疫情期我国劳动者权益保障制度的反思与完善

苏炜杰

（中南财经政法大学法学院，武汉 430073）

突发疫情发生后广大劳动者群体权益会受到影响，例如此次疫情使得感染疾病的劳动者需长期治疗甚至丧失劳动能力，未感染的劳动者则需要配合政府疫情防控措施，导致其在一定时期不能正常参与劳动活动，更严重的是疫情等突发事件也可能会导致国家经济在短期内出现一定的波动，使得劳动密集型行业产生大量失业现象。上述因素都考验着国家、社会和企业在突发事件期间对劳动用工和劳动者权益保障工作的及时调整和应对能力。

一、问题的提出

在现有疫情期间劳动者权益保障的研究中，多是从行政法角度探讨传染病突发事件中国家行政权行使的界限与公民权利保护之间的关系，例如贺然（2008）将突发事件中公民的权利归纳为生命健康权、财产权、受救济权、人身自由和知情权等受到最大保护，政府应急权力则须遵循底线、程序等原则［1］。张朝霞（2019）从明确公民具体权利、界定清晰隔离措施及其时效，建立适当的救济程序几个方面来完善传染病即时强制措施。［2］而专门针对传染病疫情期间劳动者权益保障的研究却较为匮乏，游长虹（2003）针对非典疫情中劳动者保护法律匮乏的实际，提出及时更新法制和提高用人单位劳动保护意识等建议。［3］实务部门在实践过程中主要依据国务院和地方政府出台的政策文件作为保障依据，政府基于防疫现实需要及时出台的促进社会稳定和劳动者权益保障等政策措施，虽然在短期内会收到一定的效果，但是也面临着法律依据不足和政策内容冲突等问题。常态下的劳动立法难以应对疫情等紧急状态下劳动者权益保障面临的突发性、及时性需求，此时如何将政府采取的临时性劳动者权益保障措施纳入到突发事件法治化应对轨道中，实现更有效地确保劳动者劳动关系稳定、工资与社保待遇和劳动就业权不受侵害，既是疫情防控工作的急切要求，也是一项不可回避的学术研究课题。

二、对疫情期间劳动者权益保障立法的分析

此次新冠肺炎疫情期间劳动者的权益保护，实质是突发公共卫生事件时期公民权利保障规范在劳动领域的具体化。

（一）疫情期间劳动者权益保障应对措施的总体评析

突发公共卫生事件等专门性应急立法是新冠肺炎疫情期间公民权益保障的最高法律依据，其中关于公民权益保障的条款应具有丰富性特征。具体来说，就是由其在宏观层面指出公民在疫情期间享有劳动权、生命权、健康权和自由权等诸多权益类型，之后通过其中援引性条款直接在劳动合同法律和社会保障法律等部门法中找到相应的具体规范，针对各类情况予以分别适用。

但是立法和实务活动中存在不衔接情况，即突发卫生事件时期政府部门热衷于采取出台临时性文件和规定等形式，且这些文件本身也没有表明将突发事件应对立法以及劳动立法作为其制定依据。梳理政府在应对2003年非典疫情和2020年新冠肺炎疫情期间出台的文件和采取的措施，这一治理路径的特征十分明显。究其原委，一是突发事件应对立法中对紧急时期劳动者权益保障条款分散且较少，导致在法律适用上较为困难。二是政府行政权力运行过程中自发形成的以政策代替立法的社会治理思路，毕竟“行政机构掌握紧急状态应对的核心权力”，［4］在上级和长官命令以及社会舆论要求及时处理突发事件的压力下，政府可能会摒弃严格执行既有立法导致行动迟缓的情形，通过中央政府相关部门出台政策文件和各地方政府具体细化规定这种综合式的政策应对模式，短时间内赋予下级执法部门采取多种措施的权力，来迅速处理突发事件引发社会秩序混乱的局面。

