“放管服”改革背景下行政效能监督制度优化的逻辑取向

褚尔康

（太原理工大学马克思主义学院 山西 太原 030026）

近年来，李克强总理在政府工作报告和国务院重要会议中，多次提出要深入推进“放管服”改革。深化“放管服”改革的主要目的，是要通过对政府职能的转变，进一步实现行政效率和行政效果有效提升的目标。这不仅关系到新的历史条件下，如何进一步深化行政管理体制改革的目标实现，同时也是探索有效提升行政管理领域治理能力现代化建设的关键一招。特别是当前我国正处于全面深化改革和经济结构转型的关键时期，各级政府承担的行政任务异常艰巨，广大人民群众对政府行政能力和水平提出了越来越高的要求。因此，实现上述目标，不仅需要进一步加强政府绩效管理等“软性”手段，更为关键的是以强有力的监督“硬性”措施，来切实保障行政效能的提升。而作为上述目标实现的重要制度保障，行政效能监督的制度和运行机制建设，是新时代行政体制改革过程中政治监督制度特别是行政监督制度建设的重要使命。

一、“放管服”背景下行政效能监督问题逻辑体现

长期以来，作为行政监察领域的一项重要内容，效能监督一直是提升行政机关工作效率，加强工作纪律建设的重要保障。在原《行政监察法》执行期间，通过治理行政权力运行过程中“庸懒”“怠政”“不作为”现象，对促进政府机关和国家公务员增强法律意识、服务意识，提升行政效率发挥了重要作用。随着《监察法》正式施行，原有的《行政监察法》和行政监察制度同时宣告结束。原有的行政监察制度被重新构建和完善，在新的法律制度空间体系中，行政机关效能监督制度如何与国家监察体制改革紧密结合，成为了当前“放管服”背景下行政管理理论的焦点问题之一。

（一）国家监察体制中行政效能监督制度体系新定位

在原《行政监察法》中规定，行政监察包括执法监察、效能监察和廉政监察等三项职能。在监察制度改革的整体设计中，廉政监察制度被完全吸收和纳入到国家监察制度体系之中，行政执法监察依然在行政法律和行政法规层面得以继承和保留。与上述两种制度命运不同，在此次改革过程中，如何妥善处理以改善和提高行政效能为目的的行政效能监察问题，成为了学术界争论的焦点。有学者认为，既然《监察法》的实施是对《行政监察》制度的升级和发展，那么行政监察机关原有的效能监察应当视为是依附于廉政监察职能，自然需要纳入监察委员会；但也有学者对效能监察纳入到监察制度体系提出质疑，认为监察制度改革的关键是廉政监察制度的创新和发展，作为以行政效率为治理目标的效能监察不宜整合为监察委员会职能[1]。

对于上述问题的理解，关键和核心问题在于对行政效能监督制度的理解和定位。从本质上看，国家监察制度的设立，主要目的是通过对监察对象的全覆盖，侧重于对“权力”运行的规范性进行监察，其着重解决监察个体对象是否存在违纪违法行为；而效能监察侧重于对“行为”的监督检查，通过对行为人履职效果实施的监督，解决行政行为中的“庸”“懒”问题，进一步提升行政活动的效率性。前者的价值追求在于通过对权力行使者行为的监督，维护权力运行的规范性；而后者的主要目的，是以为维护行政行为的公共利益为目标，确保行政机关及其工作人员的勤政性。可以看出，国家监察制度改革视野下的行政效能监督建设，实现了“治吏”和“治庸”的有机结合，对于惩治腐败、促进廉政勤政建设起着重要的促进作用。在新的时代背景下，以惩治贪腐行为为重点的国家监察制度改革，不仅不可能排除行政效能监督制度存在必要性，同时效能监督制度的实际执行也没有停滞，而且为制度的运行提供了更为坚实的理论基础和更为广阔的运行空间，从本质上看，实现了行政效能监督有机融入国家监察体系改革的制度框架内的发展局面。可以说，两者之间并行不悖，并无矛盾。

