基层公安社会协同治理的目标取向与实现路径研究

课题组

（上海公安学院，上海 200137）

党的十九届四中全会指出要构建基层社会治理新格局，开启了推进新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的新篇章，对新时代背景下加强基层公安社会治理工作提出了新要求。基层公安如何结合地区经济社会发展，积极引导警务工作融入基层社会治理，在建设更高水平的平安中国进程中，做好平安建设的组织者，推动建立共建共治共享的基层社会治理格局，把矛盾化解在基层，有效维护社会治安稳定与和秩序，促进地区平安建设提档升级是当前急需研究的一大课题。

一、基层公安社会协同治理的内涵与特征

（一）基层公安社会协同治理的内涵

1. 社会协同治理

（1）治理。治理（Governance），原义是指国家对公共事务的管理活动具有控制、操纵、引导的意思。根据1995年联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中的定义，“所谓治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这包括有权迫使人民服从的正式制度和规则，也包括各种人们的同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”治理强调的是在公共事务管理中，运用正式的或非正式的制度和规则调和利益关系的“联合行动的持续过程”。治理的理论与实践源于对善治的追求，强调的是社会多元主体的合作共治，是改善治理困局、提高治理效能的有效路径。

（2）社会治理。社会治理是指政府管理社会事务的一种全新的管理模式，它通过政府部门、社会组织、市场部门之间的合作协调来解决社会事务中存在的实际问题。一般将以治理理念为指导的社会管理统称为社会治理，即在一个既定的空间范围内，由多元行动者运用各自权威对社会组织、社会事务和社会生活进行规范、协调和服务的过程，其目的就是满足社会需求，维护社会秩序，实现社会善治。①张瑜. 从社会管理走向社会治理：内涵、动力与路径分析[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2015，（4）：96-98.社会治理新格局要着力重构政府、社会、市场、民众之间的新型关系，通过协商、合作、互动、共赢实现资源整合、秩序构建和治理效能提升。②夏锦文.共建共治共享的社会治理格局：理论构建与实践探索[J].江苏社会科学，2018，（3）：55.

（3）社会协同治理。协同理论源自于协同学。协同学研究在复杂系统中，如何通过协作使无序变得有序，目的是促成合作和服务。社会本身就是一个复杂系统，将协同理论运用到社会治理的理论与实践，极大推动了社会治理的理论与实践的发展。社会协同治理就是将协同学的理论运用到社会治理而形成的新的具有学科交叉治理理论，将治理理论中的多主体（子系统）的协同特征、规则进行更加深入挖掘和提升。协同治理具有“治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织组织间的协同以及共同规则的制定”③李汉卿.协同治理理论探析[J]. 理论月刊，2014，（1）：141-142.等特点。各主体之间采用互动、协商、合作的方式，共同对公共事务实施管理，它强调各主体在治理体系内各司其职、各尽其责并相互协作。

2. 基层公安社会协同治理

（1）基层公安。按照公安部《关于加强基层所队正规化建设的意见》，基层公安应包括公安派出所、看守所，车管所和刑警队、巡逻队、交警队及与其相当的队、所、站等单位，是指处于公安实战第一线，维护稳定、打击犯罪、管理治安、服务群众的公安机关基本（基层）单位。而公安派出所由于其工作的综合性、基础性、直接性和广泛性等特点，成为基层公安机关的主体。④游云福.试论基层公安机关的概念、主体及机构设置[J].江西警察学院学报，2011，（6）：14.另外，根据《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，“城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。”⑤中华人民共和国人民政府网.中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.因此，本文所指的基层公安是指基层公安部门或者单位，主要指与街镇（乡）对应的公安派出所。