（二）法律中的分散式调整模式及其不足

我国疫情等突发事件期间劳动者权益保障的规定散见于《传染病防治法》、《突发事件应对法》和《劳动合同法》等法律中，但各自发挥效用且相互间的联系并不紧密。

1.突发事件应对立法:以应急时期公民权利保障条款为主。第一，传染病防治立法中劳动者权益保障的内容。我国在1989 年出台的《传染病防治法》中初步建立了传染病的防治体系和相关主体的责任制度，其中对于劳动者权益保障的内容体现在工作权、健康权和财产权等方面:一是传染病人在社会中不受歧视的权利，其第十六条指出社会成员应关心、帮助传染病病人和疑似病人等人员，不得对这些人员进行任何类型的歧视行为。二是应对传染病疫情工作人员的权益，其十一条指出国家对在应对传染病工作中成绩显著的人员给予奖励，对因参与传染病防治工作而致病、致残、死亡的人员给予补助、抚恤；其第六十四条指出相关单位应采取严格的卫生和医疗防护措施，来保障从事传染病处理相关工作和接触传染病病原体人员的身心健康，并根据情况给予一定津贴。第二，突发事件应对立法中的劳动者权益保障。我国《突发事件应对法》（2007）中对保护公民各项疫情期间享有健康权、物质帮助权和财产权益等做出了规定，主要是强调政府在突发事件造成系统性风险时需对劳动者等社会成员予以各种类型的救助。具体包括:一是在救助过程中，其第十一条中指出政府部门应采取有利于保护公民、法人和其他组织权益的应急措施，第二十七条指出政府需为参与应急救援的专业人员购买人身险和配备相应的防护设备，以减少其工作中面临的各种风险。二是在物质救助方面，其第四十九条、第五十一条指出国家应该满足劳动者在内的社会成员必要的食品、饮用水、燃料等基本生活需要，力求将突发事件的不利影响降到最小。

2.劳动立法中的规定:以常态下劳动者权益保障为主。但现行劳动法以构建稳定和谐的劳动关系为主要目的，具体制度对于疫情期间出现的种种特殊情况难以直接适用。我国《劳动合同法》中规定了较为完善的劳动者权益保障体系，主要体现为劳动待遇和社会保险福利两方面，其中在第三十五条劳动合同变更、四十条第三款客观情况重大变化无过失性辞退和四十一条经济性裁员中，为依据疫情带来的用工条件变化来进而变更和解除劳动合同预留了法律适用空间，同时在四十二条规定了在职业病、患病后处于医疗期内、工作年满十五年的劳动者免于上述劳动合同解除条款不利后果的影响。另外，作为劳动立法体系重要组成部分的《工资支付暂行规定》（1994），其对于劳动者在工作日、休息日和节假日等性质认定和工资支付标准方面的规定，也是计算疫情期间劳动者工资福利待遇的重要依据。

但是在传染病等突发事件应对立法中，并未建立起援引劳动立法关于疫情期间劳动者权益保障条款的规定。原因在于，过往认为传染病防治法属于公法，主要用于解决政府疫情体系的建设工作和防止对公民人身自由权的侵犯，而对于疫情期间公民保障这种发展权相关事项并不是该法的调整目的。劳动者权益保障属于社会法的调整范畴，两者之间隶属于不同法律部门，而且传染病防止法和防治体系也是最近时期才逐步建立起来，其本身需要应对的预警、披露和防治等内容十分繁复，难以对疫情期劳动者在内的公民权益做到有效保障。

3.现行法律中劳动者权益保护条款存在的不足。我国上述疫情应对的立法中，其主要内容在于规定关于传染病等突发事件的预防与通告、检测与控制以及救治与恢复等专业性极强的领域，对于公民的权利缺乏足够重视，在立法精神上也忽视突发事件与公民权利间的内在联系，也间接导致了对于疫情期间劳动者权益保障的规定相对较少，例如虽在《传染病防治法》中通过一定的条款予以规定，但是其主要保障医护救助人员等主体，且保障领域也仅仅限于福利补助，对于社会保险、工作卫生条件和医护措施等具体领域的保障未作出明确界定，显然不利于疫情期劳动者权益保障工作的实现。

其实，不应仅仅保障参与一线疫情防护工作的劳动者权益，扩大保障主体范围势在必行。对于诸多为疫情防护而付出劳动的所有劳动者均应为其建立疫情期间劳动权益特殊保障机制，如利用本身特长或受政府调度而参与救援的志愿人员、保障疫情防护急需用品的企业复工人员等。在理顺政府、企业和劳动者等主体疫情防护期间各自职责基础上，适用疫情等突发时期劳动者权益保障专门性法律规定，属于应对疫情期间劳动权益问题的理想模式，有助于解决现行劳动法和应急管理立法中没有疫情特殊时期劳动者权益保障条款的不足，也能够解决实务中用政策代替法律引发的法律适用中的标准不一致和地区性差异较大等困难。

（三）政策中的综合式调整模式及其不足

这些政策强调为保障劳动者等全体公民权益的实现，需要相关部门采取紧急措施予以有效保障。此次疫情期间采取了与2003年非典应对时期相似的政策模式，即由国务院人力资源和社会保障部（以下简称人社部）最先出台指导性文件，各级地方政府职能部门依据上级文件积极出台地方性政策作为应对疫情的举措，共同构成了中央和地方政策综合式调整模式，在有效控制疫情的同时也减少了其对社会的冲击。

