地方政府竞争视角下城市人才政策研究

柳新元，季 冰

（武汉大学政治与公共管理学院，武汉 430072）

一、问题的提出

2017年初，武汉市宣布启动“百万大学生留汉就业创业工程”，提出力争“5 年留下100 万大学生”，全国范围内的“人才争夺战”由此打响。包括西安、南京、成都、长沙、郑州等在内的二线城市，甚至北京、上海、深圳等一线城市，都出台了各自的人才政策，从住房、户籍、工资补贴等多个方面吸引大学生等目标群体。进入2019 年以来，这场肇始于武汉的全国性“抢人大战”继续升温。出台人才政策的城市由一、二线城市扩展至四、五线城市，地域横跨东、中、西部地区，政策内容更全面，招揽人才力度更大，目标群体覆盖面更广。2020年，尽管受新冠疫情影响，但城市之间的“引才大战”丝毫没有降温，济南、沈阳等城市相继出台新政，全面放开落户限制，苏州等城市继续加码人才政策，地方政府间的人才竞争愈演愈烈。

城市“抢人大战”背后的推手是各地政府。在武汉市委、市政府出台“留住百万大学生”新政后，各地政府对标武汉出台人才政策。作为人才引进的主体，城市政府竞相“抢人”背后的行为逻辑是什么？城市之间存在着一定的区域差异性，各地人才政策的文本内容有何不同？城市人才政策产生了怎样的效果？本文试图从地方政府竞争的视角对地方政府推出的人才政策进行分析，以回应上述问题。

二、文献回顾

（一）地方政府竞争

“地方政府竞争”一词属于舶来品。严格意义上讲，对地方政府竞争进行明确而系统研究的是查尔斯·蒂布特，他提出了“用脚投票”的“蒂布特模型”理论，享有自由流动权利的居民基于地方政府公共服务提供的水平和税收负担，选择符合自己偏好的地区［1］。此后，以诺思［2］、柯武刚［3］为代表的制度经济学派在分析政府竞争行为时引入了国家理论和市场经济竞争的视角，形成政区竞争理论。在欧美学术界，布雷顿的“竞争性政府”理论最具代表性，他认为各级政府机构在纵向与横向两个层面上都处于竞争状态，围绕着资源、权力分配以及公共产品等相互竞争，进而满足公众偏好，实现公共产品和税收价格的有机结合［4］。

国内学界较早提出“地方政府竞争”概念的是樊纲和张曙光，他们认为地方政府之间是“兄弟竞争关系”，在中央政府放权后围绕着投资和货币发行展开横向竞争［5］。冯兴元认为政府间竞争主要体现为体制竞争或者制度竞争［6］。周业安等将地方政府竞争行为分为进取型、保护型和掠夺型三类［7］。在对地方政府竞争的概念、内涵、特征等进行一定研究后，国内学界开始选择以地方政府竞争为视角分析相关问题和现象。刘泰洪认为财政体制改革为地方政府提供了恣意行政的空间，激发了地方政府谋求经济发展以获取较大财政收益的冲动，导致了地方政府间的竞争行为［8］。张飞等认为地方政府间不当竞争是导致我国土地市场秩序混乱的重要根源，要加快土地制度、官员政绩考核制度等制度创新，规范地方政府行为，重建土地市场秩序［9］。马万里等认为地方政府竞争在一定程度上导致了政府供给公共品结构的偏差，难以满足社会公共需要［10］。傅强等认为作为环境规制政策的执行者，各级地方政府在治理环境时应削减对辖区的行政垄断，推动各级地方政府跨区域环境保护合作，以降低地方政府恶性竞争导致的环境规制失灵［11］。谢晓波通过研究发现，地方政府追求利益集合最大化的竞争行为对区域经济协调发展产生正效应，主要表现在地方政府竞争对改善区域发展环境的促进作用上［12］。厉敏萍等认为依靠制度变迁吸纳域外生产要素是地方政府竞争实质所在，地方政府制度竞争从微观、中观、宏观三个方面推动了制度转型［13］。

关于地方政府竞争的研究，西方学界关注的重点在于地方政府间财政、税收的竞争，属于财政学或公共经济学的理论范畴；而国内学界起步较晚，主要是借用西方制度经济学的框架进行分析，积累了一定的研究成果，但在适用性方面仍有局限。我国的政治经济体制与西方联邦体制存在着较大差异，且当前处于社会经济转型时期，地方政府竞争关系较西方复杂得多。因而，制度竞争并不能完全解释我国地方政府竞争状况，财政、税收等也不能涵盖地方政府竞争的全部内容。

