国家治理视域下乡村治理体系构建研究

（攀枝花学院，四川攀枝花 617065）

内容提要：乡村治理是国家治理在农村的真实体现，是保障党和国家政策在农村有效实施和落实的途径。社会主要矛盾转化下，我国乡村治理内涵、治理模式应适应新形势，从“民主管理”到“治理有效”是新时代我国乡村治理的现实需要。加强乡村党组织建设，将自治、法治和德治结合起来，以社会主义核心价值观为基础，重塑乡村德治新秩序，激活村民的能动性，在国家治理视域下构建乡村治理体系是实现治理有效的重要保障。

一、引言

我国学者在乡村社会治理方面的研究成果颇丰。付建军（2015）认为在村民自治的制度安排下，我国乡村治理历经了三次重要变迁，从最初追求单纯的民主选举向民主管理、民主决策和民主监督改变，村民自治也从注重民主功能向强调治理功能的变迁；邓大才（2014）认为乡村治理中心从强调制度与规范向治理条件与形式的重大改变。实际上，乡村治理过程、治理模式是社会制度变迁缩影。韩小凤（2014）探讨从单一管理到多元共同治理过程，郎友兴（2015）关注我国乡村治理历经了从“碎片”管理到“全面治理”的过程。渠敬东等（2009）研究乡村治理经历了从“总体支配”的治理到细节的“技术治理”治理过程。这表明，乡村治理是一个不断发展的过程，虽然有统一的制度性规定，但治理模式是各式各样，有着较大差异。马池春、马华（2018）总结了中国乡村治理四十年实践，分析了中国乡村治理变迁历程。谭诗赞（2018）提出了乡村治理协同推进设想，强调乡村治理应围绕乡村振兴所需的新政治社会生态展开，从专项治理和制度建设、公民参与与社会建设协调和协同两方面推进乡村治理。至于多样化模式的乡村治理探索，主要有两种观点：赖晨野（2010）认为，主体的多元是乡村治理多样性的根本原因，它是农村社会发展的必然结果，在一定程度上决定乡村治理结构改进。 例如，王春光（2015），邢成举（2009），唐绍洪、刘屹（2009），陈天祥（2015）认为乡村治理呈现出多元、多主体、多权威或多中心的特点缘于乡村精英人物和乡村各类经济、社会组织的出现。另一些乡村治理改革学者看来，乡村治理之所以没能像预期那样走上规范、模式化发展的路径，是因为相关制度规定界限不明，特别是在实践中一些地区出现“村两委”互相抵触，进而在一些地区出现了治理危机。

二、构建新时代乡村治理体系的重大意义

乡村社会治理是整个社会治理的重点和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，关系着党和国家政策的有效落实，直接影响着乡村社会稳定和民众的社会生活，事关农业、农村现代化建设和乡村振兴战略目标的实现。

（一）实现乡村振兴战略的重要保障

中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾发生了改变，转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会基础和社会风貌也发生了根本性改变。特别是工业化和城镇化的快速推进，农村人口大量涌进城市，我国农村的社会结构、社会关系和社会价值观念都发生了巨大变化。农村土地抛荒现象严重，农村家庭留守成为普遍特点，离农人口过着两栖化生活，引发诸如传统文化撕裂、社会道德滑坡等“农村病”。空巢村、老人村、留守儿童村和贫困村日趋严重，这些变化对传统的乡村治理提出了新的挑战。为了适应新的乡村治理需要，党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，这既适应了我国社会主要矛盾的转化，充分反映了“三农”发展的实际，又能体现用发展来解决“三农”现实中的矛盾，并强调用“自治、法治、德治”有机结合来构建乡村治理新体系。自治、法治、德治相结合是党在新的历史条件下乡村治理的总方略。以乡村振兴战略为契机，适应社会主要矛盾转化，加快构建乡村新的治理体系，实现我国乡村社会从“乡风文明”走向“治理有效”的新境界，也必将为农业农村现代化注入强大动力，为实现“产业兴旺”“生态宜居”“生活富裕”的乡村振兴提供强有力保证。因此，构建乡村社会治理体系，提高乡村社会治理能力，不仅是乡村振兴战略的客观需要，也是我国现代化建设国家治理的重要组成部分。