（2）基层公安社会协同治理。公安工作协同是多方位的，既包括公安机关内部不同区域、不同专业条线之间的内部协同，又包括公安机关与其他政府部门之间的部门协同，还包括公安机关与社会组织、公众之间的社会协同。在提升社会治理绩效的目标指引下，公安机关与其他政府部门之间、与社会组织、公众之间的协同配合，互相支持，形成合力，充分发挥警社协作治理优势的这种外部协同，即为公安机关在社会治理中的社会协同。因此，基层公安社会协同治理是指处于实战第一线的基层公安在地方党委政府领导下，发挥基层公安专业职能作用，充分运用协同治理的理论，紧密结合公安工作实际，加强与外部组织主体上合作、行动上协同与互动，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的城乡社区治安秩序和谐稳定的治理过程。

（二）基层公安社会协同治理特征

1. 基层公安社会协同治理是多元主体目标一致基础上的协商共治

协同治理意在社会有关各方的参与，基层公安社会协同治理是基层政府、企业、社会组织、公众等社会治安多元主体统一到治安治理的大平台里，运用信息化、大数据、协同机制等将治安防控力量整合起来，建立起基层公安社会治安治理体系，共同防范社会治安问题的发生。协同治理是目标一致基础上的治理，安全、稳定的社会秩序是社会发展的前提，不同社会主体用共同对社会安全、稳定的秩序追求架起相互协作、共治共赢的协同治理的桥梁。

2. 基层公安社会协同治理是政府主导的协同治理

公安机关作为政府的一个职能部门，承担着维护社会秩序，保障公民合法权益，依法惩处违法犯罪活动，妥善处理群体性、突发性事件，向社会公众提供法定管理、服务，调节矛盾纠纷和防灾、救灾、减灾等职能任务。①上海市警察协会. 大都市公安社会治理创新集萃[M]. 北京：中国人民公安大学出版社，2016：16.基层公安社会协同治理是一个由基层公安机关、其他政府部门、非政府组织以及公众组成的复杂系统。在这个复杂的社会系统中，必须有一个占主导地位的子系统，才能使整个治理系统有序运行，这个占主导地位的子系统应是以维护安全秩序和稳定为己任的基层公安。基层公安作为警务活动的执行者，公共安全的维护者，应不断改进警务工作的方法和措施、优化社会治安环境、分析和评估治安问题，维护自身在治安治理系统中主导地位，维护社会治安秩序。

3. 基层公安社会协同治理是以加强社会安全防范为主的协同治理

随着我国社会治安形势的变化，警务模式逐步从应急处置型向治安防御型转变。从狭义上说，社会安全包括交通安全、生活安全以及生产安全，②寇丽平. 社会安全治理新格局[M].北京：国家行政学院出版社，2018：3.这些安全是人们社会生活、生产必需的重要条件。按照马斯洛需求理论，安全的需求仅仅高于生理的需求，处于第二层次，是对安全、秩序、稳定以及免除恐惧、威胁与痛苦的需求，是爱与归属、尊重需求、自我实现的必备条件。安全、秩序、稳定的社会生活环境的创设和提供，除了政府职能部门的作为之外，每个社会成员，包括社会组织和个人都有义务和职责，看好自己的门，管好自己的事，同时把这种社会责任转化为共同的需要，在政府的主导、科技的支撑、社会的参与之下，共同投入到社会治安防范、公共安全环境的营造之中。

4. 基层公安社会协同治理是强调信息技术支撑的治理

现代科技发展推动了社会治理格局的变革，当前“智慧城市”“智慧警务”建设，将视频监控技术、智能识别技术、网络信息技术等广泛运用到基层公安社会协同治理领域，推动了现代科技在警务工作中智能化运用，促进新的警务变革和警务流程再造。同时，现代信息技术使基层公安与政府其他部门、企业、社会组织与公众的信息、资源互联互通更加便捷，为公安机关实现社会协同治理提供技术保障。

二、基层公安社会协同治理的目标取向

目标是指射击、攻击或寻求的对象，也指想要达到的境地或标准。目标是对活动预期结果的主观设想，是头脑中形成的一种主观意识形态，也是活动的预期目的，为活动指明方向。①百度百科.目标[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/%E7%9B%AE%E6%A0%87/6450 fr=aladdin.取向即为选取的方向，选择确定事物的某个部分或方向。目标取向是指组织或活动预期目的或者方向，具有指引和鞭策功能。

