论乡规民约在现代乡村治理中的困境与对策

王会极

关键词乡规民约 现代乡村治理 法制 困境

一、乡规民约在现代乡村治理中的困境

（一）乡规民约定位不明确

在乡村治理当中，乡规民约虽然已经起到一定作用，但其效果尚未得到完全认可，这很大程度上是因为乡规民约定位不清晰。如果将乡规民约视作普通的民事契约，存在一定的不合理。“合意”是民事契约最突出的特征，也即契约的条款必须要满足每个成员的意愿，但乡规民约显然无法满足此项条件。如果将乡规民约视为行政行为，同样也不合理。乡村集体虽然是制定乡规民约的主体，但并不是符合国家规定的行政主体。因此，乡规民约在定位方面不清晰，在解决纠纷问题时，无法提供相应的救济。

（二）乡规民约制定过程中不符合相关规定

乡规民约的制定太过随意，未按照国家法律规定进行。为增强乡规民约效力，我国《村民委员会组织法》当中已经提出明确的规定，首先，只有当地的村民会议才有权利制定乡村公约;其次，村民会议拥有表决权，并且与会农户在本村农户中所占比例必须大于三分之二，表示同意的村民数量必须超过半数，所进行的表决才能生效。但就乡村治理的实践来看，很多地方在制定乡约时并没有按照国家法律规定的章程进行，而是各行其事。部分地方在制定乡约时以乡镇的管理制度为参照，部分地方则是由当地的村委会，或村党支部开会讨论制定。乡约制定的公开性、透明性以及民主性都未得到保障，所制定的乡约并不符合村民意愿，导致执行时处处受阻，难以发挥实际作用。

（三）部分乡规民约不考虑民情或者和法律冲突

部分乡规民约的内容太过苛刻，片面注重响应国家号召，根本没有考虑本地村民的风俗，对村民的生活造成极大干扰，甚至引发民怨。以丧事为例，部分乡村硬性要求村民简化仪式，不允许祭拜活动等。虽然这些乡规民约在改变农村精神面貌上确实起到了一定的作用，但对广大村民而言，短时间内移风易俗并非易事。如果一定要采取强制的措施来管制村民，不仅会导致村民严重不满，甚至会引发更大的冲突，完全违背制定乡约的初衷。而部分乡约则完全参照国家的法律规定，或者是以上级部门颁布的文件作为样本，或者纯粹照搬他处的经验，根本没有考虑本村的实际空洞，可操作性明显不足，在本村治理当中也难以发挥任何作用。还有部分民约则是单纯沿袭当的风俗习惯，在内容方面与国家法律存在冲突，无法真正维护村民的利益。比如部分地方的乡约规定妇女没有继承权，而这一点显然不符合国家法律当中男女平等的原则。在乡村治理的实践当中如果以类似的乡约为依据，必定会导致封建陋习大行其道，对乡村治理造成负面影响。除此之外，乡村不断发展的同时，部分地区仍然沿用过去的乡约，并没有对乡约的内容进行更新，没有采取新的治理方式，导致乡約过于落后，难以满足乡村治理的需求。

（四）乡规民约涉及面太窄

乡规民约的作用十分丰富，比如协调村民关系、保护乡村环境等。提高农村地区治理水平等。但上述事宜仅是乡村治理的部分，明显缺少农村产业发展、帮助农民发家致富、加快农村合作社发展等方面的内容，因此在提高农民生活水平、促进乡村经济发展方面难以发挥作用。

二、乡村治在现代乡村治理中如何更好发挥作用

（一）提高基层干部意识

乡规民约实施过程中之所以会出现行政干预过度的情况，根本原因在于基层干部未能真正理解乡规民约。因此需要进一步明确乡规民约的具体作用;乡规民约并非只是纸面文字，更是党和国家在长期乡村治理实践当中积累的宝贵经验;在乡村治理、村民关系协调等方面，乡规民约可以进一步提高法治建设的水平;乡规民约可以为国家政策的具体实施提供保障，显著促进农村地区发展;乡规民约还具有一定的过渡作用，可以成为国家法律与村民习俗之间的衔接，确保国家法律得以逐步落实;在乡村医疗、环境保护、秩序维护等方面，乡规民约也有着十分突出的作用，可以提高新农村建设的速度。通过不同渠道广泛宣传乡规民约，还可以提高基层干部的意识水平，让他们充分认识到乡规民约在基层管理实践中的作用，自觉为制定乡规民约创造更为宽松的环境。但在具体的工作当中，通过提高干部意识来降低行政权力对乡规民约的过度干预，需要注意以下问题：上级政府如果太过看重乡规民约，基层干部反馈可能会太过激烈，导致行政干预过大。因此，在提升干部意识时，应尽量从宣传的方面着手，所给出的任务不宜太过具体。