（二）适应人们对美好生活需要的客观诉求

人民对美好生活的需要是以良好的社会治理作为保障的。社会主要矛盾的转化深刻表明，我国人民日益增长的美好生活需要日趋多样化、多层次、多方面的新特点。人民不仅需要更高质量的物质产品，如服装、食品、住所和运输，还需要更高的公共福利保障，如教育、医疗和养老；同时，对蓝天、绿水、清新的空气和优美的环境提出了更高的要求，对民主、法治、公平、公正和安全的需求也越来越强烈。我国经济社会的持续、稳定发展，社会结构、利益诉求等发生了巨大变化，不仅促使人民群众对物质文化生活的更高需求，而且激发了人民群众更广泛和更多元的美好生活需求。客观上要求我们要按规律办事，适应新的社会形势，从广大人民群众最关心最直接最现实的利益出发，破解乡村社会治理难题，重点解决乡村治理体系不完善、治理能力不足、治理机制不协调等问题。构建完善有效的乡村社会治理体系，保障农业农村现代化建设顺利推进，满足乡村居民多样化需要，增进他们的获得感、幸福感、安全感和参与感。所以，构建完善乡村治理体系不仅是满足人民日益增长的美好生活需要，更是应对社会矛盾变化、国家治理的现实需要。

（三）实现乡村治理现代化的需要

乡村治理受各种不同因素的制约，不同时期具有不同的治理逻辑。目前为止，我国乡村治理模式经历了三个重大的变迁：新中国成立初期实施的“人民公社”制，改革开放后实施的“乡政村治”制，21世纪初的“和谐新农村”制。不同时期的治理模式，有效地促进了当时农村民主政治和社会的进步，乡村治理模式的变迁体现了社会巨大变化。然而，新时期从城乡一体化发展到坚持农业农村优先发展国家战略的实施，乡村社会结构、乡村经营体系以及农民价值观念等发生翻天覆地的变化，乡村社会进入了快速转型期，也产生了新的社会问题、社会矛盾、社会需求和社会事务，对传统乡村治理模式和治理体系提出新挑战，倒逼管理和治理体系的更新。

三、乡村治理的现实困境

20世纪80年代初，农村改革使农村社会发生了翻天覆地的变化，人民公社制已经不适应农村社会治理的需要，“乡政村治”制度成为我国农村基层政权和管理体制的治理模式。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，乡（镇）级行使国家村镇事务管理权，作为农村基层政权；村民委员会是农村村民自治治理模式，村民实行村务自治；镇村关系是指导和引导的关系。“乡政村治”治理模式实际上存在相对独立的权力机构：一是乡镇政府，代表国家行使行政管理权；二是村委会，代表村民行使自治权。这种制度安排，在履行宪法和法律赋予的各项权利与义务时，不可避免地存在着乡镇党委政府、村委会和党支部、村民的权力之争。在实践中，往往会发生背离制度设计初衷，存在相互扯皮、推诿、不协调的情况。从制度层面看，乡村自治是地方政府进行乡村治理的实现形式，但这种自治是在国家法律框架内运行，并不是在国家正式体制之外。因此，从运行、行动逻辑来讲，在农村实施村民自治体现的是国家和政府管理模式。从乡村管理主体来看，两个主体由于价值取向不同，在乡村社会管理过程中，代表行政组织的乡镇政府与代表自治组织的村支“两委”呈现出各自的利益诉求，在新时期难以契合国家治理目标的乡村振兴战略。

（一）基层政权功能弱化

进入新时期后，原本依靠“要钱”“要粮”维持运转的乡镇政府逐渐演变为依靠 “跑钱”、借债和财政转移支付，财权的丧失导致事权难以作为。由此，“过去汲取型的基层政权逐渐演变成与农民关系较为松散的 ‘悬浮型’”。［1］2006 年 1 月 1 日，实施两千多年的农村税费被取消，乡镇政府已没有了收取统筹提留款等与财权有关的事务，但也在一定程度上压缩了乡镇财政、乡镇政权的自主空间与运作空间。“自主空间与运作空间是指乡镇在施行权力过程中，通过自己能动作用的发挥所获得的、能够根据自己的意志与决断实施较为独立的行为的空间。”［2］换句话说，乡镇政权为确保日常运转，能够通过基层组织的权力获取更多的体制内外资源（资金），以实现自身利益最大化，因此，基层权力组织往往成为“谋利型政权经营者”。财权和事权不对等，是基层政权采取这种谋利行为的主要原因。基层财政改革后，乡镇各项权力被各级职能部门收回，乡镇财权基本丧失，留下的是科、教、文、卫等服务机构，这些服务机构的正常运转不仅需要资金，还要基层政权赋予一定的权力。但治理过程中，往往会对这些“软指标”无暇顾及，造成乡村治理的“真空”，难以实现有效治理。

