生健康行政部门的疾控和应急等职能分散在疾控局、医政医管局、应急办等多个部门，对防控细节问题缺少统筹协调。在以往的应急系统建设中过分关注细节上的能力建设，忽视了整体能力的评估和系统提升，致使疫情发生后各个局部无法联系成一个有机整体。比如，监测能力虽然比较高，但上报机制不全；对疫情走向的研判虽然具有科学性、权威性，但无法将专家意见顺畅地传达到决策指挥中心等。因此，公共卫生应急系统仍需要进一步完善和改进，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，提高应对突发公共卫生事件的能力和水平。

（四）对健康危险因素引发疾病进行治疗的医疗系统

在整个健康治理体系中，疾病治疗是最后一环，是在对健康危险因素控制失败或出现不可控因素时最后的防线。生老病死是自然现象，属于不可控因素。即便对于可控因素，无论前置的预防工作做得多么完美，医疗系统对提高健康水平的作用仍然是必不可少的，大力提高医疗救治能力无可厚非。但在“唯GDP论”和“政治晋升锦标赛”逻辑下产生的“重治疗轻预防”价值取向，其结果是导致决定体系运转效率的人才、资金两大资源要素在公共卫生和医疗体系之间的严重失衡，最后两者之间的裂痕愈发深化。医疗与公共卫生，这两个本应共存共荣的卫生体系实际上在新医改中成为了一对矛盾共同体，导致疾控机构和医疗机构的防控救治分工协作机制不健全。

因此，在资源有限的条件下，不能一味发展医疗而忽视前端的预防，需要有人、有机构、有制度对资源在医疗和卫生二者之间的平衡做出科学评估，使医疗卫生体系整体性平衡发展。从推进国家治理体系现代化的视角来看，中国的各个城市目前都还缺乏一套健全的公共卫生防疫体系、传染病防范体系、ICU重症隔离资源管理体系。构建预防型公共卫生防疫体系是百年大计，具有长远的投资效益。从社会经济全局的高度来看，需要重新审视公共卫生体系建设的定位和价值，而卫生系统内部首先要做的是破解“裂痕修复”难题，修复公共卫生和医疗体系之间的裂痕。

（五）针对健康危险因素开展科学研究的支持系统

2020年3月2日，习近平在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时强调，人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。科学研究是扩展人类对健康认知的主阵地，公共卫生的进步无一不是伴随着科学研究的发展。这次新冠肺炎疫情中，对病毒基因序列的研究、流行病学特征的研究、病毒核酸检测试剂研发、特效药和疫苗的开发研制等科研活动，对控制疫情都起到了关键性作用。

科学研究不仅肩负着对疾病和健康危险因素的研究任务，而且对提升“监测-干预-应急-治疗”流程的科学化程度也能起到关键作用。社会学、管理学和经济学知识，对优化公共卫生体系、提高公共卫生资源利用效率都有至关重要的作用，是公共卫生体系建设的重要支撑，因此必须强化公共卫生系统相关的科学研究。为了让科学研究成果更贴近公共卫生体系建设的现实需要，应对大健康观指导下的科研方向进行全盘规划，找到 “监测-干预-应急-治疗”流程中的薄弱环节和关键环节，开展系统性和有针对性的科学研究。

四、基于整体性治理的公共卫生治理体系构建路径

基于上述整体性治理视角下公共卫生治理体系的运行逻辑分析，构建三位一体的公共卫生治理体系新框架。三位一体即“目标定位-系统结构-现实操作”，通过整体性的目标定位，在系统结构内提升公共卫生治理体系的运行效率，通过法制建设、体制改革、机制优化来实现诸多因素的统一目标，包括防控和救治的统一、卫生和医疗的统一、体系内外资源的统一、专业建设和大众参与的统一、经济效率和社会效益的统一等。

第一，加强公共卫生领域法制建设。针对公共卫生母法进行研究和立法，体现大健康的理念和要求，明确公共卫生在我国国民经济和社会事业发展中的法律地位，确定各级政府在健康中国建设和贯彻预防为主方针中的法定责任，尽快修订完善相关法规的实施细则和各项规章。

第二，推进公共卫生治理机构改革与建设。明确公共卫生治理体系是以对健康危险因素全面整体覆盖为目标，基于这样的理念，对公共卫生治理体系进行整体性改革。按照健康危险因素“监测-干预-应急-治疗”的逻辑进行机构设置和职能分配，将现有的与健康危险因素治理有关职能部门进行整合，包括环境保护、食品药品监管、疾病控制、安全生产、各级公立医院、各种与卫生相关的研究机构等，最终形成一个功能统一、完备协调的整体治理体系。

第三，优化公共卫生治理体系运行机制。整体性公共卫生治理体系的目标非常明确，就是要控制各种健康危险因素对人群健康的影响。由于当前我国政府在各领域的运行中起到主导作用，所以公共卫生治理体系运行机制最核心的问题在于理顺政府内部关系，构建顺畅的工作协调机制。需要以对健康危险因素进行“监测-干预-应急-治疗”的逻辑为主线，对各部门进行职能分工，建立顺畅的运行机制。强化联防联控机制这一多部门高效协调的模式，实现平战结合，将其转化为“健康中国”建设的常规方式。

第四，完善公共卫生治理考核管理办法。将建设公共卫生治理体系的相关目标纳入各级政府年度工作目标管理，纳入党委政府重要议事日程及督政、绩效考核范畴，整合各地社会资源，充分发挥医疗卫生机构现有资源规模效应，建立和完善功能互补、协作密切、责权清晰、与现代化国家社会经济发展水平相适应的新时代公共卫生治理体系，为人民群众提供全方位全周期、优质高效的公共卫生服务。