治理现代化视域下的“乡—村”关系变迁

罗 峰，李 勇

（华中农业大学文法学院，武汉 430070）

一、问题提出与文献回顾

2013 年党的十八届三中全会提出“我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2019 年党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标和具体路径，这意味着治理现代化已经成为我国当前乃至今后一项长期的重大任务。概言之，治理现代化是指在凝聚社会共识的基础上，通过民主化改革，实现权利主体的良性互动、治理效能的逐步提升及社会有序运行的过程。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，也是治理现代化的薄弱环节。换句话说，乡村治理的现代化对于国家治理现代化具有基础性、决定性的意义，而作为乡村治理最重要的权利主体，“乡—村”关系及其互动直接影响着乡村治理体系及治理现代化的进程。

作为乡村治理中的一个重要内容，“乡—村”关系一直是学界关注的重点。绝大多数学者都把乡镇政府与村委会的关系作为“乡—村”关系的主要方面，是一种指导与协助关系［1］。在此基础上，程同顺认为应当考虑中国共产党的领导核心地位，主张将乡村两级的党组织都考虑进去，提出“乡—村”关系是乡级权力组织（乡镇党委、乡镇政府）和村级权力组织（村党支部、村委会）之间的关系［2］。郭正林则把集体经济组织考虑到“乡—村”关系中，认为“乡—村”关系应当包括乡镇人民政府与村委会之间的指导与协助关系、乡镇党委与村党支部之间的领导与被领导关系、乡镇人民政府与村级组织之间的管理与被管理关系［3］。

伴随着税费改革的推进，“乡—村”关系出现重大调整，学界出现了两种完全相反的意见:一种观点认为由于村委会自主性差而受到政府“命令”而非“指导”的情况是现实中大多数“乡—村”关系的常见形态［2］，即使在后税费时代，由于“压力型体制”的存在，乡镇政权仍然能够通过各种正式与非正式的手段直接或间接支配村级组织，税费改革前形成的事实上的乡村领导与被领导关系的实质并没有发生根本变化［4］。另一种观点认为税费改革减少了乡镇政府对于村委会的行政摊派，有利于村委会的自治［5］，废除农业税之前的“乡—村”关系大多处于传统支配型关系向民主合作型关系转变的过程之中［6］，但是以乡镇党政机构为主要组织形态的乡政权与以村民委员会为主要组织载体的村治权之间存在着不同程度的冲突或矛盾［7］。基于这种判断，杨文涛认为税费改革理顺了“乡—村”关系，使得“乡—村”摆脱了资源利益纠缠［8］，从而有利于村委会服务功能的发挥［9］。

伴随着经济社会的发展，“乡—村”关系呈现出两种面向:一是制度型支配的“乡—村”关系，即乡镇政府通过建章立制的方式实现对村级组织的支配，在此基础上形成一种以制度为治理技术、支配为目的、组织一体化为重要方式的“乡—村”关系［10］；二是“乡镇—村庄（基层组织、农户）”二元结构的“乡—村”关系，即在项目治理下，基层政府通过项目捆绑的形式支配村庄，村庄利用“躲项目”和“争项目”的策略，对基层政府实施反支配，“乡—村”关系的二元结构通过行政权、自治权的博弈得到稳定［11］。

从长时段来审视“乡—村”关系，可以发现“非规范利益捆绑”机制使村庄治理呈现出依附性，从一定程度上消解了村民自治的自主性［12］。这与乡村治理现代化发展趋向是不相符的，即不利于在制度化、民主化、法制、效率以及协调等建构标准［13］下凝聚社会共识［14］，进行民主化改革［15］以及促使各权利主体在良性互动中提升治理效能［16］。从治理现代化的视角出发研究新中国成立以来整个“乡—村”关系的变迁过程，有助于重新审视国家与社会的边界设定以及良性互动条件，这直接影响着村民自治空间的大小、乡村秩序的重构、乡村社会的成长以及乡村治理现代化的进程。