（二）人才政策

从研究内容来看，学界对人才政策的研究主要分为两个方面:一是进行国内外区域人才政策的比较，二是分析人才政策的效应并进行评价；从研究对象来看，以武汉市首发人才政策掀起的城市“人才争夺战”为界，国内学界之前的研究聚焦于高层次人才政策，针对处于人才金字塔顶端的领军人才、紧缺人才等，之后聚焦于以学历作为划分依据的青年人才，主要是高校毕业生群体。

人才竞争是政府间竞争的内容之一，而人才政策则是人才竞争的具体表现形式和主要手段。国内学界对二者的关系研究较少，主要是从社会学、管理学视角出发研究地方政府的人才争夺。陈文权等基于人力资源管理的视角对地方政府“人才争夺大战”现象进行分析，认为当前各地人才争夺存在着非理性竞争、缺少后期规划等问题［14］。初冰茹从社会学的视角探讨城市人才竞争现象，认为人才迁入带来了城市公共服务配套问题和就业问题［15］。宋典等以华东“六省一市”地市级政府为对象，分析竞争、发展、学习三种因素对人才政策创新的影响程度［16］。李永乐、田雄提出“引才大战”是城市提高综合竞争力的有效手段，是向高质量发展转型的表现，但需要对“运动式引才”的风险进行反思［17］。

回顾以往研究文献，从地方政府竞争的视角进行人才政策研究具有一定的拓展空间。一方面，学界在研究地方政府竞争时，聚焦于制度和产业，忽视了人才、知识等其他要素的作用；另一方面，学界对人才政策的分析较少涉及到地方政府这一政策背后的利益主体。基于此，本文选择从地方政府竞争的视角出发，通过对城市人才政策文本进行分析研究，理清人才政策出台背后的政策逻辑，从而为规范地方政府人才竞争、减少竞争失序等负面效应提出一些政策建议。

三、基于地方政府竞争视角下的城市人才政策分析

（一）城市人才政策出台的政策逻辑

1.人才资源的稀缺性、流动性与高附加值

人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源［18］。人才资源不同于人力资源，人才资源是具备一定知识技能、素质较高的人力资源，属于人力资源中较高层级的一部分。作为地方政府竞争的对象，人才资源具有三方面特性——稀缺性、流动性和高附加值。

第一，人才资源具有稀缺性。这一特性决定了人才竞争的激烈程度。从2017 年初以来，各城市人才政策及“人才争夺战”吸引的目标对象是具备一定学历的青年人才和海内外高层次人才，学历标准大多在大专文化程度以上。而作为人口大国，我国的人口受教育程度偏低。依据第六次全国人口普查数据公报，我国（不包含港澳台地区）具有大专以上文化程度的人口为119636790人，仅占总人口的8.7%左右，且分布极不均衡，主要集中于中部及东部沿海地区。

第二，人才资源具备可流动性。伴随着市场化改革的进行和户籍制度的松动，人才可以通过“用脚投票”机制来表达对地方政府及其公共服务水平的偏好，根据自身的发展和利益诉求选择更合适的行政区域。

第三，人才资源拥有高附加值。习近平总书记强调:“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。”［19］当前我国正处于发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换的关键时期，人口老龄化加剧、人口红利逐渐消失，物质资本投入促进经济增长动力不足。在此背景下，以青年大学生、海内外高层次人才为代表的高素质人才队伍更加符合社会经济转型的要求。相较于普通劳动力，高素质人才作为科技创新的“载体”，更有利于促进产业结构的调整与升级，带动地区经济增长与城市建设。

人才资源的三方面特性是地方政府人才竞争的前提条件，也使人才成为一种可流动的经济资源。人才聚则产业兴，人才资源是城市发展与创新的前提条件和基本保障，人才竞争力成为城市竞争力的重要组成部分。地方政府通过出台人才政策吸引人才这一流动性要素向本辖区集聚，在防止本辖区人才资源外流的同时争夺辖区之外的人才，从而在较短时间内实现人才“数量”和“质量”的双重提升，增加辖区的人力禀赋。

