妨害公务案件法律适用研究

简必周

（上海市嘉定区人民检察院，上海 201800）

近年来，随着社会治安管理精细化、法治化程度的不断提高，妨害公务类案件日渐高发。尤其在当前防疫期间，妨害公务类犯罪的高发更引发社会关注。《刑法》第277条规定了妨害公务罪，2020年“两高一部”（最高人民法院、最高人民检察院、公安部）又出台《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》，明确了“暴力袭警”的行为方式，但实践中妨害公务案件复杂多样，司法实务部门对于妨害公务罪在犯罪对象的具体范围、公务行为的“合法性”等方面的认定上存在较大争议，影响到罪名的认定和案件的处理，本文主要以A市B区人民检察院（以下简称B院）近三年办理的妨害公务类案件作为考察对象进行研究。

一、妨害公务案件的实证探究

（一）基本概况分析

据统计，自2016年11月1日至2019年11月1日三年期间，A市B院共受理妨害公务审查起诉案件167件191人，受理案件的数量约占同时期的审查起诉类案件的2.6%。2016至2017年度受理审查起诉案件共46件52人，2017年11月1日至2018年11月1日该年度内共受理37件47人，而自2018年11月1日至2019年11月1日该年度内案件受理数量激增至84件92人。集中就2017、2018年近两年的案件具体情况来看，A市B院受理的妨害公务犯罪审查起诉案件情况主要呈现如下特点：

1. 涉案主体特征较明显。特征主要表现为文化程度较低、外来人员比例大、女性及老年人犯罪趋势有所上升等。从百余件案件来看，绝大多数的涉案嫌疑人文化程度为初中及以下，且90%以上的嫌疑人为来沪务工人员。另外老年人犯罪率有所攀升，主要近年来由于老年人广场舞的普及，因噪音扰民问题而发生的老年人妨害公务案件有所增多，女性涉案人群亦有所增加。

3. 袭警类案件占绝大部分比重。从案件的被害人来看，98%的案件被害人均为民警或者在民警带领下执行公务的辅警、联防队员、特保队员等，只有2%的案件中被害人为城管执法人员，除此之外无其他执行公务的被害人类型。由于辅警、联防队员、特保队员基本都是在辅助民警执行公务中被抗拒执法，故全部归类为袭警类案件。若从被害人的类型进行分类，妨害公务类型相对较为单一。

4. 情节后果较为轻微。从近两年来受理的百余件妨害公务审查起诉案件情况看，有2起案件导致特保队员或者辅警轻伤二级的危害后果，轻微伤危害后果的约占19%，其余案件未构成轻微伤以上的后果。主要由于妨害公务的行为人大多事先没有预谋，往往由于法律意识淡薄，认为个人利益受损，大多是为“出气”、发泄不满的激情类行为犯。

5. 不起诉（主要指相对不起诉）比率较低。从处理结果来看，B院受理的审查起诉的妨害公务类案件基本都是以起诉结果审结，只有不到5%的案件对嫌疑人作出了相对不起诉的处理。主要原因在于相对不起诉程序上要求听取被害人意见，大部分民警作为被害人时都倾向于不同意相对不起诉的处理，考虑到为了维护公务活动的不可侵犯性，故对妨害公务案件作出相对不起诉的处理比例较低。

（二）妨害公务行为方式及手段的类型归纳

由于妨害公务犯是行为犯，只要实施了“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”行为，就构成妨害公务罪。故以下着重结合B院办理的妨害公务类审查起诉案件，对妨害公务的行为方式进行类型化分析。从嫌疑人的行为方式及手段来看，妨害公务案件在实务中主要可分为以下几种类型：

1. 暴力殴打型。暴力殴打主要表现为踢踹、撕咬、拳击等方式，基本伴随有推搡、拉扯等轻微暴力行为以及言语辱骂等行为。例如，嫌疑人在被控制倒地后，基本采用的是踢踹执行公务人员的腿部或者身体；嫌疑人双手被控制时容易对执行公务人员进行撕咬；或者嫌疑人经常采取拳击的方式伤害民警等。另外还有肘击、手勒脖子、用膝盖顶击等方式。上述行为方式均可归类为暴力殴打型。除造成轻微伤以上后果以外，暂没有单独以推搡、拉扯等轻微暴力行为或者言语辱骂等行为定罪的案件。