基于此，本文立足治理现代化的视角，在理解“乡—村”关系演进路径及未来趋向基础上，认为应当建构符合治理现代化趋向的新型“乡—村”关系。此处“乡—村”关系主要是指基层政权组织与村民组织之间的关系。基层政权组织作为政府管理和服务人民的直接抓手，在乡村治理过程中扮演着重要的角色，而村民组织作为体现村民意志、代表村民利益的团体，是村民争取和维护自身权益的主要依靠。本文以基层政权组织对村民组织的行动模式为线索，将建国70 多年以来的“乡—村”关系变迁历程归纳为五个阶段:建国初期的土地改革和合作化时期、人民公社时期、税费改革前的“乡政村治”时期、税费改革后的改革与建设时期、新时代建设时期。

二、土地改革与合作化时期：动员型领导

（一）政权下乡：农村基层政权体系初步建立

1949年中国共产党领导人民军队战胜国民党反动派，解放了中国大陆。为巩固新生政权，国家一方面通过在解放区有步骤地展开反对土匪、恶霸及地主阶级当权派的斗争来维护乡村社会的稳定，另一方面通过土地改革运动满足贫困农民对土地的占有愿望，取得了农民信任，最终实现了对农村社会的改造。

在土地改革过程中，逐步建立起农村基层的政权体系。为了配合土地改革运动的进行，国家派出工作队进驻农村，工作队通过广泛动员的方式在农村组织成立了农民协会、农民代表大会等农民组织。1950年《中华人民共和国土地改革法》将各级农民协会及其选出的委员会合法化，成为土地改革的执行机关；同时强调农民协会及其委员会是乡村中一切组织的中心，负责乡村社会中各项重要事务。由此，在缺乏基层政权组织的情形下，农民协会暂时成为党领导农村事务的基层执行机关，农民协会直接对县设的区公所负责，成为一个非正式的实际政权机关。但是随着土地改革的不断深入，不具备合法性的农民协会在农村复杂的社会环境中越来越难以开展工作。于是，1950 年12 月政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，正式成立农村基层政权组织，构建了县—区（区公所）—乡（村）的基层行政体系及其配套的人民代表大会体系作为正式的权力机关。“乡”作为基层政权机构直接设在村（村，即行政村），负责行政区域内的一切事务。

1954 年《中华人民共和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》颁布，明确规定我国农村的基层政权为乡、民族乡、镇，正式取消行政村的建制，并将之作为乡镇政府的辅助机构或派出机构，农村基层政权组织体系变为“县—区—乡（镇）”三级结构，乡镇政权开始成为最基层一级的政权组织，直接管理辖区内所有社会事务，原来的行政村及其他农民组织成为辅助乡镇政府工作的附属组织。1957 年，通过撤区并乡，区级政权设置被撤销而转变为县级附属和派出机构发挥作用，我国农村基层政权体系变为“县—乡（镇）”，原有的村内组织被改组为生产合作社，由乡镇政府领导，国家基层政权直接管理农村社会。即使国家基层政权设置不再设于村级，但是因原来的村级政权设置和农民组织缘起，国家依旧与农民保持着紧密而直接的联系。

（二）政党下乡：中国共产党深入农村基层

建国初期，随着土地改革在全国陆续展开，中国共产党在农村逐步发展了众多党员、建立了各级党组织，通过“政党下乡”［17］，中国共产党深入到农村基层并与农民建立了紧密联系，实现了中国共产党对农村社会的领导。

在土地改革开展初期，中国共产党派出的“工作队”在推进土地改革工作的同时，就有计划地将农民群众中的积极分子发展成为党员，并通过新党员来积极动员农民群众支持和配合开展土地改革；在建立农村基层政权体系的同时逐步建立起相应的各级党组织，而部分地区由于党员数量较少，党组织建立较为缓慢。1953 年土地改革基本完成，合作化运动开始在农村广泛展开，大批积极分子被发展为党员，各行政村都建立起了党组织。