1.新冠肺炎疫情应对政策文件的类型化梳理。针对各部门应对新冠肺炎疫情所出台的法律文件，可以从专门性劳动者权益保护规定、地方性细化规定两个视角展开分析。首先，在专门性劳动者权益保护规定方面（见表1），国家人力资源和社会保障部出台的文件中对涉及劳动者权益保护中的劳动关系存续、人事管理、社保经办等领域做出了较为全面的规定。其次，在地方性细化规定方面（见表2），各级地方人力与社会保障部门按照中央政府文件的精神，结合本地用工实际及时出台了一系列政策文件，是实务部门在抗击疫情和保护劳动者权益活动中可直接适用的规范文件。

表1 人力资源和社会保障部应对新冠肺炎疫情文件汇总

续表

表2 主要地区应对新冠状肺炎疫情文件汇总

2.疫情应对政策中劳动者权益保护规定的不足。就这些政策的本质而言，是政府从保障劳动者权利的要求出发，充分行使行政机关在疫情期间享有的诸多权力，且通过采取多种政策工具形式来保障劳动者权益的实现。这些疫情期综合式政策保护形式，对劳动者权益保障的优点表现为:既包含劳动法中关于职工待遇一般性规定，也有根据应急需求而做出的临时性规定；落实倾斜保护劳动者原则，用制度保障劳动者权益不降低；灵活调动各种制度工具，妥善保障疫情期间工作平稳运行。

但是这些行政措施中对劳动者权益保护的规定，属于政府应急管理公民权利限制说在实务活动中的具体形式，强调政府疫情控制工作处于第一位。在政策内容上更多的是管制性规定，直接赋予劳动者权利的规定较少，凸显政府对疫情管控基本目标实现后再追求劳动者权益的实现。其本身存在着诸多缺点:首先，内容本身矛盾之处多，各地区在国务院部门规定基础上随意增设条款导致存在国家请客企业买单的怪象，且存在政策权限不清、具体程序缺失和行政机关以劳动政策变相立法的现象。［5］其次，内容上不全面，对政策规定范围之外的劳动生产条件保护、工作时间和工作强度等方面保障存在不足。再次，覆盖主体范围较窄，这些制度主要保障签订规范劳动合同的劳动者，而对于灵活就业人员的劳动权益规定较少。最后，地方政策间福利待遇水平存在较大差异，且地区间政策在覆盖主体范围上存在不一致，多数地区对于工伤保险待遇享受主体限于医护及相关工作人员，而厦门市则将其拓展为医护人员、企业职工等。

三、疫情期劳动者权益保障制度的理论塑造

新冠肺炎疫情期劳动者权益保障需在价值理念、专门规定、法律适用和执法机制等方面，按照劳动权益保障的实际需求做出规定。

（一）倾斜保护劳动者权益理念是价值根基

1.倾斜保护劳动者理念的本质内涵。倾斜保护劳动者是劳动立法的核心理念，在疫情期劳动者利益保护和用人单位经济效益衡量过程中也应优先得到保护。常态中的劳动关系，劳动者因处于从属性地位导致其权益往往会受到用人单位的不当侵害，所以需在劳动立法中对不同类型劳动者的合法权益分别予以不同程度的倾斜性保护。［6］但常态中的劳动法却难以应对突发事件期间劳动者面临的规模性、系统性的权益保障难题，且传统的协商、劳动仲裁和诉讼等劳动纠纷调整机制也因为疫情原因暂时中止运行，所以这些常态下的劳动者权益保护机制作用的发挥受到了一定限制。

2.疫情期践行倾斜保护劳动者理念的必要性。在疫情等突发事件期间，劳动者还面临着突发情况带来的丧失劳动机会和工资待遇降低的影响，若不加大对其倾斜保护的力度则会导致劳动者权益愈发难以实现。可行的路径是在突发事件应对立法中，将倾斜保护劳动者理念有效纳入到其中关于公民权益保障的条款中去，使其作为突发事件时期劳动者权益保障的专门性规定。这样就形成了常态下劳动关系调整模式和应急状态下突发事件立法调整模式共同发挥作用，避免了突发事件时期劳动者权益保障无法可依、以政策代替法律的困境。倾斜保护劳动者理念进入突发事件立法的方式可从后者的调整主体入手，（1）即分别对政府和企业等与劳动者利益保护密切关联的主体课以不同的注意义务，使其在政策出台、行使执法权或用工管理权等方面尽力以维护劳动关系和谐稳定为目的。

（二）疫情期劳动者权益保护专门性规定是立法基础

1.疫情期劳动者权益需由专门法律调整。疫情期对权益保障凸显出应急性、及时性的特征，与常态下劳动立法中对权益保障呈现的稳定性、长期性在本质上存在不同，这一因素倒逼疫情期间亟需出台专门性劳动者权益应急保障规定，以便在疫情等突发事件期间将劳动者权益保障工作中呈现的短期性、应急式转向长期性、稳定化的模式。