2. 为逃避处罚，驾驶车辆拖拽、碰擦、顶撞型。该类型在道路交通执法过程中较为常见，嫌疑人在驾驶机动车或者非机动车被交警人员拦下，由于违反交规等原因需要被处罚时，不少嫌疑人为逃避处罚，放任民警在车旁可能受伤的后果，采用加速驾驶从而拖、拽、撞、碰擦民警（或辅警人员）的，或者驾驶非机动车加速驶离时使得拖拽车辆的民警（或辅警人员）倒地受轻微伤的，上述类型均涉嫌妨害公务罪。

3. 毁坏装备或办公设施型。案件中主要表现为道路交通执法过程中因试图阻碍处罚而砸坏警用PDA打印机，酒后滋事过程中打落损坏执法记录仪，或者是被带至派出所内进行约束性醒酒时打砸所内桌椅、电脑设备等。

近期，“两高一部”《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》中明确了“暴力袭警”的行为方式，上述常见的行为类型基本都涵盖在内。另外，A市政法机关联合制定的《关于A市办理妨害人民警察依法执行职务案件适用法律的若干意见》的规定第三条也将实践中经常发生的暴力、威胁方法阻碍人民警察依法执行职务的行为以列举的方式明文规定。除上述类型外，B院暂无以群众围观、交通阻塞、言语威胁等后果来作为定罪情节的案件。另外，除了上述意见中覆盖的类型外，还有一种因驾车逃离过程中为逃避处罚而与警车追逐竞驶、变道超车的类型。B院有一起在车流量大的场合采用上述方式逃避警车追逃案件，但考虑到事发时车流量大，严重危及到公共安全，故最终是以危险方法危害公共安全罪定罪处理。还有因在追逐竞驶过程中撞坏警车，因考虑到未危及到公共安全，最终归类为毁坏警用设备型。

二、妨害公务罪司法认定中的常见疑难问题探究

（一）妨害公务罪行为对象的界定

成立妨害公务罪的前提条件之一就是必须厘清妨害公务罪行为的对象范围。解决这个问题首先要从立法本意着手，弄清楚妨害公务罪中“公务”一词的内涵，究竟指的是“公务活动”还是“公务人员”。从立法渊源来看，妨害公务罪这一罪名在1997年《刑法》颁布之前是没有被明文规定的，直至1997年《刑法》的出台，才正式在第6章“妨害社会管理秩序罪”第一节“扰乱社会秩序罪”中将妨害公务罪设置为独立罪名。从刑法条文关于妨害公务罪的罪状表述来看，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，为妨害公务行为。由此可见妨害公务罪处罚目的是为了惩处阻碍依法执行职务的犯罪行为。另从妨害公务罪的立法设置上来看，本罪列于《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”当中，由此可见妨害公务罪首要保护的法益既不是国家机关工作人员或者人大代表、红十字会工作人员的人身，也不是国家机关、红十字会工作人员依法履行职责所使用的财产设施，而是公务人员所执行的公务活动。实践中，多数妨害公务的行为在客观上表现为对公务人员人身权利的损害，但它并非设立本罪的根本目的所在，这也正是立法者未将本罪放在侵犯公民人身权利罪中的原因。所以，妨害公务罪中的“公务”，指的是“公务活动”，“公务人员”是妨害公务罪中行为人的直接侵害对象。

实施主要通过无人机获取高精度DOM（数字正摄影像图）和DEM（数字高程模型）数据，结合构建精密潮汐模型获取的平均高潮线、低潮线的85高值（85国家高程基准面），采用人机交互的方式进行海洋岸线类型识别；结合高精度DEM、水下地形数据，通过“等值法”和“二值法”对自然岸线的平均高潮线、低潮线、0m线进行提取。主要技术流程包括：资料收集，DOM、DEM获取，潮汐模型构建，坐标统一，岸线识别，岸线提取。