中国共产党的“政党下乡”，不仅有利于通过政治动员等方式促进土地改革工作的完成，同时通过发展积极分子入党等方式实现了党组织在乡村社会的全覆盖，从而使得党与广大的农民群众建立了血脉联系，这也为后来的合作化以及乡村社会建设奠定了坚实的领导基础。

（三）“乡—村”关系形态：动员型领导

在土地改革和合作化时期，作为基层行政单位的“乡镇”与产生于农民并代表农民的乡村精英组成的农村组织之间的关系是领导与被领导的关系。尽管两者不存在法律上的直接隶属关系，但由于乡村政权建立过程中曾在村级设置过政权组织、中国共产党在乡村社会逐渐取得领导威信并且各类农村组织的领导大多为党员，因此这种领导关系是实际存在的。但是在这种领导关系中，并非完全是由于权力因素的影响，笔者认为这在更大程度上是由于“政权下乡”和“政党下乡”的影响所形成的动员型领导。首先，在土地改革工作开始时，国家派出的工作队进入农村基层是以政治动员的方式发动贫下中农力量的，并将其中的积极分子吸纳为党员，再以乡村社会中的“熟人”关系进一步动员那些对新生政府的行政行为持观望和怀疑态度的农民，且逐渐取得政治认同和政治信任的。其次，新生政权的性质要求在农村社会中必须通过和平方式进行社会改造，而动员是此时最平和也最易取得政治信任的方式。再者，农民的传统认知与国家建设意图难以在短时间内达成一致，国家需要通过政治动员的方式来实现国家建设的目标。

这一时期的动员型领导关系，既是在“政权下乡”和“政党下乡”过程中形成的，也是突破传统藩篱而对农村进行改造的合理选择。在这种关系中，新生的人民政权既实现了对广阔农村社会的控制和改造，又成功积累了坚实的群众基础、获取了政治认同和政治信任，从而使得新生人民政权得到巩固，也为后来国家建设奠定了基础。

三、人民公社时期：科层制支配

（一）人民公社制度的确立及特征

1958年毛泽东在视察部分省份的农村工作后提出“还是人民公社好”；随后中共中央通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，提出要建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社。随后全国各地对农业高级合作社进行改造，并在较短时间内基本实现了农村的人民公社化。通过一系列相关制度设置，人民公社实现了“政社合一”，并成为此阶段我国社会主义政权在农村的基层组织。

人民公社制度规定:公社实行统一领导、分级管理，并设置了“人民公社—生产大队（小公社无此级组织）—生产队”三级管理层级，大致与原来的“乡镇—行政村—自然村”对应。人民公社是国家在农村的基层政权组织，由公社社员代表大会和公社管理委员会组成，分别对应原来的乡人民代表大会和乡人民委员会（或称乡人民政府）。公社下设生产大队，生产大队由生产队组成，负责管理大队内各生产队的生产发展和行政事务；生产队是直接组织生产的基本单位，独立核算、自负盈亏并主导队内的分配工作。在人民公社制度中，公社是基层政权组织，而生产大队及其生产队则属行政化的农村组织。

国家通过人民公社制度，将国家权力的触角直接延伸至整个社会的末梢，直接支配每个农民，从而将乡村社会高度整合于国家之中，个体从此被囊括到一个无所不包的体制之中，形成了高度的集权控制体系。在此体制中，科层制的特征显著，主要表现为权力高度集中的行政体系。尽管作为非政权组织的生产大队名义上应由社员代表大会通过选举来产生领导干部，但实际上公社操控了生产大队的干部任免，而大队书记又直接对生产队干部进行任免，形成层层对上负责的局面。生产队权力集中于生产队书记一人，生产队书记直接对生产大队书记负责，通过逐层集权，最终使得整个公社的权力集中于公社书记一人，科层制的行政依附特征显著。