（二）乡村管理单一化

乡村社会管理开展分为两种方式：“一是依赖国家权力的渗透、吸纳和科层化，提升自治组织的治理能力；二是采取自我管理、自我决策、自我教育、自我监督的自治化方式推动社会管理。 ”［3］但是，从乡村管理内部来看，单一化的乡村管理模式严重损害了传统以村规民约构建的乡村社会秩序，乡村难以得到有效治理。贿选、暴力选举等违法现象时有发生，甚至家族式黑恶势力控制了一些村庄的村级事务、集体资源；从乡村管理外部来看，一些乡镇政府的职能越位、管理缺位等问题较为严重，一方面，表现为管理越位的是乡镇基层政府往往以行政命令等手段制定和废止村规民约，村民自治治理制度的运行难以有效实现；另一方面，表现为管理上处于缺位的是乡镇政府对村规民约的制定和执行放任自流，乡村治理成为法外之地。一些不法分子往往利用乡镇管理缺位，严重危害基层政权建设。实际上，乡村治理不仅面临阶层利益分化、社会风险增大和民众参与不足的局面，而且面临着自我管理与自我协调能力的乡村自治组织的弱化局面。要从根本上解决这种不稳定的困境单靠基层政府这单一主体难以为继。过度依赖僵化的行政干预来化解基层矛盾的“维稳管理”方式，难以从源头上解决乡村治理深层次问题，不利于乡村振兴战略实现。

（三）自治组织行政化

村民自治制度作为国家在农村治理的一种形式，尽管在法律上给予规定，但从国家治理的各项制度设计上，国家还应赋予一定权力以便行使自治功能。鉴于乡村自治功能和能力软弱，乡镇政府的公权力的介入、提升是有必要的，但这往往会造成村支“两委”的行政化，不能有效实施村民自治。随着新农村建设的推进，拨付给农村公共事务的资金越来越多，乡镇政府为了获得更多的财权，以便更好地落实地方政府的各项管理，往往将村支“两委”纳入基层政府管理体系中。同时，新农村建设使基层政府较以往有了更多的管理工作，为了更好地履行责任，不得不增加机构或编制，或者赋予乡村自治组织更多权力。在实际操作上，许多属于乡镇政府管理职能委派给了村级机构，这样形式上自治组织便实际成了乡镇政府的附属机构，不仅使自治组织工作任务加重，而且造成其工作行政化。由此，农村组织演变为准政府职能部门，难以顾及乡村振兴的各项工作。

（四）村支“两委”缺位

农村改革加快了乡村面貌和社会结构快速变化。一方面，国家与乡村、政府与农民的关系发生了根本性变化，农民成为政府支持、扶持对象［4］，干部角色由管理者转变为服务者，干群关系有了很大缓解；另一方面，国家对“三农”发展的支持力度不断增强，加大了农村基础设施建设资金投入，加大了农村公共服务的投入，改变了脏乱差的乡村面貌。但是，伴随着国家权力逐渐从乡村的收缩以及乡村治理环境的改变，一些村支“两委”功能减退，有的形同虚设，群众诉求难以满足。因而，在一些乡村自治过程中，正式权力的非正式运用就出现了。为改善乡村社会治理投入不足的困境，国家以项目下乡的方式予以弥补，这些项目的实施最终依靠村支“两委”干部推动完成，干部主要精力集中于项目的落实，难以腾出手来管理村级事务与化解基层矛盾。村支“两委”干部的缺位使群众对村干部产生了不信任感，进而出现严重的乡村治理缺失，乡村振兴的各项措施难以落实到位。