目标既是协同出发点，又是归宿点。党的十九届四中全会提出完善社会治安防控体系，形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性的目标。全会还从健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础等方面提出完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。②求是网.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].http://www.qstheory.cn/yaowen/2019-11/05/c_1125195871.htm .由此，作为最基层单位的基层公安，站在维护安全稳定的最前沿、联系群众的第一线，在新时代背景下，其职责就是防风险、护平安、促发展、惠民生。在基层社会治理体系中，基层公安社会协同治理的总体目标应是从提高基层公安社会治理整体效能出发，以协同高效为核心、以现代科技为依托、以规范运作为基础、以协同能力为保证，协调整合政府其他部门、市场、社会组织和公众等多元主体，建立社会治安治理协作配合机制和社会治安防控体系，促进社会秩序稳定和协调发展。

基层公安社会协同治理目标具体可以包括以下三个方面：一是发挥基层公安机关社会治安专职职能作用，主动担负起社会治安治理重任，当好社会治安治理的主力军。二是发挥基层公安机关社会协同治理的组织者作用，动员和引导社会治安主体积极参与社会治安治理，凸显政府在社会治安协同治理中的主导地位。三是发挥基层公安社会治理参谋者作用，主动引导警务资源融入区域社会治理，为其他政府部门以及社会组织的社会治理工作提供信息数据等支持，间接致力于更大范围的社会协同治理。

三、当前基层公安社会协同治理的制约因素

（一）基层公安及其人民警察对社会协同治理认识不足

“社会治理是一元主导，多方参与、各司其职的协同治理”③燕继荣.走向协同治理——基层社会治理创新的宁波探索[M].人民出版社，2017:56.，社会协同治理主要价值就是打破管理的一元制政府供给模式，形成多元复合供给结构。在基层公安内部，对社会协同治理的认识仍然存在误区。一是过分重视公安工作的专业性，注重打击刑事犯罪和行政执法，对社会事务的重视和参与较少。其实，在当前社会经济转型关键时期，经济社会发展不协调、不充分等问题日益凸显，如果前端管理问题没有得到重视、理顺和解决，任其发展的结果就会是安全问题、秩序问题、稳定问题，影响社会治安和秩序。另一种情况是过分大包大揽，管了一些不该管、管不了的事情，出现公安职能泛化（如公安机关“110”职能泛化）等问题。因此，正确的态度是，发挥基层公安在社会协同治理中主导者的作用，充分利用和整合社会组织以及公众力量，协调与政府相关部门关系，共同致力于社会公共安全问题的治理，加强前端管理的介入，改变基层公安为社会各种矛盾 “托底”的现象。

（二）利益上的冲突使得基层公安社会协同治理的效能削减

跨部门协同活动可能打破部门之间利益的均衡，原有治理格局中主导性、优势性部门利益必然受到影响，加上跨部门协同和取得收益的不确定性，可能导致一些部门权力得到增强、另一些部门权力受到削弱。①赖先进.论政府跨部门协同治理[M].北京大学出版社，2015.这种利益上的冲击容易导致跨部门协同效能的削减，如公安部门与房管、文化、城管等部门的协同合作可能会出现问题。而影响社会治安秩序稳定的诱因是多方面的，是社会政治经济文化等各种因素交错发酵的结果，需要全社会的共同努力协同治理。因此，基层公安社会协同治理需要其他政府部门特别是市场监管、房管、税务、环保、司法等部门参与和协同。在利益冲突的情况下，公安机关作为维护社会治安秩序稳定的主要部门，与房管、市场监管、税务、环保、司法等部门不存在上下的隶属关系，实践中难以整合其他政府部门等多方力量，需要党委政府的统筹和授权，解决联而不动等问题。