在人民公社体制下，中国共产党的领导方式从方向引领式逐渐转化为实权掌控式支配。随着人民公社的建立，原来的各级党组织被相应的公社各级党组织代替，公社建立党委，生产大队设立党支部，生产队设立党小组。原来党领导下的集体权力制度（人民代表大会）在各项政治运动尤其是“文化大革命”中遭到破坏，党的领导被无限放大，党组织直接变为实际权力的支配者，进一步强化了人民公社制度“党政不分”的特征。乡村社会的一切权力集中于各级党组织书记，人民公社实际成为了农村基层的行政执行机关。

（二）人民公社体制下的“乡—村”关系及其影响

严格来讲，人民公社时期并不存在所谓的“乡—村”关系，但从基层政权组织与村民组织之间的关系来看，此时的公社作为基层政权组织，而生产大队及其生产队属于农民组织，它们的关系可以作为“乡—村”关系来探讨。这一时期随着集权的不断升级，“乡—村”关系实际上就是科层制的支配关系，国家通过科层式的制度设置，将整个农村社会完全控制在国家行政体系之中，各级组织之间层层支配、层层依附，农村社会完全丧失了自主空间。

这种极端的控制体系对我国产生了深刻而持久的影响。通过人民公社化运动，国家从农村汲取了大量的资源用以支持国家建设和发展，成功应对了一系列国际危机并快速建立了现代工业体系，为我国后来的快速发展奠定了基础。但也正是由于人民公社制度，我国建国初期确立的民主制度受到严重破坏，农民生活长期困苦，农村发展长期乏力，这也是一直以来困扰我国发展的“三农”问题的根源之一。在此体制下，我国农村基层组织对政府高度依赖，农村组织的自主治理空间丧失，乡村治理能力的发展被阻断，乡村社会发展陷入长期停滞。

四、税费改革前的乡政村治时期：诱致型支配

（一）“乡政村治”格局的确立

随着家庭联产承包责任制等一系列经济体制改革在农村展开，新的生产方式逐渐取代人民公社体制下的集体生产方式。这意味着生产经营权从集体回归到农户个体，人民公社体制赖以生存的集体经营管理的经济基础瓦解，人民公社逐步解体。面对农村基层出现的“真空”，国家亟需一种新的组织形式来应对。

1980年广西农村地区农民通过自主选举产生的村民委员会在当地基层治理中产生了巨大的作用，村委会作为一种群众性自治组织引起了广泛关注。1982年新修订的《中华人民共和国宪法》明确了村民委员会作为基层群众性自治组织的性质，确定了村民自治的合法性。次年中共中央、国务院发布《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，指出“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”这标志着我国正式废除了人民公社体制，恢复乡镇建制。1984 年全国基本完成乡镇建制工作，原人民公社制度下的生产大队和生产队分别改建为村民委员会和村小组，构建了新型的村民自治框架。1987年全国人大通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》确立了村民自治的法律地位，并对村民委员会的产生方式、性质和职责等多个方面做出了明确规定。

乡镇建制的恢复和村民委员会的确立，使得我国农村基层逐渐形成“乡政村治”的治理格局，即作为农村基层政权组织的乡镇人民政权组织和作为群众性自治组织的村民委员会所构成的新的治理体系。

（二）诱致型支配关系的形成

按照《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》规定，农村基层政权与村民自治组织之间是指导和协助的关系，即乡镇人民政府依法为村民委员会提供指导和帮助，而村委会则应当配合和协助乡镇人民政府开展相关工作。照此规定，基层政权与村民组织之间应当是一种合作关系，即村委会在乡镇人民政府的指导和帮助下与其共同治理乡村，但由于税费征收、层层摊派的繁杂行政任务、有限的行政人员配置以及农村的“熟人社会”规则等原因，在完成各项行政任务的过程中，乡镇人民政府不得不采取各种措施将村委会变成隐形的行政组织，从而依靠村干部来完成繁杂的行政任务，即“村委会的行政化”。