（二）规范乡规民约的适用范围

只有规范乡规民约的适用范围，才能解决乡规民约和国家法律存在冲突的问题。首先，要明确乡规民约并非民事契约，也不是政府的行政行为，而是乡村的自我规范，这种行为由国家法律授予，同时具有一定的法律作用，但不能超出国家法律许可的范围。其次，制定乡规民约要遵从多数村民意愿，通过大部分村民表决的乡规民约，已经具有一定的法律效力，所有村民均需服从。如果有村民违反乡规民约，或者表示反对，应采取方法进行约束，但必须在国家法律规定的范围之内。所以，制定乡规民约的过程必须要做到公开公正，要符合大多数村民意愿。最后，要清晰体现乡规民约的地方性，在制定乡规民约时需要以国家法律为基础，结合本村的具体情况进行调整创新。明确乡规民约的定位和性质，可以让更多群众了解乡规民约的作用与价值，从而自觉地配合基层干部开展工作。

（三）政府行政部门应该充分尊重乡规民约

目前乡规民约在运用当中出现了诸多问题，究其根由是因为与国家法律存在冲突，要想成功解决上述问题，就必须构建宽松的环境。首先，要明确国家法律在制定乡规民约当中的重要作用。乡规民约制定不可超出国家法许可范围，而且必须严格遵循国家法的指导，这是乡规民约真正具有约束作用的重要前提，同时也是乡规民约得以实际执行的根本所在。不符合这一前提的乡规民约不会得到国家法的支持，在乡村治理实践当中也难以发挥任何作用。其次，国家法必须给予乡规民约充分的尊重。在基层管理当中，乡规民约可以充分发挥辅助作用，弥补国家法的不足，所以，对于乡规民约，国家法应当给予充分的尊重;国家法在立法层面应当注重与乡规民约之间的沟通，要吸收乡规民约中有积极意义的成分，进一步完善相关立法，赋予乡规民约相应的法律效力，确保乡规民约得到足够的重视;在司法层面应当注重充分发挥乡规民约的调节功能，使国家法和乡村具体实践得以完美融合。两者之间的协调可以营造和谐的氛围，确保乡规民约充分发挥作用。

（四）充分监督规范乡规民约制定过程

1.监督制定程序

要想改变乡规民约制定主要取决于基层干部、村民参与纯粹只是形式的现状，在制定乡规民约时就必须按照国家法律程序逐步进行。乡镇政府必须充分发挥监督职能，把控好乡规民约制定的每一个环节，在具体操作时可参照村委会选举流程进行;派遣乡镇政府代表对制定的过程进行严格监督，为避免干预制定的过程，乡镇政府代表只负责进行监督，不能参与发表意见。确保乡规民约制定严格按照法律程序执行;与会农户数必须在本村总户数占比超过三分之二，通过人数必须过半，所制定的乡规民约才真正具有效力。严格的监督可以确保所制定的乡规民约具有法律效力，能够真正体现大多数村民的意愿，能够充分地保障村民的权益。乡规民约由大多数村民表决通过后，还需要提交给乡镇政府，由乡镇政府负责备案和核查，确保不会出现违反国家法规的问题。

2.规范完善内容

其一，乡规民约的内容必须符合国家法律规定，必须以国家的法律作为指导，不能出现任何违反国家法律规定的内容，不能损害村民应有的权益。对乡规民约的内容体系进行重构时，必须注重其合法性，凡是不符合国家法律的，落后的部分必须全部剔除，比如侵犯妇女继承权益的条款，或者是损害村民人身自由权的部分。

其二，乡规民约的内容要具有可行性。乡规民约并非简单的文字条约，其内容必须与村民生活密切相关，要适当增加部分能够促进基层管理、乡村建设的内容，比如家庭矛盾纠纷处理、道路交通、环境保护等。

除此之外，乡规民约还必须响应国家的号召，要结合时代需求进行更新，比如新的土地法实施之后，乡规民约当中应增添部分与农村土地管理相关的内容，确保农村土地流转符合国家法律规定。

3.成立专门的执行组织

建立专门的组织负责落实乡规民约，可以增强执行的效果。乡规民约的执行必须符合法律规定，不能采取任何违背国家法律规定的方式。实际操作时可以建立专门的组织负责执行，比如评理会、仲裁会等。由德高望重的村民担任成员，负责评议与乡规民约相关的人和事，充分发挥他们在乡规民约执行当中的辅助作用，确保乡规民约真正执行到位。

（五）依實际情况扩大乡规民约适用范围

在乡村治理当中，乡规民约确实具备一定的进步作用，比如环境治理及矛盾调解等方面，但在促进农村经济发展方面还没有表现出太大的效力。在今后的实践当中，应不断扩大乡规民约具体的适用范围，比如乡村青壮年外出务工，导致大量土地荒芜的问题，可以适当增加与土地流转相关的条款;再比如因养殖禽畜而导致的环境卫生问题，可以适当增加规范养殖的内容。此外，还可以结合本村情况，适当增加与农村个体经营相关的内容，确保在基层管理当中更好地发挥乡规民约的作用。