厘清了妨害公务罪的立法目的和旨意之后，就可以更好地来界定妨害公务罪的行为对象的一个范围。目前《刑法》第二百七十七条对于行为对象以列举的方式进行了一定程度的明示，五个条款具体规定了以下人员，即国家机关工作人员、全国人大代表大会和地方各级人民代表大会代表、红十字会工作人员和国家安全机关、公安机关的工作人员以及人民警察。其中，国家安全机关、公安机关的工作人员以及人民警察亦属于国家机关工作人员。

但实践中，由于国家及政府职能的不断扩大，实际上公务活动的范围使用列举的方式明显无法穷尽，尤其是在受国家委托从事公务的人员或者协助从事公务的人员能否成为犯罪的对象则成为了实践处理中的疑难点。对于公务人员范围的认定，既不可僵硬地严格适用法条列举的方式，认为非法条列举之人员不可成为该罪的犯罪对象，亦不可随意扩张，认为只要实施公务活动的人员即成为该罪的犯罪对象。对于法律未明文规定的犯罪对象的范围的界定重点要把握以下几点：一是主体实施的活动必须是公务活动；二是该主体依法或依规（临时）归属于有权从事公务活动的机构或组织；三是该组织从事公务的权利来自于法定、授权或委托等合法途径。只有依法依规、经授权或受委托从事公务活动的组织中从事公务活动的人员方可成为本罪的犯罪对象。比如，受城管部门委托从事执法活动的联勤人员、协助交通警察从事交通管理秩序的辅警在执法现场（临时地）归属于相应的机关组织，此类人员经常在执法活动的一线，其在有权执行公务的组织中经授权、委托的情况下从事公务活动，显然可以成为妨害公务罪的犯罪对象。从B院的实践案例也可以看到，辅警、联防队员等在辅助民警执行职务时受到侵犯均可以成为妨害公务罪对象。近期，最高人民检察院、最高人民法院相关负责人就妨害疫情防控刑事案件的法律适用上在答记者问中就提到，因政府、部门最大限度地组织动员居（村）委、社区等组织采取疫情防控措施，对于上述组织的人员，如果属于“在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员”，可以成为妨害公务罪的对象。①澎湃新闻，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_6245300 ivk_sa+1023197a，2020年2月28日访问。由此可见，妨害公务犯罪的对象范围必须限于有权从事公务活动的组织机构中的有权从事公务活动的人员。

（二）妨害公务案件中罪与非罪、此罪与彼罪的界限

1. 妨害公务罪与一般妨害公务治安案件的界限

从法条来看，只要以暴力、威胁手段阻碍公务活动的，都可能构成本罪。但是在司法实践中，行为人妨害公务的形式、程度、后果确有区分的必要，也有利于将妨害公务罪与一般的妨害公务治安案件相区分。尤其是暴力威胁的程度是区分妨害公务罪与一般的妨害公务治安案件的关键。