在繁重行政任务压身并且村干部不脱产的情形下，村干部出现了辞职和消极懈怠等情况，而基层政府又无法脱离村干部单独完成任务，因此只能通过各种诱致型方式（例如税费收取中的“三提五统”）使村干部能够在完成行政任务过程中获得利益，同时利用长期存在的行政支配传统惯习，实现对村干部的行政支配。

值得注意的是，在党政分离的情形下，党组织的层级领导关系也是村干部行政化的原因之一。在人民公社解体后，文化大革命中失能的各级党组织逐渐恢复正常工作，原来的基层党组织设置也相应地变更为“乡镇党委—党支部—党小组（部分自然村因党员数量不足无此设置）”，党组织依然是领导核心:纵向上看，上级党组织领导下级党组织；横向上看，党组织是其他组织的领导核心。各级党组织的层级领导关系以及党在同级组织中的领导核心地位，加上基层行政体制中大部分领导干部具备党员身份，村委会中的主要干部一般也为党内人士，这使得基层行政组织可以隐晦地利用党组织的层级领导关系对农村组织施加影响。即使在行政关系上村委会不隶属于乡镇政府，但由于党内组织是隶属管理关系，因此，可以通过上级党组织对下级党组织形成实际支配关系。

在这种支配关系下，作为国家政权体系深入乡村的非正式触角，村委会帮助国家对乡村社会进行管理，有利于乡村社会的稳定和国家各项政策在农村的落实。然而，逐渐行政化的村委会也渐渐背离了其作为自治组织的角色，自治空间逐渐萎缩，自治能力发展也受到限制。同时，在层层包干的财税体制下，这种诱致型支配关系使得农民负担不断加重、基层干群关系日趋紧张，一定程度上增加了乡村治理的难度。

五、改革与建设时期：情感型支配

（一）税费改革与新农村建设

税费时代的基层政权财政危机造成了乡村的组织危机和合法性危机［18］，税费改革应运而生。2000 年安徽省开始进行税改试点，随后农业税费改革在全国铺开；2004 年温家宝在第十届全国人民代表大会二次会议上宣布自2004年开始逐步降低农业税税率；2006年全国均已实现免征农业税。取消农业税费推动了基层政权及其运作方式的转变，为村民自治和乡村民主创造了更大的空间［18］。这种运作方式可以称之为“感情运作”［19］。

2005 年10 月8 日，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的要求，扎实推进社会主义新农村建设。这意味着我国农村从“资源输出方”开始转变为“资源输入方”，相应的农村各项工作都有所变化，也直接影响到乡镇政府与村委会之间的关系模式。

（二）情感型支配关系的形成

税费改革后，“乡政村治”时期在乡镇政府和村委会之间形成的“利益共同体”［19］逐步瓦解，基层政权无法再继续通过实际利益来对村干部进行支配，只能通过私人关系的维护去动员村干部接受行政任务，即“情感运作”。税费改革之后，乡镇政府无需通过村干部来收税，并且村干部的报酬也被纳入财政系统。从这个层面来讲，“乡”与“村”之间的关系不再具有直接的利益关联，基层政权对于村委会的依赖性降低了，村干部对于行政任务的执行动力也减弱了，但这并不意味着“乡—村”关系的疏离。因为“新农村建设”在广大的农村社会展开，各种新的行政任务仍然是通过自上而下传递的，乡镇的行政任务依然繁重，尤其是“新农村建设”直接面向农村和农民，乡镇仍然需要村委会干部的帮助。但是丧失利益关联的“乡—村”关系何以激发村干部的配合与支持呢？乡镇领导只能通过与村干部的私人关系来维系其工作动力［19］，这种私人情感联系在农村社会中实际给予了村干部足够的“面子”，有利于增强他们在农民心中的权威。按照乡村社会的交往逻辑，村干部帮助乡镇执行和落实各项政策作为回馈，但是这种关系仍然是一种实际的支配关系，村干部仍然处于被动地位，只是支配的方式和手段有所变化。与此同时，乡镇隐晦利用党组织上下级关系的可能性仍然强化着这种支配关系。