（二）对人的监察与对事的监督辩证统一

从本质上理解，作为监察对象的人，一定是具有一定职权和法定职责的主体，因为其本人的行为最终导致和引发监督的事项。而作为事，则必然是监督主体所为之事，必须是法律法规所规定的实现之事，带有鲜明的权力属性。虽然在具体监察实践活动中，不同类型的监督活动呈现出不同要素功能组成。例如调查处理行政机关公务员违纪违法案件等工作，一定是围绕特定“人”的权力活动展开；而效能监察等工作，其监督对象必然是围绕特定组织活动即“事”来展开。而在“放管服”改革的推进过程中，国家监察与行政监督体系监督的对象统一于行政机关及其公职人员的权力活动，通过纠偏治乱、保廉提效，既要解决行政权力人不廉洁的违纪违法问题，也要查处不作为的工作效率问题；既要解决放管环节中的党员干部中的形式主义效率低下等违反工作纪律和工作作风问题，更要查处服务环节中的以权谋私等涉嫌违规违法行为。正是在这种对人监察和对事监督的辩证统一中，实现了对于腐败行为的惩治和对慵懒行为的警示，实现了从治标到治本、从惩治到预防的辩证统一。

廉政监督和执法监督的量刑、量纪标准性、严格性、规范性是不同的。行政效能的衡量标准呈现出非标准化的特征，甚至连完全量化的指标体系构建都无法实现，监督过程中自由裁量性特征较为明显，执行过程规范化、制度化程度无法得到有效提升。特别是在原《行政监察法》立法中，关于监察机关的权限和监察程序的制度设定主要针对于廉政监察，对于效能监察的具体程序及相关权力的行使方式和范围等问题鲜有设计，直接导致各地行政监察机关在进行效能监督过程中无法有效开展工作，甚至是以“运动式监察”的方式开展工作，制度弊病异常突出。正是因为上述主客观原因的相互交织，使得行政效能监察呈现出“先天不足、后天不良”的困境，制度设定目标无法有效实现，必须从根本上加以改革。国家监督职能的构建完善，是按照国家治理体系和治理能力现代化发展的新理念，进一步提升权力监督体制的科学性与有效性，优化监察权履行监督职责的途径与方式，将监督重点贯穿于公权力特别是行政权运行的全过程，以提升“不能腐”“不愿腐”的良好政治生态。违反廉洁的行为是为了谋取个人私利而进行的违法违纪行为，必然会影响到政策执行的效能或效率，廉政不合格的组织必然是低效能的组织机构。而效能监督，往往与权力运行联系在一起，通过效能监督活动可以发现违纪违法问题的线索，提升执纪监督查案件办理效果。

二、“放管服”背景下行政效能监督价值逻辑分析

综合上述分析可以看出，从行政效能制度设立的初衷看，效能监督以促进行政主体及其工作人员转变职能和工作作风，提高依法行政和行政执法水平为目的，以对行政主体及其工作人员在行政管理活动中的效率、效果、效益的监督检查作为主要监督手段。作为“放管服”改革的核心问题，简政放权的成效，最终要体现在办事效率的提升上；监管能力的提升，首先需要监管手段和技术的现代化；服务理念的实现，最终落脚于高效政府的构建。“放管服”背景下的行政效能建设，其目标和价值定位将以“高效化”和“廉洁化”作为价值导向。