对于暴力威胁程度的判断，理论界一直存在着较大的争议，目前对暴力威胁程度的判断标准主要有“危险说”“抽象危险说”和“实害说”等观点。也有观点认为暴力的程度应当与公务执行的样态、形式具有相当性，“暴力”需达到使国家机关工作人员不能执行职务或明显有困难的程度，质言之，即“暴力”程度与执行公务行为具有相当性。②闫宝、武宁：《妨害公务案件的审查起诉要点》，载《中国检察官》2016年9月（经典案例）总第252期。为了进一步区分本罪与一般治安案件，A市规定：使用下列暴力、威胁方法阻碍人民警察依法执行职务的，以妨害公务罪追究刑事责任：（一）以殴打、撕咬等严重暴力方式阻碍人民警察依法执行职务的；（二）以拉扯、推搡等方式阻碍人民警察依法执行职务，造成民警轻微伤或造成群众围观、交通阻塞等恶劣影响的；……上述规定成为了A市办理妨害公务案件，尤其是衡量行为暴力威胁程度的具体标准，行为人以殴打、撕咬等方式则无需出现任何危害结果，直接可以认定为严重暴力方式；而拉扯、推搡等方式则需要造成民警轻微伤或者造成群众围观、交通阻塞等恶劣影响。可以说A市对于暴力程度的界定采取了列举的方式。对于严重暴力方式的判断则只需要参照第一条殴打、撕咬的行为方式，与殴打、撕咬等暴力程度相当的行为则均可以列入其他严重暴力方式的行为样态中，不需要发生具体的危险结果。对于轻微暴力的，则采纳了“具体危险说”的立法旨意，即需要产生妨害执行职务的具体危险结果。上述意见虽然在实践中具有一定的明示指导性意义，解决较大部分妨害公务的统一定罪问题，但也存在着一定的问题。例如殴打行为，直接被列为了严重暴力方式，行为人采用拍打民警的方式来妨害执法，实践中可能都容易直接被定性为“殴打”，但实际上暴力程度还是有较大的差异，容易造成打击面过大的结果。因此，对于以“抽象危险”来直接评定暴力程度，笔者建议还是应当予以细化，如对于行为方式采取更加详尽的列举方式，或者对于暴力可能造成的后果予以界定，才不至于产生打击面过大的不良后果。

使官民的关系始终保持在一个紧张的地带周旋，并非维系社会管理秩序的理想状态。刑法作为保障人权和打击犯罪的最后一道防线，作为最严厉的处罚措施，应当在穷尽其他手段惩罚时方可动用。因此，行为人若以一般的推搡、辱骂、拉扯等行为妨害公务，未造成一定后果的，不应、不宜作刑事犯罪处理。

2. 妨害公务罪的竞合问题

在B院的实务案例中，妨害公务与寻衅滋事较容易出现竞合的问题。尤其是酒后滋事的嫌疑人，同时也是妨害公务行为高发的犯罪行为人，“两高一部”《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》中明确醉酒的人实施袭警行为，应当负刑事责任。醉酒的人对民警实施的暴力、威胁行为，既是妨害公务的行为，同时也可能是一种随意殴打他人的行为，此时就产生了竞合的问题。例如，行为人醉酒滋事，与二人发生冲突，后民警至现场协调。其间，行为人殴打两人致轻微伤，在逃跑过程中脚踢民警。笔者认为，如果认为行为人的一连串行为具有连续性，可以评价为法律上的一行为，则可认定妨害公务与寻衅滋事的想象竞合犯；如果认为行为人的行为不具有联系性，且针对不同对象，则可能以妨害公务罪与寻衅滋事罪进行数罪并罚。又如，民警至一饭店处警，行为人莫名要求民警用警车送其回家，民警未予理睬。民警处理完警务后，行为人用拳挥打民警。本案中，行为人仅有殴打民警一个行为，同时满足寻衅滋事罪中随意殴打他人与妨害公务罪的构成要件，一般以想象竞合犯进行处理，从一重罪处罚。

此外，妨害公务罪还可能与故意伤害罪、以危险方法危害公安安全罪等发生竞合或界分的问题。当前疫情形势下，对于不符合妨害公务罪的犯罪对象适格条件的人，如因拒不配合医院体温检测或者隔离的人员实施的暴力行为，则可能构成故意伤害罪、妨害传染病防治罪，甚至是以危险方法危害公共安全等罪名。另外妨害公务过程中，故意致人重伤或死亡的，则直接转化为故意伤害罪或故意杀人罪。妨害公务过程中如果故意或者放任采用的是危及到公共安全的暴力行为话，则与以危险方法危害公共安全罪发生竞合，从一重罪处理。