在这种情感型支配关系中，乡镇依然需要通过村干部来完成行政任务，但是促使村干部接受支配的动力从利益变为情感，有效地降低了村干部的腐化机率，并且国家通过“新农村建设”的各项政策投入到农村的大量资源也能够比较高效地输送至农村基层，有力地促进了农村社会的发展，但是也应当看到这种支配关系依然限制着民主自治的发展。

六、进入新时代：合作型领导

进入新时代后，随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和当前不平衡不充分的发展之间的矛盾，新一届政府前所未有地重视农村工作。自中国共产党第十八次全国代表大会提出“到2020年全面建成小康社会奋斗目标”后，农村作为其中最“不平衡”的短板被置于国家建设的关键位置。国家通过各种政策支持和促进农村社会的发展，尤其是以“精准扶贫”为代表的大量政治性任务深刻地改变了农村社会，也影响着“乡—村”关系的发展。

在精准扶贫这类重大政治任务下，作为政权体系末梢的乡镇人民政府不得不改变原来对村委会单纯的支配行为，转为通过合作方式来整合村民组织。在这样的情形下，双方为共同目标而合作，具有资源支配能力和负有主体责任的乡镇政府在其中处于领导地位，从而形成了合作型领导的“乡—村”关系。乡镇政府与村级组织之所以“合作”，一方面是由于政策对象为处于贫困线以下的农民，村委会理所当然地成为各项政策的最终落实者；另一方面是因为村委会的政策落实能力与政策意图之间可能存在偏差，乡镇政府甚至是县市政府有必要更为直接地参与到政策落实中，以确保脱贫攻坚的效果。然而，显而易见的是，上述合作关系并非是基于平等的基础，而是一种“领导与被领导”的不对等关系，这种关系主要依凭以下三种方式发挥作用:一是通过政治学习，强化党员干部的责任意识与政治担当，实现乡镇党委对村党支部及其党员的领导；二是通过加大对“一把手”的问责力度，将脱贫攻坚责任经由科层组织层层下压，乡镇政府以同样方式把这种压力转移到村级组织；三是通过各级政府经常性地评估或巡查，确保脱贫攻坚任务“精准到人”，客观上强化了乡镇政府对村级组织的行政介入。

在合作型领导关系下，基层政权与村干部因脱贫攻坚这一共同目标而重新紧密合作。乡镇政府通过村级组织将精准扶贫的政策资源输送到农村社区，村级组织则依赖乡镇获取更加丰富的资源来支持本社区发展，因此村级组织被重新整合到行政执行体系之中接受乡镇政府的领导。在此过程中，一些村庄社区获得了大量资源，很大程度上补齐了基础设施的短板，奠定了经济社会发展的基础，改善了农民的人居环境和发展条件。然而，由于乡镇政府与村级组织之间缺乏具有约束力的互动框架，基层政府向乡村传送的附加行政支配事项仍然繁重且不确定，行政下沉对自治空间的挤压仍然存在。

七、结论与前瞻

（一）结论：治理现代化进程中的“乡—村”关系

“乡—村”关系是乡村治理体系中的重要组成部分，在建国至今的历史进程中，历经了土地改革和合作化时期的动员型领导、人民公社时期的科层制支配、税费改革前乡政村治的诱致型支配、改革与建设时期的情感型支配以及新时代的合作型领导五个阶段。每个阶段的“乡—村”关系，都与特定时期的国家政策和农村战略等息息相关，也构成了国家治理体系的重要组成部分。通过梳理“乡—村”关系的变迁发现“乡—村”关系的症结点在于行政下沉与乡村自治空间的界限及关系，其结果往往是基层政权将行政事务无限度、无条件向村级组织转移，村民自治空间被不同程度地压缩，农民参与乡村治理的主动性与积极性受挫。这也正是改善“乡—村”关系、进而完善乡村治理体系的关键所在。