2.地方政府的政绩考核压力与发展需求

改革开放以来，我国逐步进行市场化改革，经济体制由计划经济向市场经济逐步转轨，地方分权化改革也同步进行。计划经济时代下，地方政府的自主性较弱，作为中央政府下的行政主体执行中央的政策、计划。自20 世纪90 年代以来，地方政府在分税制改革、财政分权等一系列纵向权力结构的改革之后，获得了相对独立的利益主体地位，掌握了一定的自主权。但在我国的政治体制下，地方政府及其官员的政绩考核权仍然掌握在上级政府手中，上级政府依托干部人事制度对地方政府维持着政治控制，上级政府在考核下级地方政府政绩、决定地方主官职位升迁时，会以其他地方政府及官员的具体工作情况为参照。在这种压力型体制下，各地方政府及其主官为谋求经济利益和政治资本，围绕着辖区发展展开竞争。地方政府的政绩考核压力与发展需求是可以相互转化的，地方政府为实现辖区发展展开竞争，也是为了实现地方政府及其官员政绩最大化的竞争，而政绩考核的标准又体现在辖区的发展之上。

由于改革开放后发展国民经济成为国家的首要任务，包括中央政府在内的上级政府对下级地方政府的政绩考核主要集中于经济指标，将地方经济绩效表现与官员政治升迁挂钩，地方政府之间围绕着GDP 增长展开激烈竞争，招商引资被各地方政府作为经济工作的重中之重。地方政府在招商引资竞争中承担起经济主体的角色，争夺企业、资金等显性经济资源；而在城市人才争夺战中，地方政府出台一系列人才政策招才引智，争夺对象转变为以高学历人才、青年人才为代表的人才资源，人才资源也是一种隐性的经济资源。当前中国经济增长动力不足，下行压力较大，同时人口红利逐渐消失，劳动力密集型产业创造经济价值较低，在此背景下我国政府提出创新驱动发展战略，积极推动经济发展方式转变。各地方政府发现，以往靠招商引资拉动经济发展的模式难以为继，推动产业结构的优化升级需要引来高素质人才，经济发展需要改善就业结构，因而在经济发展需求的压力下，人才资源成为新一轮地方政府竞争的对象，人才竞争成为地方政府间的“另一个比赛项目”。

在我国，由上级政府主导的政绩考核标准可以转化为具体指标，影响着地方政府官员的政治升迁。在以经济建设为中心的国家战略背景下，上级政府将GDP增长率、税收增长率、就业率等经济指标作为衡量地方政府经济工作的主要依据。随着政府职能的转变，政绩考核的重心不再仅仅局限于经济领域，社会治理、公共服务、生态保护等领域的考核权重逐渐加大，人才工作也逐渐被纳入到政绩考核的内容之中。人才指标的可统计性强化了地方政府间的人才竞争，人才引进数量、新落户人口等数据成为衡量地方政府人才工作的指标，成为政治晋升的博弈筹码。

新制度经济学派认为组织之间的竞争促使组织产生寻求改善现存制度的行为模式，地方政府也是一定意义上的组织。作为制度的供给者，各层级政府在竞争过程中必然会对原有制度不断进行创新以维护自身的生存和发展。在压力型体制下，“主动的政府”率先进行制度创新，相较于其他地方政府便获得了更多资源，同时也增进了本辖区的利益，在制造“轰动效应”的同时，释放出有效的政绩信号。在政绩竞争和发展竞争的压力下，其他同级地方政府必然会跟进模仿和学习，尤其是在失去先机的情况下，继续加码，是为“被动的政府”行为。

在地方政府竞争过程中，竞争优势的获取是一个动态过程，各城市的人才竞争亦是如此。对于地方政府而言，通过人才政策抢夺人才资源，成为追赶高级别城市、甩开同等规模或同等级别城市的契机。在一线城市人口流入政策收紧、人才外溢背景下，为占据人才竞争先机、推动辖区社会经济发展，中西部地区以武汉、西安、郑州为代表的城市政府率先出台人才政策，积极吸纳人才，在人才转移过程中承接大量一线人才资源，同时也吸引更低级别城市人才资源的流入。杭州、南京等东部地区省会城市为继续保持优势地位，在引才目标乃至优惠政策等方面对标先发城市，跟进出台新政。由于城市资源禀赋的差异，其他层级的城市被迫跟进，降低人才引进门槛，加码人才政策。