2.疫情期制定劳动者权益专门规定的缘由。实务中，在突发疫情期间大量存在的用政策文件代替法律的现象是制定专门规定的主因，从我国应对非典疫情和新型冠状病毒疫情的实践来看，政府部门采取的是依据特殊时期部门出台的政策性文件来规制劳动者权益保障事项的，这些临时性举措虽然在实际应用层面对劳动者的权益产生了一定影响，但也难免具有代替法律发挥作用的嫌疑，而且这些应急性政策文件在内容上缺乏明确的法律依据，尚需得到立法上的合法性追认，地方政府部门立法水平不高导致政策内容前后矛盾也是需考虑到的不利因素。（2）同时这些规定的时效往往没有明确界定，导致疫情过后类似政策如何实行存疑，例如在《关于因履行工作职责感染传染性非典型肺炎工作人员有关待遇问题的通知》中指出，本办法执行至2003 年底待国家出台有关政策后再按统一政策执行，但后来并没有专门政策来指明该通知是否仍发挥效力。可行的解释是立法机关在制定该条款时，本意在于将这一文件作为了非典疫情应急措施，先行通过政府红头文件形式对劳动者权益实现尽可能有利的保障，待未来时机成熟在总结立法和实务经验的基础上，通过出台专门性法律形式以期未来发生类似疫情时，能在国家层面存在一部高位阶的法律对劳动者权益实现强有力的保障，而非只是依靠低位阶的政府规章、政策文件来作为应急措施。遗憾的是在较长时间内，国家层面专门性疫情期劳动者权益防护立法并未出台，所以可以发现在当前新冠肺炎期间我们似乎又回到了十七年前的老路，在新的疫情出现后遵循过往以政策代替法律这种事后临时性补救模式，由此引发疫情期间医务等救助人员劳动保护措施不到位，导致生命财产权益受损甚至付出生命代价。［7］

（三）疫情期劳动者权益保障专门机制是执法保障

1.国家保护义务要求建立疫情期劳动权益专门保障机制。国家保护义务强调国家通过合适手段参与到疫情期具体的劳动关系中，实现对劳动关系主体双方利益的协调。其通常采用建立专门的法律机制，以及赋予相应机关一定权力等措施，以法定程序防止侵害劳动者权益行为的发生。但我国疫情期劳动者权益立法呈现的分散化特征，导致了权益保障制度存在先天不足，而未建立稳定、可持续的疫情期劳动者权益保障专门机制，也在一定程度上阻碍了实务中相关政策效力的发挥。

2.应由专门机关统筹负责疫情期劳动者权益保障工作。与劳动者权益实现密切相关的是行政权的实施，劳动者权益保障得以实现的重点也在于约束行政机关权力的行使。这是由于行政机关所采取的措施不仅直接关系到劳动者权益保障能否实现，也是立法、司法机关对当前制度实施效果进行事后审查的前提条件。行政机关在履行劳动者权益保障过程中，最重要的是要形成一整套完善的行政权力运行机制，但是当前参与新冠肺炎期疫情防护的部门之间就存在着部分职能过于分散的问题，［8］例如人社部负责劳动者权益保障政策的制定，国家卫健委负责医疗队伍保障工作，财政部负责劳动权益保障措施资金支持，疾病预防控制中心负责编制预防标准工作，这种分散式规制模式对于疫情期需要通过统筹规划实现劳动者权益有效保障的目的而言是存在一定差距的。

虽然当前成立了国务院联防联控机制，由其通过精准施策方式对企业和劳动者分别采取不同防控策略和复工复产等有利措施，（3）但是该机制本身也缺乏对疫情期劳动者权益保障工作进行综合调整或对具体事项进行处理的权力，这导致其实际运行效果与劳动者权益保障需求之间仍存在一定的差距。就中央应对疫情工作领导小组这一机构而言，其会议文件与具体通知中的内容对于疫情防控工作发挥着难以代替的作用，表现为其所召开的十三次会议中所形成的疫情防护理念、要求和具体建议都对地方各级政府具体措施产生巨大的作用，（4）是发挥党的领导在疫情事件应对中的重要载体，各部委和地方政府所有措施也是围绕着该小组的具体要求而进行细化和落实的。但是其在性质上属于党领导下的办事机构，所以需在明确其作为疫情应急期中央最高指挥部门的前提下，将具体职能赋予专门的行政机关来细化实施，明确党的领导和具体执行机关在疫情期的相互关系和各自职责，做到两者在具体工作事务上有序衔接，以确保党的领导小组职能规范化、运行机制程序化和具体权利的法治化。［9］