（一）“高效化”目标价值取向

当前我国处于社会全面转型、经济快速发展和政府深化改革的特殊时期，“放管服”改革的实质就是对于“事权”的分配、协调以及衔接运行等问题的改革。行政管理的范围更为广泛，行政服务的要求更为迫切。在这种专业化分工不断细化的条件下，行政效能监督面对的对象——具体行政行为种类日益增多，特质性也更加明显。所谓“事权”是指依照法治政府的原则和要求，由法律规定赋予各级政府的职责权限，其所反映的含义就是政府的相应职能[2]。而事权改革的关键，并不仅仅在于明确政府责任，更重要的是通过效能管理，实现政府治理理念和方式改革，从而进一提升公共管理科学化[3]。因此，从行政管理理论角度看，探索构建我国“放管服”改革成效评估指标体系，建立用事实、数据客观评估“放管服”改革成效的分析方法，是提升行政效能的有效管理手段[4]。通过绩效目标和绩效指标的效能建设，将公共部门的职能转化为责任，并通过绩效评价来落实，成为“放管服”目标实现和政府职能转型的重要形式。在事权改革过程中各地积极探索应用绩效管理推进行政管理体制改革，运用绩效指标考核等方式，以清单形式列明并依法公开接受社会监督，建立事中事后监管制度，提高政府监管的有效性，优化政务服务体系，提高公共服务水平[5]。可以说，行政效能监察本身就是行政管理的重要环节，是一种日常性、全面性、动态性的工作监督。通过过程严格控制，实现事前监督和事中监督，及时发现行政机关日常运行中的各种不良行政行为，发现管理上、制度上和监督制约机制上存在的问题，有利于督促各级政府及其工作人员切实转变工作作风，树立正确的责任观、效益观，明确各自所应当承担的行政责任，对不作为或不规范行政行为提出处置意见，有针对性地采取措施。从而进一步督促政府机关及其工作人员自觉遵守和严格执行国家的法律、法规和党的各项方针政策，保证各项行为活动在法治的轨道上健康运行。

（二）“廉洁化”目标价值取向

正确履行政府职能，实现政府治理能力现代化，着力打造服务型政府的基础是进一步夯实廉洁政府建设的“根基”，而廉洁性则是“放管服”改革成败的关键环节。必须依靠严明的纪律和有效的监督，才能避免在改革过程中对于政策的实施打折扣、搞变通问题，特别是坚决避免在放权中出现推诿扯皮，以及在监管中的庸政、懒政，确保服务性目标的实现。从本质上理解，行政效能监督制度建设的初衷就是以勤政为目标，通过对国家机关及其工作人员履行职责情况的监督监察，提高政府机关及工作人员依法履职的主动性和积极性，杜绝不作为、乱作为行为发生，使行政管理各项工作取得理想的效果和效益。其主要任务是通过监督国家机关及其工作人员行政活动和行政行为的行政效率和效益，着重解决不认真履行职责、失职渎职的问题。而廉政监察是对监督对象执行廉政法规情况的监督监察，其主要任务是监督检查国家机关工作人员执行各项廉政制度和自身廉洁的情况，重点解决以权谋私等不廉洁的问题。由于长期以来对效能建设的忽视，导致行政监察制度构建的“对人”和“对事”总体监督体系，只在“对人”监督的有限范围内产生作用，直接影响到国家腐败治理能力的有效提升[6]。因此，在深化“放管服”改革工作中，关键的环节和任务就是要将效能监督作为廉政监察的先导环节，通过对事的效能监督达到对人的行为监察的目的，从而实现效能监督的“廉洁性”价值取向。

三、“放管服”背景下行政效能监督制度逻辑建设

从原有行政监察制度体系运行目标设定来看，行政效能监督的主要目标在于对行政机关特别是具体承担行政职能行为人能否严格依据相关法律、法规规范，切实履行好所承担的职责任务的能力及工作效果进行监督检查。从前文论述可以看出，不论在原有行政监察体系还是在现有国家监督体系中，效能监督是否以法定的制度形式存在，在行政机关内部，均实际存在着以提高依法行政和行政执法水平为目的，提升行政管理活中效率、效果、效益为核心要义的监督检查机制。也就是说，虽然国家监察体制改革中没有对行政效能监督进行明确的界定，但从制度设计的初衷和现有制度规范之间的衔接角度看，行政效能监督依然对督促各级政府及其公务员切实转变工作作风，树立正确的责任观、效益观，具有重要的现实意义。因此，在深化“放管服”改革的重要历史时期，对于行政效能制度建设绝对不能忽视，必须站在国家制度顶层设计的视野下，对新的历史条件和制度背景下，如何加强和改进行政效能建设路径做出新的思考和设计。