而社会主体，无论是居民小区安防、重点单位的内部保卫、大型活动安全管理、小区物业安全管理等都有相关的法律法规对其安全责任和安全保障要求进行规范，要求单位、部门和个人在人力、物力、财力上进行安全防范方面进行投入，同时担负相应的法律责任。但由于相关单位和部门在安全投入方面的短视行为，对安全与效益的辩证关系认识存在偏差，在责任上能推则推，在投入上能省则省，主体责任落实不到位。结果是多部门、行业协同治理的领域仍然是公安机关的单打独斗。另外社会公众对公安机关的安全防范政策法规制度不熟悉、不理解，不遵守等问题，如交通大整治过程中的打骂执勤民警行为的发生，智能安防设施建设中资金众筹、协同建设等方面的低效等，降低了基层公安社会协同治理的效能。

（三）社会治安主体协同治理参与缺乏主动性、积极性

社会主体是否具备主动参与协同治理的积极性是基层公安社会协同治理的关键问题。消极被动、拨一拨动一动是中国当下社会治理的显著特点，而这是与协同治理不相容的。

治安秩序作为一种公共性产品，参与这种公共产品生产的社会治安主体，通过协作与自治等方式来营造公共参与的空间。只有在个体对秩序和安全需求以及在制度框架下的相互依赖和共享过程中，才能体现秩序与安全利益的最大化。通过行动增强对制度的认知，进而增进对秩序与安全的共识，完成社会治安主体身份的确认，实现现实公共秩序的建构。但由于受中国传统差序格局文化观念的影响，在现实治安治理中会不同程度地表现出公共性的缺失和非协同治理问题。①赵芸，罗乔予.社会治安组织的公共性困境及其超越[J].治安学论丛，中国人民公安大学出版社（第十一卷），2019：128-134.社会治安主体普遍认为治安工作是警察部门的事，社会治安事务参与意识不强，积极性不高。即使参与了社会治安事务，其实质性参与还是较少，对一些治安问题发表批评意见的多；在政府部门或社会组织推动下不得不参与时，做表面文章的多；涉及到利益问题时，退缩的多，跟进的少。实践中，社会治安主体中积极响应、参与活动的主体成员大多是体制内工作人员（如公务员、事业单位和国企工作人员等），或者是与体制联系比较密切的群防群治力量（社区党员、居民楼组长等），体制外的中青年群体比较淡漠。社会治安主体自愿自发、自主动员、自我管理积极性和主动性不高。②赵芸，罗乔予. 社会治安组织的公共性困境及其超越[J].治安学论丛，中国人民公安大学出版社（第十一卷），2019：128-134.

（四）信息、资源互联互通与共建共享任重道远

随着信息技术的进步，政府部门都有各自条线的信息系统。由于部门利益的存在甚至是偏好决定了信息沟通上的困难，以致于形成一种“不合作”的传统。③杨华锋. 协同治理——社会治理现代化的历史进路[M]. 经济科学出版社，2017：234.政府部门间信息共享程度离要求还有很大距离，这些系统相互之间不能有效关联，交叉运行、重复录入，给基层带来很重的负担，不仅浪费时间、降低效能，而且无法保证数据的规范性、准确性和权威性。尤其在实有人口、实有单位、实有房屋、空间地理信息等基础数据共享方面标准不统一、系统不贯通、要求不一致等。

（五）社会动员、统筹资源的协同治理能力有待提高

在“单位制”向“社区制”转变的宏观背景下，人们的社会活动主要集中在社区，社会服务、社会认同等的获取也都在社区。社区治理是城市社会治理的主阵地，而基层社会治安治理又是社会治理的重要内容。做好社区治安协同治理的关键，除了要有协同治理的平台和制度，基层民警的协同治理的能力极为关键。从实际的情况看，基层公安协同治理能力方面还存在以下几个问题：一是社会动员和引导方面缺乏方法和手段，动员社会主体参与社会治安协同治理的能力有限；二是统筹整合社会资源方面存在等、靠思想，缺乏主动性；三是运用大数据、新科技创新社会协同治理方式手段能力不能适应新时代的要求。