（四）疫情期劳动者权益保障中需引入不可抗力制度

疫情期政府行使紧急权力往往会介入民事活动领域或者对其产生重大影响，而不可抗力条款的适用则是公法规范和民事规范间协调的纽带，但劳动立法中摒弃不可抗力的制度模式切断了其和突发事件立法间的联系。

1.疫情期民事立法对不可抗力规定的适用。实务中受新冠肺炎疫情影响很多民商合同履行出现困难，我国立法、司法和行政机关也多是将新冠疫情认定为不可抗力因素，且诸多地方政府、行业团体也为企业办理不可抗力证明，使受损一方可以依据不可抗力条款来部分或者全部免除责任。（5）在学理上也将不可抗力作为独立于情势变更的免责事由，赋予遭受突发事件不利影响的一方通过协商来部分或全部免除责任。（6）也应该注意到的是，将此次新冠肺炎认定为不可抗力在我国过往司法实践中可谓是有章可循，（7）且立法和司法中也对疫情事件适用于不可抗力时所应遵循的通知义务、举证规则、免责事由和法律后果等进行了阐明，可见不可抗力条款已经在在民事立法和审判活动中得到了适用。

2.疫情期劳动立法中摒弃不可抗力规定的适用。反观《劳动法》和《劳动合同法》，却均未将不可抗力纳入其中来作为劳动合同解除或中止的阻碍条件。此时面临的一个问题是，当此次新冠肺炎疫情在民法领域被视为不可抗力而广泛应运时，劳动法领域是将此次疫情认定为了不可抗力但是基于价值考量后不予以适用，还是直接否认将此次疫情认定为劳动法中不可抗力因素？这一核心问题在劳动立法和政策实施层面未予以明确回应。（8）但是在具体实践层面，人社部和诸多地方人社部门基于稳定劳动关系需要，否定不可抗力条款在劳动立法和审判实务中的效力，即用人单位不得以不可抗力为由来解除劳动合同或减轻对劳动者所应负担的各项义务。这种立法和政策文件间规定不一致的现象，造成了劳动法律内部体系上存在混乱，而且我国劳动法学界对能否将《劳动合同法》中客观情况发生重大变化条款认定为不可抗力，继而作为解雇行为的法定免责事由也存在较大争论，（9）加剧了这一问题的复杂性。

四、完善我国疫情期劳动者权益保障制度的建议

新冠肺炎疫情期劳动者的权益保障工作在保障主体范围、适用程序等方面需做出更加细致的规定，且也需出台专门规定来赋予特定机关统一行使职权。

（一）在主体上拓宽疫情期间保障措施的适用范围

以突发事件立法中保障疫情期全体公民权益实现为目标，打破当前政策文件中将保障主体仅限于医务等特定人员的不利局面，拓展到所有劳动者范畴且对其进行分层保护，具体来说:

1.参与疫情防护的所有医护人员。在保障人员范围上，打破现行政策中对医务人员界定模糊的形式，明确以是否实际参与疫情防护工作为标准，（10）而非根据医院性质和政府定点作为划分依据。在公立医院之外要特别注重将民营医院、乡镇诊所、社区卫生、医养结合内设医疗机构等组织中，实际参与防疫工作的医生、护理人员以及其他服务性工作人员，都纳入到疫情期劳动者权益保障范畴中。在具体保障内容上，一是保障医护人员符合身体健康要求的休息时间，根据医护人员身体条件、精神缓解与心理调整的需求，制定突发事件时期符合劳动标准的最大工作时间上限；二是保障其工伤权益，将现行规定中对医护人员感染新冠肺炎工伤认定所采取的临时性特事特办举措，通过在《工伤保险条例》中加入专门性规定形式，即在疫情防控中感染法律、行政法规或政府文件认定的传染病类目的，就可以纳入工伤保险支付范围，这样可做到于法有据。

2.提前复工劳动者和志愿服务人员。按照各地政府疫情防护工作部署而提前复工复产的企业职工，受用人单位指派到国家宣布为疫情地区工作，或加入到疫情防控部门组织的交通运输管理、社区卫生防护与政策宣传等各种防疫工作一线的工作人员。其在工作过程中感染新冠肺炎病毒的，可以考虑纳入疫情期间因工外出、由于工作原因受到伤害的情形，将这些人员认定为工伤保障范畴且享受工伤保险待遇。特别是对于各行业组织或社会团体自发组织的志愿人员，在参与防疫活动中感染肺炎病毒的，应该在社会保险中对其做出专门性规定，减免其疾病治疗费用上的压力。