（三）公务活动的违法性对于案件处理的影响

刑法所保护的法益是国家公务人员依法执行的公务活动正常进行，笔者认为很显然被认定为违法的公务活动是不能受保护的，不可成为妨害公务罪的犯罪客体。但如果有部分违法、部分合法的公务活动，或者有执法瑕疵的公务活动，又是否可以受到保护，也是值得探究的问题。公务活动违法或者有瑕疵，往往会严重地削弱执法部门的公信力，且常常成为舆论抨击的焦点或者是信访申诉的来源，因此妥善地处理好公务活动具有一定违法性或者瑕疵的妨害公务案件显得尤为关键。就部分违法的公务活动来看，如果公务人员执行的公务活动包括多个相互独立的部分，如果是针对违法部分的公务活动而实施的妨害、阻碍行为，则很显然是可以阻却犯罪的构成。但如果部分违法的公务行为是整体公务活动不可或缺的一部分，则此时需要细究该部分违法的公务行为的违法性程度。实践过程中由于现实因素的制约，公务行为手段的轻微违法并不少见，即执法的瑕疵，但并不能就此认定公务活动的违法性。只有在公务行为的依据违法、权限违法、手段违法、目的违法等本质上的违法才可就此认定为违法公务行为，否则将大大挫伤公务人员执行公务活动的积极性。但是部分违法或者执法瑕疵应当成为量刑的从轻情节之一。例如对于执法主体的轻微执法瑕疵，处置手段较为粗暴、言语不够文明、规范等，可以成为评价犯罪嫌疑人社会危险性、主观恶性的指标之一，但不能成为其免罪事由。B院在实际操作中，对于执法人员的执法瑕疵，往往会考虑对嫌疑人作出相对不批准逮捕或者相对不起诉的处理决定，或者建议法院适用缓刑等，以缓解执法冲突双方的矛盾。例如B院办理的一起因无证摆摊被粗暴执法一案，最终对嫌疑人作出了相对不起诉的处理。

（四）刑事和解程序在妨害公务案件中的适用

公务人员在妨害公务案件中的诉讼身份问题也是不少人争议的焦点，有人认为妨害公务罪的犯罪客体主要是国家的正常管理活动、公务活动的不可侵犯性等，因此妨害公务罪中被侵犯的公务人员应当属于证人而非被害人。但笔者还是认可复杂客体一说，也就是说妨害公务罪侵犯的主要客体是合法的公务活动，但依法执行公务活动的公务人员的人身权利也是客体之一，因此公务人员被侵犯时应当是被害人身份。

如前所述，妨害公务罪所保护的主要法益是合法的公务活动，而公务人员的人身安全仅是次要法益。以往司法实践中，妨害公务案件中鲜有被害人出具谅解书的情况，适用刑事和解的情况更是鲜有发生。此外，公安机关和司法机关往往从保障民警执法权威的角度，从重打击此类犯罪。因此，此次指导意见也明确袭警违法犯罪行为不适用刑事和解和治安调解。

指导意见对于袭警类案件排除刑事和解程序、治安调解程序的原因，一方面是为了彰显打击袭警案件的严厉程度，同时也是防止案件中可能产生的廉政风险问题。但实际上《最高人民检察院关于办理当事人达成和解的轻微刑事案件的若干意见》仅排除了严重侵害国家、社会公共利益，严重危害公共安全或者危害社会公共秩序等犯罪案件适用刑事和解的可能性。随着社会管理秩序的不断优化，我们应当在坚守刑法适用谦抑性的同时，也需要注重社会矛盾的化解。就本罪而言，除袭警类案件之外其他妨害公务类案件仍然具有刑事和解的可能性。只要行为人的主观恶性不深，未对公务人员的人身财产造成严重的侵害，认罪态度较好，就可以适用刑事和解。同时，笔者认为对于袭警类案件也不应当排除刑事和解的适用，但在适用的方式方法上需要注意。和解、调解不可适用赔偿的方式，只可适用自我悔过、公开道歉的方式进行，一方面可以较好地维护公务活动的权威性，另一方面也可以起到较好的法治宣传教育的效果。当然，对于一些情节显著轻微，能够深刻悔过的犯罪嫌疑人，也可进行相对不起诉的处理，以真正地体现宽严相济的刑事政策，实现政治效果、社会效果、法律效果的统一。