（五）农民政治参与热情快速下降

虽然村民自治制度拓宽了农民的政治参与渠道，加快了乡村民主政治的建设进程，但从实践结果看，存在着基层政府将一切社会事务统揽到政府身上的现象，乡村社会的自治空间被严重压缩，所能发挥的空间十分有限，随着时间推移，村民对参与乡村治理的热情快速下降，表现出对政治参与的“冷漠”。在以经济建设为中心的视阈下，一些地方以各类经济指标增长来评价基层工作的好坏。首先，推动工作的行政逻辑是“往上看”，乡村社会管理事务成为次要任务，从而让乡村社会治理成为管理“真空”地带。其次，随着改革开放向纵深推进，各种与市场经济相配套的法律制度不断建立和完善，但与法律制度相适应的法治意识与法治思维远未形成。一些群众在遇到司法问题时，表达自己的诉求往往通过违法上访或是寄希望于聚众闹事等方式达到解决问题的目的。这样不但使问题变得更加复杂，反而激化矛盾，增加社会不稳定因素。最后，中国的改革开放给农村带来翻天覆地的变化，经济获得快速发展，农民生活水平显著改善，但与之相反的是乡村精神文明建设滞后于经济建设，精神文明建设没跟上，其结果是各类失德现象层出不穷，如赌博滋事、不赡养老人等，不仅造成乡村传统的价值观丧失，也严重影响了乡村和谐稳定，更不用说参与到乡村振兴建设。总体而言，乡镇政权代表国家管理乡村，行使贯彻落实中央各项政策，提供公共基础设施和服务设施，但在财政权力丧失之后，在现行的行政体制和财政压力下，乡镇政权难以正常运转，存在缺位、失位现象［5］。对于乡村事务管理，也存在着乡镇行政管理和村民自治管理的不协调：一方面，在乡镇权力行使管理乡镇事务过程中，存在着维稳等“一票否决”的管理制度，干部难以分身，农民的正当诉求往往得不到满足；另一方面，事权下放财权上收，基层政权缺乏管理乡村事务动力，在强调经济建设的同时，却忽视乡村公共服务的供给和精神文明建设。乡镇行政管理削弱、自治组织行政化、乡村管理单一化与村支“两委”缺位并存，致使乡村治理与乡村发展严重不协调。乡村治理的现实困境导致治理的体制和机制难以运转，不能正常发挥其治理功能与作用。虽然原来的乡政村治的治理模式对提升乡村自治的空间有了很大改进，但在新时代社会主要矛盾转化的现实背景下，乡村地域间发展不平衡不充分条件下，国家权力的渗透是乡村治理必不可少的。为此，要尊重乡村发展规律，尊重管理规律，提高乡村主体的乡村治理能力，改变治理方式，将乡村治理与实施乡村振兴战略结合起来，为实现乡村振兴战略服务。

四、构建新时代乡村治理新体系

乡村治理是国家治理的重要组成部分，是国家治理在农村的延续，是国家治理体系和治理能力的重要体现。它既是维护村民利益保证农村社会稳定的重要管理模式，又是保证党和政府各项政策在农村贯彻和落实的管理通道。党的十九大提出乡村振兴战略，这是党总结中国社会发展实际，对全体社会发出的总号召。［6］乡村振兴需要良好的乡村治理，提出自治、法治、德治相结合构建和完善新时期乡村治理体系的总要求，［7］这是我们党对新时代乡村治理做出的重要战略部署。为此，我们要从新时代乡村社会所处的实际情况出发，遵循乡村社会发展的规律，统筹城乡社会管理，着力解决农村地域发展不平衡不充分矛盾，构建以党的基层组织建设为核心，以乡村法治为准则，以村民自治组织为主体，以德治为基础的乡村治理体系。

（一）加强乡村党组织建设，发挥引领和战斗堡垒作用

新时代乡村治理体系的构建要充分发挥乡村基层党组织领导核心和战斗堡垒作用。强化党的领导是新时代乡村治理的客观情况和现实需要。科学高效的乡村基层组织需要强化党的领导，而乡村治理更是离不开党的领导。弱化党的领导，乡村治理就会失去方向，出现治理混乱。为此，构建新时代乡村治理体系，必须强化基层党组织建设，使党在领导乡村治理中发挥其组织核心和领导作用。一是加强农村党组织建设。彻底改变目前部分基层党组织“软、弱、涣、散”局面，必须加强党组织建设，强化党要管党，从严治党。通过加强党的建设，使广大村民充分认识党是领导实现乡村振兴的中坚力量，是新时代带领他们走向致富之路的带头人。选好配强乡村党支部书记，或通过派驻第一书记、通过驻村工作队和壮大基层工作力量等方法，发挥党支部领导核心、治理高效作用。二是加强对农村党员干部教育管理。利用大数据、互联网等技术建立适时教育平台，使基层农村党支部成为学习型党支部，利用教育平台开展对农村党员常态化教育培训，通过学习、教育和培训提升农村党员干部的治理能力和水平。三是改进工作作风。以反“四风”为契机，将加强党的建设同乡村治理和服务群众结合起来，改革基层党组织建设评判标准，突出问题导向，将党的领导与群众最关心、最现实、最迫切需要解决的问题结合起来，结合各村地理风貌、资源禀赋、产业发展、村民实际需要等，形成不同类型、各具特色的治理模式，最终实现乡村善治的目标。