在当前国家推进治理体系和治理能力现代化的进程中，推进“乡—村”关系走向现代化是促进基层治理能力提升和体系完善的重要路径，同时也是我国农村迸发活力和创造力的主要引擎。因此构建什么样的“乡—村”关系、如何构建新的“乡—村”关系应当是当下农村发展过程中需要重点考量的问题。

（二）前瞻：构建“政—治”有序的新型“乡—村”关系

本文认为，未来应当努力构建“‘政—治’有序”的新型“乡—村关系”，才能推进乡村治理现代化。所谓“‘政—治’有序”，就是指基层政府与村级自治组织之间的事项明确、界限清晰、运行规范，形成更为制度化且可操作的关系处理机制。当然，这并非是村民自治组织完全脱离基层政府的管理，而是通过制度化建设，明确各自的职责及权限范围。在此基础上，政府通过资源投入等方式引导村民自治组织工作的方向、调动农民自主治理的积极性与能动性，从而既可以为基层政府减负，也可以激发乡村治理的内生动力。

1.强化基层政府服务职能

基层政权组织在当前的行政体系之中仍然无法摆脱“上面千条线，下面一根针”的处境，不仅面对着各种复杂的行政任务，而且由于与基层群众之间仍然存在着距离，只能通过各种形式把村民组织变为“针尖”。从根本上而言，行政任务的层层传递机制是各阶段“乡—村”关系形成的基础。基层政权是国家在基层的代表，在社会主义中国，其根本任务是服务于人民，而非只是上级政权组织完成政治任务的助手。在当前实际运作过程中，基层政府的行政管理角色可能比服务角色更加显著。

党的十九大报告提出:要转变政府职能，建设人民满意的服务型政府。转变政府职能更多地应该在基层政府的“服务型”和“人民满意”上下功夫，通过强化服务理念、夯实服务基础、提升服务能力、创新服务方式来建立人民满意的服务型政府。基层政府做好服务，村民自治组织发挥好自治，乡村社会的治理才可能更加具有效能。

2.维护村民自治空间

村民自治组织从无到有、从自发生成到国家支持建立、从被支配关系到合作关系，村民组织的自主性不断生长，这正是农民成长的一种反映。我国当前的村民自治在法律上给予了村民自治权力，但实际生活中自治权力的行使却受到了各种阻碍，农民自身的智慧和能力无法得到充分发挥，乡村治理的效能难以提升。单单依靠国家大量资源转移，在短期内会产生一定效果，但也可能助长村级自治组织及农民“等、靠、要”的思想，对政府产生依赖，政府治理乡村的投入与效果也因此不成正比。

由此，在“输血”的同时激发“造血”的功能应当维护好村民的自治空间，在平衡国家控制和村民自治的基础上充分尊重村级自治组织的法律地位及运作空间，尊重各个农村社区的地方性知识，鼓励其在法律范围内运用各自行之有效的治理方式；同时通过建立结果导向和过程导向相结合的激励机制、自我提升和集体培训相结合的能力提升系统等措施优化村民自治空间的运作能力。这样不仅能够促进农民自身自治能力和意识的提升，而且能够比较高效地通过“自我消化”来解决乡村社会中的许多问题，是政府通过“四两拨千斤”来治理乡村社会的必然选择。

总之，在推进乡村治理能力和治理体系现代化的过程中，构建新型的“‘政’‘治’有序”的“乡-村关系”是不容忽视的治理内容之一。通过强化基层政府的服务职能、维护村民自治空间，进而理顺乡镇和村庄之间的边界，既做到“乡管乡事”、“村为村忙”，同时又相互合作、协同互助，促进乡村治理的主体结构优化、治理手段创新、治理效能提升，从而加速乡村治理的现代化。