四、进一步推进基层公安社会治安协同治理的路径

（一）加快基层公安社会协同治理的平台建设

协同治理的核心就是从管理、控制转向赋权，通过激发、推动社会主体的参与，整合多元利益目标，实现特定的合作性共识。就基层公安社会治安协同治理过程来看，公安机关必须担起社会动员、激发的角色，主导搭建治安协同治理的制度平台，协调多元主体的利益和责任，调整协同治理的机制和结构，实现治安协同治理的目标和价值。基层公安在利用原有的公安工作中的社会工作平台（如“110”接处警平台）的基础上，进一步利用政府以及社会平台资源，实现对社会治理主体的整合。

1. 主动融入政府社会治理大平台

利用智慧城市、智慧公安建设契机，完善公安大数据应用平台建设，打通数据“高速公路”，主动融入政府社会治理大平台，协助政府治理平台的建设和运行。

2. 利用政府管理平台搭建公安社会协同治理的主体架构

基层公安要跨前一步，站在社会治理的角度，在研究共享公安数据、融入城市运行管理系统的同时，研究如何利用城市运行管理平台解决公共安全治理问题，为我所用，形成基层公安社会协同治理的平台和主体架构，完善责权体系。

（二）加快社会协同治理方法手段创新

在大数据时代，互联网、物联网为万物提供互联互通的同时，也为社会治理数据的获取、跨部门合作、社会参与提供了更为便捷的条件。基层公安要吸收新的科技成果和科学理念，引导基层公安社会协同治理创新发展，最大限度协同其他政府部门、社会组织，激发社会组织、公众的参与积极性，促进社会大局的和谐稳定。

1. 开发适应实战需求的轻应用

开发使用诸如社区治理的微信警务室、跨部门协同的政务微信管理等应用小程序，利用移动终端随时、随地可以了解居民、企业的诉求，开展社区治理工作；对重大安全隐患、突发群体性事件等涉及多部门的治安问题和事件，能第一时间协同相关部门，实现集指挥、响应、处置为一体的快速处置。

2. 加快人工智能自动报警、自动推送服务

利用智慧城市、智慧警务、智能安防设施赋能社会治安治理，利用城市大脑的智能感知、认知和行动能力，自动报警、自动推送，提供安全服务。高空抛物自动感知模块、独居老人门禁卡使用监控管理模块等，不用随时看到警察，但其实警察无处不在、无时不在，群众需要时及时出现在身边，提高工作效率和服务的精准性。

（三）强化协同治理组织制度建设

协同治理的核心在于权力分享与责任共担，这种权力分享和责任共担的实现，需要有健全的权责机制、协调机制和激励惩戒机制来保证。这些机制的建设既是协同治理的运行过程，又是协同治理的动力形成过程，需要政府的积极引导和社会的理性有效参与。

1. 进一步拓展党建引领平安社区协同治理组织体系

从社区（村）到商务楼宇、企事业单位，搭建社会治安协同治理的组织架构。如上海闵行平安协同治理“田园模式”，在社区党建为引领下，搭建了公安、房管、司法等政府部门依法行政，物业服务企业等行业主体充分履职，居民群众在居民委员会、业主委员会组织下广泛参与的社区合作治理平台，形成居委会、业委会、物业公司、社区民警“四位一体”以及房管、司法等政府部门协同的组织架构，取得了显著成效。

2. 进一步完善基层警务网格与治理网格对接

如将社区（村）、街面、楼宇等社区警务对接居（村）、街面、拓展（企事业单位）自治网格，将警务责任区对接联勤联动片区化的处置网格，使基层公安与基层社会治理组织无缝对接，联勤联动。

3. 推进对基层公安在社会协同治理体系的授权

在党委政府的领导支持下，争取在法规制度、政策方面对基层公安社会治安协同治理工作进行授权，赋予社区民警、责任区警长、派出所所长在基层治理体系中一定的权力，这是发挥基层公安和人民警察在党建引领基层治理体系中作用的重要保障。

（四）增强社会主体的获得感

合作性社会的治理手段与路径就是“合作共治”，它的目的就在于提升服务能力。而合作行为的主要表现就是协同，包括政策协同、项目协同和服务协同。其中，政策协同是共治的基础，项目协同是共治的保障，而服务协同是共治的核心。服务能力的提升是社会治理变革的根本宗旨。①杨华锋. 协同治理——社会治理现代化的历史进路[M]. 经济科学出版社, 2017.由此，基层公安社会治安协同治理必须以良好的社会服务，提高公众的安全感和满意度，来实现社会动员和整合。