3.受政府调度参加疫情防控的人员。包括专业应急救援人员、社会临时参与救助的人员，以及政府统一调度或临时安排其从事物流运输、技术救援等抗击疫情活动的人员。该部分人员来自社会各个行业，之前是否购买工伤保险或者是否订立劳动合同并不明确，其享受到的劳动权益保障水平也存在较大差别。但是疫情期间都从事高强度的工作且都处于疫情防控第一线，所以理应统一将他们纳入到疫情时期专门性劳动权益保障制度范畴中。

4.未复工劳动者。这一主体的范围最为广泛，包括当前为响应政府严格管控号召而未复工的各类劳动者，主要是保障其工资待遇能够得到落实且不受用人单位不当克减。对于其在疫情期感染新冠肺炎病毒的，也应该纳入疫情时期专门性劳动者权益保障制度范畴中，通过设立专门的疫情社会保险基金形式来减轻其治疗费和医疗费方面的压力。

（二）在立法方面需出台疫情期劳动者权益保障专门规定

可以考虑出台《突发事件时期劳动者权益保障应对条例》等形式的立法，明确其作为疫情期间劳动者权益保障的专门法律，将其作为疫情期间劳动者权益保障工作的主要制度依据。这样则可以通过立法形式加强社会对劳动者权益保护的重视程度，提升全社会特别是主管机关对参与疫情防护人员劳动权益的保障水平。具体应该在该专门立法中考虑到以下几点:

1.实现常态下社会保险制度和疫情期社会保险工作的有效融合。常态下社会保障制度本质在于保障劳动者等全体社会成员在年老、失业等特定情况下获得国家最基本的物质援助，强调长期性和最低水平的生活保障。而疫情应急时期的劳动和社会紧急保障制度，则用于确保劳动者在疫情防护这一时期获得短期化、临时性和应急性的有效救助，以期解决劳动者在特殊时期内由于不可抗力因素导致的生活保障、福利待遇等急剧减少的困境。两者在追求目标上具有一定的不同，所以需要在依托现有劳动和社会保障制度基础上，建立疫情时期专门性的劳动和社会保障制度体系，将工伤保险、医疗保险、失业保险和社会救助等诸多措施纳入一揽子政策系统中。同时，建立国家应急时期财政专项基金，在发生疫情时直接启动该项特殊帮扶计划，由国家财政补贴受到疫情影响的劳动者，确保其各项权益得以实现，最终实现疫情等应急时期劳动者权益保障规定由临时性转为规范性，由封闭性转为开放性的制度保障模式。另外，也需建立该专门立法与职业病防治法、传染病防治法的衔接机制，确保及时将疫情中涉及到的传染病类型纳入到职业病保障范围中。

2.实现疫情期企业经济效益和劳动者权益间关系的平衡。企业效益和劳动者权益保护一直是劳动法领域的重要议题，且强调两者在较长期间内保持稳定和谐的关系。疫情防控阶段具有期限性，估计此次疫情持续两个月以上（以医学专家建议的观察期为计算依据），国家和企业在一定时期内的经济发展都会都受到影响。疫情防控特定时刻的劳动者权益保障措施需要服从这一特征，和常态下的制度之间须有一定的差异。主要是要注重在劳动者权益保障工作中做到及时性、有效性。纵观各级政府出台的政策举措，其实还是对常态下劳动立法中倾斜保护劳动者权益制度的一种变通适用，并没有突出疫情时期的应急特征。

3.对疫情期劳动者权益保障实行分层保护。应在保障基准生存条件的基础上，对不同层次、不同岗位的劳动者予以合理的差别保护。例如，对于医护人员、社会秩序维护人员等从事一线高风险岗位的劳动者，在安全健康条件、社会保险救济和工资与特殊待遇补贴方面可对其进行合理倾斜；对于志愿人员，考虑到其身份来源的复杂性，主要是保障其身体健康权和社会保险权益；对于提早复工复产劳动者，由于其从事的是与公民生活密切相关的紧缺物资、生活必需品生产活动，主要是保障其在疫情时期的工资待遇能够得到合理的增加。

（三）在执法方面需赋予专门的机关统一行使相关权力

建议由人力资源和社会保障部统一行使疫情应急时期劳动者权益保障工作相关权力。原因是，疫情等突发事件中的救助行为在性质上属于社会保障行为且需发挥社会保险机制的效用，［10］人社部主管疫情期劳动者工伤保险工作也具有先天上的优势。而且由人社部门统筹负责国家疫情期劳动者权益保障工作，也能够打破疫情期由于行政分割因素导致的保障不足困境，人社部可发挥自身优势及时掌握地方各行政区域内劳动者的诉求，由其统一筹划搭建疫情期劳动者权益保障的信息联动共享与整合机制，这样有助于消除疫情期权力运行结构中的碎片化现象，［11］实现劳动者权益得到最大程度保障的目标。