总之，人才政策是地方政府人才竞争的主要手段和表现形式。作为相对独立的利益主体，地方政府在政绩考核制度压力和辖区发展职能要求下，推出优惠政策，以吸引人才这一流动性稀缺资源的流入。

（二）人才政策内容对比

自2017 年初，以武汉为代表的省会城市率先推出人才新政，然后扩展至全国各层级城市。在我国行政区划中，省会城市大多属于同级地方政府，没有上下隶属关系，且省会城市大多是高校密集城市，在读学生数量多，而各城市的人才政策又将高校毕业生等青年人才作为争夺对象，故选择代表性强的省会城市人才政策作为分析对象。本文按照时间顺序，通过查阅各城市政府门户网站、人社局网站、人才工作网以及相关媒体报道等，对2017 年初至2019 年底这一时段内部分省会城市出台的人才政策进行梳理和分析（见表1）。

人才政策是一系列政策工具的集合。从各地出台的人才政策文本内容看，基本涵盖奖励性政策（补贴）、保障性政策（落户、薪酬标准、社保、医疗、子女入学、配偶安置）、发展性政策（工作平台建设、项目资助、职称评定）等方面。其中，人才的落户和补贴最为引人注目，也是各城市人才竞争中不断加码的重要方面。

以青年人才的落户为例，在各地较早出台的人才政策中，除学历标准外，还附加就业、合法稳定住所、社会保险缴纳期限等限制性条件。随着全国范围内人才竞争的加剧，各地人才政策的力度不断加大，落户标准不断放宽，人才标准逐渐下移，主要体现在放宽或取消人才落户的限制条件（学历、年龄、就业、社保缴纳等）、允许亲属随迁、实行网上快速审批、限定落户办理期限等方面。相较于东部高级别城市，以南昌、合肥、呼和浩特等为代表的中西部较低层级的省会城市，人才政策出台伊始便将人才落户放至较低标准，甚至实现“零门槛”落户，对人才实现降维吸引。而人才政策首发标准较高或出台较早的城市，例如西安、武汉、济南等，也为保持竞争优势，多次调整人才落户门槛，人才引进的学历要求基本降至专科，同时取消了年龄、保险等限制性条件。

表1 部分省会城市人才政策一览表

在落户、医疗、子女就学等条件成为各地人才政策的标配之后，各城市政府对人才的物质激励不断加码，呈现出“以财引才”的特点。以各地人才政策的补贴政策为例，各地对青年人才的补贴主要包括首次购房补贴、租房补贴、生活补贴、创业补贴以及其他补贴。后发城市对标先发城市，在人才补贴的覆盖面、额度、种类、年限等方面进行竞争。一些省会城市在补贴覆盖面和额度上发力，放宽人才补贴发放范围。例如，济南、石家庄等城市将租房补贴享受范围由最初的博士、硕士学历扩展至本科学历，同时上调补贴金额；郑州将“标准就高、只享受一次”调整为按夫妻各自应享受的标准累计享受购房补贴。部分省会城市选择在补贴种类上加码。例如，杭州除租住房补贴外，还给予引进人才一次性补贴和职业补贴等。在补贴年限方面，大多数省会城市给予人才补贴为3年，而杭州规定最长可达6年。

（三）人才政策的问题及负面效应

2017年以来，各城市政府为抢占发展先机，围绕着人才这一稀缺性资源展开竞争，把人才工作当作经济工作一样来抓。一系列人才政策的出台，增进了城市的人才禀赋，在一定程度上促进了各地方城市经济的发展和公共治理水平的提高，取得了积极的效果。但在人才争夺中，地方政府出台的人才政策也存在着一些问题，产生了一些负面效应，造成了人才资源的极大浪费。