（一）调查活动的“规范性”建设

“促进公平是放管结合的重要准则。”[7]在“放管服”改革提出伊始，探索通过有效的监管制度和运行机制设计，实现对行政行为监督手段和机制的创新，切实提高对于新的形势发展条件下行政监督的针对性、有效性，是行政效能监督的重要改革目标。上述目标的实现，关键和核心问题是不仅是将权力运行的合法性纳入监督的视野，更为重要的是对权力运行的有效性如何实现规范监督的问题，这也成为依法行政制度建设的重要目标要求。正如前文所述，行政效能监督制度设计的初衷就是为了妥善解决好权力运行有效性监督的问题，那么在国家监察制度改革背景下，如何将监察手段与效能监督有机结合，不仅影响到国家监察制度能否有效实施，更为关键是解决现有效能监督可能存在的手段不力的问题。在原有行政效能监督过程中，对监督对象是否高效率完成行政任务的调查手段主要采取听取汇报、询问查询资料，很少涉及监察取证、调查等监督手段的运用。由于原有制度框架体系中调查手段的力度不够，使得效能监督的效果受到严重影响和制约。随着《行政监察法》的稳步实施，国家监察体制改革设计的监察手段体系在实践中得到不断完善。监察委员会通过法律所赋予的调查权力，实现了从党的纪律调查到行政机关的政纪调查，以及刑事司法调查活动一体化的调查模式，监察机关各项调查程序有效衔接，实现了对被调查人违纪、违法行为的全覆盖。监察机关依法使用调查侦查等监督手段，一旦发现行政机关工作人员存在违反党的工作纪律和国家法律法规的行为，就进行早处置、早预防，从而进一步实现对勤政、廉政监督的全覆盖。在这些监督手段的共同作用下，行政管理人员“等、看、拖”的低效行为将被纳入到监察手段惩治的范畴进行监督管理。这种制度设计不仅没有削弱行政效能监督的力度，反而是从制度整体运行层面有效提升了监督效果，“做到法定职责必须为、法无授权不可为，促进政府权力运行更加透明规范”[8]，实现了监督资源的有效整合和监督合力的形成。

（二）调查处置的“衔接性”建设

在原有《行政监察法》体系中，对于效能监督对象的低效率行为，一般通过行使行政建议权来解决；对情节严重的违法失职行为，通过行政处分权来解决。但在实践中，对于这种工作中发现的效率低下问题如果仅仅采取提示性、建议性的解决办法，即以事后监督的方式，对于有关问题的处理意见停留在发送监察建议予以处理，监督的效果将无从保证，监督的目标无法有效实现，这也成为长期以来效能监督制度建设的“顽疾”。而从国家监察体制改革监督的目标设定来看，纪检监察机关通过调查和收集证据和查明事实，在处理层面对需要追究党纪政纪责任的移送案件审理部门，对涉嫌犯罪的移送至司法机关处理。虽然国家监察制度着重解决的是权力规范运行中不认真履职责、失职渎职等涉及到违反纪律规范、违背法律规定的问题，但在实现权力合法性监督的同时，行政活动的行政效率和效益性问题也得到有效的规制。可以说，在这种强有力的监督环境下，行政效能的监督绝对是进一步加强而不是削弱。正是基于这种调查处置环节的衔接性机制存在，使得国家监察制度不仅不可能排除效能监督存在的可行性和重要性，而且为效能监督的制度运行提供了更为坚实的运行空间，从而实现行政效能监督有机融入国家监察制度体系的发展目标。

总之，在深化“放管服”改革的过程中，其意义不仅在于推进权力清单和公开流程，更为重要的意义在于强化内部流程控制，在于防止权力滥用，其意义在于通过“勤政”推进“廉政”的目标实现。而效能监督的意义，就在于进一步通过监督事权的行使，实现对权力人行为更加有效监督的目的。从上述意义分析可以看出，效率与廉洁并非是泾渭分明的价值追求，而是层级递进的价值体系。在深化“放管服”改革的背景下，行政效能监督不仅将成为国家监察体系建设的重要内容，同时也将在推进国家治理体系和能力现代化建设中，在推进法治政府建设中发挥重要积极作用。