人社部门在疫情期劳动者权益保障中的工作主要包括:一是加强与应急管理以及卫生等部门的合作，理顺突发卫生事件立法中所赋予应急管理部和卫生健康委员会等机关的职责，形成人社部在中央应对疫情工作领导小组统一领导下，统筹负责疫情期劳动者权益保障的工作机制。二是加强对政策制定的监督管理，人社部应该统筹规划疫情期劳动者权益保障相关行政规章和政策的制定工作，确保其不违背突发卫生事件立法的精神，最主要的是保证立法质量和符合相应程序，减少政策前后矛盾和地方差异过大现象，特别是准确把握疫情等紧急状态下劳动者权益需得到及时、有效保护的特征，将医疗保险和工伤保险的适用范围适当扩大，避免对参与抗击疫情工作的劳动者群体在保障范围上存在歧视的现象。三是制定疫情紧急时期劳动者权益保障工作特别机制。准确把握疫情期短期、应急的特征以保证该种工作机制的及时性和有效性，确保采取的措施符合法定程序，以及出台的政策符合法定形式。

（四）在法律适用中引用劳动合同中止和不可抗力条款

审慎适用不可抗力条款，利于实现疫情突发卫生事件应对立法和劳动合同立法之间的有效协调。虽然我国劳动合同法中赋予劳资双方可通过劳动合同解除、终止制度，实现对常态下劳动关系的有效规制。但其中缺乏对疫情等应急时期劳动者权益保障主体、权益范围和实施程序等内容的规定，导致出现疫情时用人单位和劳动者双方只能在劳动合同解除和终止之间做出选择。这明显不利于维持劳动关系的稳定性，且这种直接终止劳动关系效力的做法，也和劳动合同作为继续性合同的本质不符。疫情持续的期间一般来说是有限的，虽然在短期内会对双方履行劳动合同关系的经济基础带来冲击，但是若赋予双方暂时中止劳动合同继续履行的权利，待度过疫情后双方仍然可以选择继续履行原劳动合同。（11）在劳动合同法中引入劳动合同单方中止制度，［12］通过将疫情等突发事件认定为不可抗力因素，暂时中止双方已签订的劳动合同效力，适度降低用人单位所应负担的各项义务。这一空窗期也为临时性劳动权益保障专门法律的适用创造了空间，待疫情过后劳资双方可选择继续履行原劳动合同。这样也使得不可抗力制度在劳动合同法中具有了正当性，有利于实现其与传染病防治立法、突发事件应对立法之间的协调。

当然，在劳动立法中引入不可抗力制度应该选择审慎适用的态度。毕竟劳动法中强调倾斜保护劳动者的理念，疫情等突发事件本身构成了非因劳动者原因导致劳动合同履行过程中出现的不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，在符合不可抗力条款适用情形时，应选择对无过错的劳动者一方利益侵害最小化的形式，即用人单位需积极主动与劳动者就劳动待遇等进行协商，以通过变更劳动合同待遇条款、暂时中止劳动合同效力等形式来适当减少自身的责任，但是不能采取直接解除劳动合同等严重侵害劳动者利益的手段来免除自身的责任。

五、结语

劳动者权益保障是疫情期间我国经济社会事务中不可忽略的一项重要工作，当前通过人力资源和社会保障部出台紧急政策作为临时应对措施的做法，在本质上和过往应对非典肺炎期间的行为是一致的，理论上并未实现将其有效纳入法治化保障轨道中。突发卫生事件立法的目的是赋予行政机关在紧急时期以特别权力来实现社会秩序的恢复，但是也必需做到对公民权利的有效保障。疫情期导致常态下的劳动立法难以发挥效用，致使劳动者权益保障工作在疫情期间出现断层期状态，但是考虑到这一时期属于紧急时期突发卫生事件立法的调整范畴，可考虑将其作为上位法依据建立疫情期专门的劳动者权益保障规定，这也是将上述的断层期纳入法制保障轨道的一种可行措施。

注释：

（1）关于突发事件立法调整对象和范畴的认识，有学者总结为突发事件立法是用以调整行政机关与公民、法人等组织在突发事件应对中的权利义务关系，目标在于根据突发事件发生发展的规律在不同阶段采取不同的应急措施，以维护和恢复正常的行政管理秩序，其调整对象是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的应对工作。参见李岳德：《突发事件应对法立法的若干问题》，载《行政法学研究》2007年第4期，69-75页。

（2）针对疫情期因延迟开学时未成年子女看护，导致的劳动者不能提供劳动的工资待遇问题，北京人社局就存在着前后自我否定的现象。北京市人力资源和社会保障部.关于对《关于因防控疫情推迟开学企业职工看护未成年子女期间工资待遇问题的通知》有关问题说明的通知.http：//rsj.beijing.gov.cn/xxgk/tzgg/202002/t20200213_1630016.html.2020年03月15日。

（3）国务院联防联控机制.关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见.http：//www.qstheory.cn/wp/2020-02/29/c_1125642165.htm.