1. 坚持以人民为中心，将公安力量下沉，在服务上下功夫

在与其他政府部门、社会企业、社会组织的合作过程中，一定要把群众的利益放在首位，使群众在社会治安协同治理中有获得感。如上海市公安局闵行分局在飞碟苑小区率先试点将警务室与网格工作站合署办公，下沉民警身兼居村班子领导和网格站的副站长，直接参与基层网格管理工作，及时回应群众的诉求，第一时间提供安全服务，同时也解决了基层民警在前端处置过程中威慑力不够的问题。

2. 增强社会主体的获得感，实现双赢

企业、社会组织和公众参与社会治理的过程，也是其对社会责任形成共识的过程。在提供参与社会治理的渠道同时，更为重要的是要使其在参与社会治理过程中有获得感，实现“被管理者”向社会治理的“共建共治者”转变，最终成为良好社会秩序的受益者。以上海闵行平安小区协同治理为例，物业公司从履行小区治安防范职责不积极、不到位到积极参与社会治安治理，小区业主从交物业管理费不积极或不交物业管理费到赞同提高物业管理费的转变可以看出，随着社会治安协同治理工作的深入，小区治安秩序越来越好，物业企业、居民群众都有了获得感，成为平安治理的受益者。这种获得感增强了对平安建设的认同感，进而积极参与到社区治安的共建共治工作中。

（五）加强基层公安社会协同治理能力建设

对公共管理者而言，面对协同治理的环境，需要具备新的管理能力。特别是如何运用资源，发挥有效影响的能力。②李妮.“协同治理”的产生与范式竞争综述[J].云南行政学院学报，2015，（3）：22.基层公安作为基层社会治安协同治理的组织者，其能力建设至关重要。有必要通过实战练兵、智慧教学、典型案例示范等形式，提升基层公安社会协同治理的能力。

1. 社会动员和引导能力

社会动员是调动社会资源，促使社会成员参与公共生活，将社会发展目标转化为社会行动的最重要方式。③赵 欣. 从指令到赋权：单位社区社会动员的演变逻辑[J]. 晋阳学刊，2015，（5）：104.而社会动员是由动员主体决策、发动、组织和实施的。在这个过程中，动员主体与动员对象的了解和信任，决定社会动员的实效。

2. 统筹社会资源能力

统筹能力是指洞察事务、工作谋划、整体部署、衔接沟通、整体协调和创造性思维等方面的能力。统筹协调既是思想方法，更是重要的工作方法。在协同治理的视角下，公安机关的社会资源统筹能力的强弱决定着协同治理的效果，其在治安治理过程中具有决定性的作用。公安机关是政府社会治安秩序治理中的主要职能部门，必须加强公安机关在治安协同治理中的资源统筹能力，广泛争取党委政府等的支持，充分整合相关管理部门、社会企业和公众力量，形成紧密协作、互通有无、互利互惠的社会治安治理的共治局面。当前在智慧公安建设的大背景下，利用技术平台打通部门壁垒，整合资源与共享资源将变得更加重要。

3. 创新社会协同治理方法手段的能力

当代社会正面临着新的工业革命，即以人工智能为代表的第四次工业革命，社会生产、生活、服务的模式发生了翻天覆地的变化。新的科技手段在公安管理工作中的广泛运用，集约化的手持式或穿戴式智能终端给民警带来便捷的同时，对民警如何利用这些网络和设备使其发挥效能提出了更高的要求。基层公安及其人民警察要学会利用大数据、人工智能推动基层公安社会协同治理的模式、手段的创新，积极参加基层公安社会治安协同治理创新实践。特别是以派出所为单位的基层社会治理创新，既能结合地区实际，锻炼基层公安组织，又能激发公安基层单位及其民警的创新思维，提升基层公安和民警协同治理的能力。