（二）将自治、法治和德治结合起来，提高治理水平

乡村治理与城市治理有很大的不同，既有城市治理的共同特点，又有乡村千百年来形成的自我约束、道德约束、宗族管理和宗教教义管理等，自治、法治、德治是新时代我们党和政府乡村治理实践中的创新。“三治结合”的要求是：自治中展现法治和德治，德治中呈现自治和法治，法治中体现自治和德治。为此，在实际工作中，要善于运用辩证思维，善于融会贯通，不能死搬教条，要具体情况具体分析。一是自治中展现法治和德治。完善自治是鼓励村民在参与自己村里的治理基础上关心自身权益，积极参与制定治理规则和村务管理；强调法治是在培养全体村民对法律的敬畏意识上普及法律条文知识；倡导德治是要培养村民的道德尊严感，不是以道德戒律来处罚管理。自治展现法治，全体村民在实施自治管理实践中形成享有的权利和应尽的义务，体现自觉对自治规则底线的维护，体现村民对新时代党和政府作为乡村治理体系创新的指导者、组织者的自觉认同。二是德治中呈现自治和法治。适用范围最广泛、维护社会秩序最为有效、成本最低的是德治。道德约束自古以来一直是管理社会的一种方式，将道德认知和行为选择与法治精神结合起来，体现现代文明与传统管理的价值契合。强调德治是以尊重法律为前提，强调法治也要与德治相契合，才能充分体现和张扬社会公德与法律共识，才能充分展现在乡村治理中的效率。实际上，乡村法治的重点不是让村民掌握各种法律条款，而是要培育村民的法治意识，养成尊重法律、敬畏法律的习性，树立村规民约这种“软法”的道德价值和体现现代法治精神在村民心目中的威望。三是法治中体现自治和德治。乡村依然是熟人社会，遵循熟人社会规律，乡村干部要与广大村民及时适应新的形势变化，注重培育法治意识与尊重道德并重，在调节利益关系时，并不仅限于法律条款和道德规则，而是将法律精神与道德规则结合起来，达到治理有效目标。

（三）激活村民的能动性，构建村民自治管理体系

进入新时代，我国乡村政治结构、经济结构、社会结构有了很大的变化，有效的乡村治理需要广大村民的自觉参与。他们是乡村的主人，既是参与者又是管理者，既是乡村治理的受益者又是治理的当事人。为此，乡村治理不能将他们排斥在外，应发挥他们在乡村治理中的主人公作用，激活村民的能动性。构建新时代乡村治理体系，必须整合乡村治理资源。为此，需要搭建参与平台，让广大村民主动参与到乡村治理体系建设中来。一是尊重村民的主体性，尊重村民自我管理能力，增加参与乡村治理的主动性。将村民的主体性置于乡村社会治理体系中，将改善当前乡村治理的困境置于村民的主体性需求基础上，是构建新时代乡村治理体系的必要条件，也是改善目前乡村治理“懒、涣、散”的有效措施。二是加强农村自治组织建设和管理。注重乡村社会中自下而上的内生性自治组织的培育是解决目前乡村空心化、农民个体化、社会组织松散化困境的有效途径，通过自治组织的建设与培育，提高乡村治理的能力。目前，应以重构乡村社会伦理，以村民对于乡村社会的认同感和归属感为重点，整合现代乡贤和宗族组织，通过传统与现代的契合，推进乡村治理和谐有序开展。三是充分发挥社会组织的作用。培育乡村社会组织并强化管理，激活其参与乡村治理的活力，注重发挥社会组织的群众动员优势，使社会组织能够成为乡镇政府在乡村治理中的得力助手。

（四）以社会主义核心价值观为基础，重塑乡村德治新秩序

德治在乡村治理中的重要性缘于乡村社会的特殊性，乡村是一个充满人情、熟人的社会。将乡村社会的道德观念与人情、习俗结合起来，配合法治形成新的乡村治理德治新秩序。一是塑造乡村德治新秩序，弘扬社会主义核心价值观和传统文化。进入新时代，重塑形成德治新秩序，要把核心价值观融入到农村生产、生活中，以核心价值观为基础结合传统文化，形成新时代新道德规范，并成为约束村民行为的标准，使之成为乡村治理村民自我约束的价值规范。二是弘扬正能量，推动乡村文化振兴。结合社会主旋律和社会正气与传统优秀农耕文化，推动乡村治理新面貌。我国优秀传统农耕文化在农村，将传统农耕文化底蕴所内置的观念、精神、道德充分展现出来，在文明乡风、良好家风、淳朴民风的传承基础上重塑乡村德治新秩序，让农民精神面貌焕然一新，改善乡村文明新气象。三是营造良好的社会风尚，发挥道德先锋、道德标兵的先进典型作用。坚持正确的价值取向和舆论导向，用榜样的力量营造村民积极向上价值观念，通过榜样、先进的事迹，用美德的感召带动村民和睦相处，促进乡村振兴战略的实现。