1.人才政策设计不完善

作为地方政府人才竞争的主要手段，人才政策在具体实践中暴露出一些设计问题，主要体现在五个方面:一是同质化现象严重，当前各城市出台的人才政策主要集中于户籍政策、住房优惠政策（租房补贴+购房优惠）、一次性补贴、青年创业资助等方面，城市之间人才政策缺乏差异性，引才目标重叠，地区创新不足，政策激励成本上升，可能会影响地方引才的长期效益；二是人才政策中对人才的定义基本上都以学历为标准，唯学历论人才的标准可能会阻碍部分技术型人才的发展空间；三是部分人才政策存有落户漏洞，落户门槛降低，但把关不严，户籍人口与常住人口增量差距大，出现“户口空挂”现象，容易引发社会公平问题；四是人才政策的导向存有偏颇，部分城市的人才政策与房地产过度挂钩，有借人才落户清房产库存之嫌，例如2020年初，河南省驻马店出台人才政策，人才购房首付比例从三成降为两成，舆论聚焦后马上撤回，并且部分城市的人才标准过度下移，抢人才成为抢人口，两种导向都背离了城市人才发展的本质目的；五是各地人才政策大多集中于前期引才，后期人才的发展支持、服务保障、子女教育等多方面的政策条款模糊或者缺失，后续配套设施不完善，出现“引而不用”的人才浪费现象，尤其是以高校毕业生为主的青年人才落户后，后续的就业、发展等政策解释较为宽泛，缺乏细化，给引进的人才留下后顾之忧。

2.人才分布两极化

本质上，人才资源的流动是一种市场行为，而地方政府主导下的“人才争夺战”打破了原有的人才迁移规律。依据2017 年至2019 年各地公布的数据来看，地方政府的引才取得了明显效果。省会城市中，西安、武汉、郑州、成都等新一线城市以及济南等二线城市的常住人口和户籍人口均有所增加（见表2）。以高校密集的城市武汉为例，2017年初武汉市推出人才政策后，当年大学生留汉就业创业30.1万人，新落户14.2万人，户籍人口比上年末增加19.81 万人。部分城市虽推出力度极大的人才优惠政策，但效果甚微。以呼和浩特为例，两年户籍人口增量合计仅为4.8 万人。随着城市政府不断加码人才政策，人才资源的自然流向被政府的行政手段干扰，人才竞争在一定程度上异化为人才价格竞争，加剧了地区人才分布的非均衡性，人才分布呈现出两极化。一方面，省会城市在政治资源、经济资源等方面具备绝对优势，通过优惠力度较大的人才政策争夺人才，挤压了一些周边中小城市的引才空间；另一方面，处于区域劣势、经济发展不太好的东北、西北等地区优质人才流失加剧，人才洼地现象进一步严重。从长期来看，人才分布两极化不利于区域协调发展，影响国家整体战略。

表2 2017年—2018年部分城市人口增量（单位:万人）

3.人才竞争功利化

地方政府主导下的人才争夺战由最初的新一线城市逐步扩展至四五线城市，人才竞争程度愈加激烈。在政绩考核和城市发展压力下，后发城市政府被动跟进，不得不加码人才政策，人才标准不断下移，政策优惠力度不断加大。但部分城市脱离了发展实际，没有仔细考虑自身的承载能力、产业结构以及公共服务配套设施建设，没有认真把握城市的定位与发展战略，没有细致分析人才层次需求，只顾追求人才引进的绝对数量，人才竞争功利化，人才引进工作由此被异化，成为政绩工程。

在人才争夺战中，地方政府功利化的主要表现有三个方面。一是许多地方政府仍沿用招商引资竞争时的“短平快”策略，通过加大物质奖励等行政手段吸引人才，以钱引才，人才资源被商品化、价格化；二是人才政策标准频繁变动，甚至出现新策推翻旧规的现象，以天津人才政策为例，人才落户标准几经修改，最初为“零门槛”网络申请，后改为档案调入后方可办理准迁证，再到凡是在外省市有工作单位的人员都不准落户，最后改为实行先落档后落户；三是忽略人才引进工作的本质，将快速引才作为目标，而引进人才的质量、贡献、成长发展状况等隐性指标被边缘化。地方政府功利化抢才，不仅造成人才资源的极大浪费，也使得引才的激励成本上升，增加了政府财政负担，损害了政府的公信力。

四、规范城市人才竞争的相关建议

（一）完善人才政策设计，建立长效人才机制

人才引进工作是一项长期的系统性工程，地方政府要建立起长效的人才工作机制，完善人才政策的设计。人才政策不应该只把引进人才作为政策起点，而是要形成闭环，将引进人才、留住人才、用好人才贯通，明白留住人才、用好人才才是关键。

在引进人才方面，城市政府要树立正确的人才观，改变以往“拼速度、轻质量”的惯性思维，重新审视人才政策的导向。一方面人才不等同于人口，部分城市人才政策中人才标准的过度下移不符合城市发展定位，也给城市公共服务和设施带来巨大压力；另一方面部分城市政府出台人才政策的背后有刺激房地产市场、“清库存”的考虑。地方政府在制定人才政策时不应背离人才引进的初衷，严格把关人才标准，不能片面地将人才引进作为调控房地产的杠杆，要充分发挥人才的本质作用。