（4）截止到2020 年3 月4 日，中央应对疫情工作领导小组共召开十三次会议。对于这一工作机制建立始于2020年1月25日，习近平总书记主持中央政治局常委会会议并做重要讲话，对疫情防控工作进行再研究、再部署、再动员。会议决定成立中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作，加强对全国疫情防控的统一领导，统一指挥。中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，https：//baike.baidu.com/item/中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组/24288152?fr=aladdin.

（5）虽未有明文规定的形式，但是人大法工委以权威解答、内蒙古高院以指引形式和上海高院在新冠肺炎防控新闻发布会中，负责人都将新冠肺炎疫情视为不能预见、不能避免且不能克服的不可抗力情况，可部分或者全部免除责任。而且诸多贸促会等相关部门也为部分企业出具了不可抗力证明文件，用以帮助企业免于合同解除、支付违约金等方面的损失。

（6）民法学者对不可抗力的适用条件、行使规则和通知义务履行等方面做出了深刻分析，且都承认不可抗力的独立免责事由地位。持该种观点的主要文章有：王利明：《情事变更制度若干问题探讨-兼评《民法典合同编（草案）》（二审稿）第323条》，载《法商研究》2019年第3期；韩世远：《不可抗力、情事变更与合同解除》，载《法律适用》2014年第11期；崔建远：《不可抗力条款及其解释》，载《环球法律评论》2019年第1期。

（7）我国2003年“非典”疫情中，当时卫生部门的处理手段和此次新冠肺炎类似，都归类为乙类传染病但按照甲类传染病标准预防和控制。在《最高人民法院关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》（法［2003］72号）这一司法文件中，对因非典疫情导致合同一方不能履约的属于不可抗力；北京二中院在《正确处理“非典”疫情构成不可抗力免责事由案件》中，从法律适用视角对非典肺炎作为不可抗力事件的类型和裁判规则做出了释明，实务中也是采取审慎适用态度。

（8）在《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》（人社厅明电［2020］5号）文件中，对于肺炎患者、疑似病人和密切关注人员等在医疗等期间内的劳动者，也只是直接规定了企业需正常支付工资报酬和不得解除劳动合同，未予以说明是否已将此次疫情作为了劳动法意义上的不可抗力事件来应对。这就面临着困境：若该文件默认疫情属于不可抗力，则劳资双方可以选择中止、变更或者终止劳动合同的效力，一是会面临着在劳动合同相关立法中难以找到不可抗力和劳动合同中止制度来作为其法律依据；二是中止期间双方主要权利义务均不需履行，在劳动者为付出劳动而要求企业支付全部工资报酬也显失公平；最后该规定本身直接否定终止合同效力的做法和不可抗力制度本身要求不符。

（9）原劳动部《关于《劳动法》若干条文的说明》（劳办发［1994］289号）文件中是将不可抗力纳入情势变更制度中的，即不可抗力制度在当时劳动法中不具有法定免责事由地位。而对持反对观点有：太月：《劳动违约责任免责事由的适用分析》，载《当代法学》2013 年第4 期；王倩：《论基于“客观情况发生重大变化”的解雇》，载《法学》2019年第7期。

（10）根据新闻报道，实际上在参与此次新冠肺炎防疫前线的医疗队伍中，很多非公立医院医护人员不再援鄂名单中，也没有按照中央精神规定享受同公立医院医护人员相等的经济补偿，在疫情防控先进集体和个人评选中也无评选资格 。 财 星 网.http：//www.caixin.com/2020-03-11/101526727.html.

（11）其实我国劳动合同中止制度未在劳动合同立法中有具体规定，但是地方层面基于实际需求在立法中对其进行了常识性规定。例如《江苏省劳动合同条例》（2013）、《上海市劳动合同条例》（2002）和《关于实施《上海市劳动合同条例》若干问题的通知》（2002）等，其中都明确了不可抗力因素下可以中止劳动合同的履行，期间用人单位可以不支付劳动者工资、生活费或暂停缴纳社会保险费用等。这种规定形式在法理上有助于实现劳动者和用人单位义务均等和利益平衡，毕竟疫情导致停工是非因劳动者或用人单位任何一方引起的。