在留用人才方面，各城市政府要建立长效人才机制，推动人才工作走向持续性。第一，人才引进后地方政府要落实相关承诺与优惠政策，依据人才的专业特长安排工作岗位，建立人才追踪发展机制和配套保障机制，并及时跟进；第二，地方政府要不断优化人才的发展环境，提升辖区公共服务水平和产业基础，增强人才附着力；第三，政府在给予新引进人才各种优惠性政策的同时要注意对既有人才的关注和发掘，在出台人才政策的同时保证人才政策的系统性、连贯性，在人才储备与引进之间做到平衡与兼顾，以免出现人才增存矛盾。

（二）推行差异化的人才政策，实现区域合作

当前地方政府间的人才竞争存在着“各自为政”的现象，区域之间的人才合作与交流阻塞，人才政策的同质化也加剧了国内人才的“内耗”与“混战”。因此，地方政府间要树立协作思维，推行差异化的人才政策。

首先，地方政府出台的人才政策要符合自身城市定位。地方政府在制定人才政策时，要对城市的产业结构、资源禀赋、区位优势以及人才的需求层次进行综合分析，对城市人才数量缺口和质量洼地进行研判，做到精准引进，实现人才引进与城市发展战略、产业结构优化相匹配，与地方社会经济发展相适应，而不是陷入人才引进数量的政绩比拼之中。例如，在长江经济带发展国家战略下，武汉作为国家中心城市之一，要明确其城市定位，利用其交通、科技、制造业等资源优势有针对性地吸引相关人才。

其次，地方政府之间要建立起政策协调机制。一线城市与二三线城市、核心城市与周边城市的人才政策要各有突出点和针对性，与区位优势、资源禀赋相匹配，一线城市、核心城市应有针对性地引进海内外尖端人才，而中小城市要将引才重点放至以高校毕业生为代表的青年人才。同时，城市政府之间要定期更新并及时分享人才数据信息，摒弃各行其是、零和博弈的思维，深化人才交流与合作，要让人才这一稀缺要素良性流动，真正实现人才为我所用而非为我所有。

（三）加强中央层面的宏观调控，规范地方人才竞争

针对地方政府人才竞争面临的困境，中央政府应加强顶层设计，从宏观层面规范地方政府间的人才竞争秩序，在中央全局性指导下发挥地方政府的积极性。具体而言，中央政府可以从完善地方政府（包括领导干部）政绩考核体系、制定法律法规、宏观调控人才流动三方面来规范地方政府间的人才竞争，以减少非理性竞争的现象。

第一，完善地方政府人才工作的考核体系。改进政绩考核体系主要有两个维度:一是政绩考核标准的改进，考核体系的指标应是定量与定性的结合，中央政府以及各级政府在对下级政府进行人才工作考核时，要突出质量要求，不能只关注于人才数量指标，需要将人才政策的落实程度、人才发展环境优化、公共服务设施建设、产业升级等方面纳入考核指标；二是引入新的考核主体，由当地居民、企业组织和引进的人才对地方政府人才工作进行满意度评价。通过自下而上与自上而下的政绩考核，约束地方政府非理性人才竞争的政绩冲动。

第二，健全法律约束机制。现阶段国家层面缺乏人力资源市场规范的正式法律文本，政府出台的规划、规定和决定，权威性不足，地方之间的人才竞争失序难以约束。中央政府应制定相关法律法规来监管、规范人才市场竞争，保障人才资源市场的多元主体利益，以法律约束机制引导地方政府引才竞争向良性方向发展。

第三，加强人才流动的宏观调控。当前全国范围内人才流动存在着明显的区域差异，在一二线城市推出系列人才政策之后，人才向新一线城市、二线城市进行大量流动，中西部地区以及中小城市人才流失出现加速现象。在此背景下，中央政府要加强对地方政府人才政策效果的追踪评估、引导纠偏，从全局分析其对乡村振兴、西部开发等国家战略人才需求的影响，采取一定措施对落后地区进行资源倾斜、政策扶持，对落后地区进行人才输血、造血，避免出现经济发达地区对落后地区人才资源的过度虹吸。