中国食品安全监管：历史嬗变、现实图景与未来进路

齐 萌

（上海政法学院国际法学院 上海 201701）

“民以食为天，食以安为先”，食品安全事关公众的生命健康，经济和社会的发展进步。但近年来，食品安全事件屡见不鲜，频频冲击着社会公众的底线。三鹿奶粉事件震惊全国，然而此后发生的染色馒头、瘦肉精、非洲猪瘟等食品安全事件更是不断试探和拷问着我们的食品安全监管体制。我们不禁要问：食品安全监管向何处去？提出这个问题的原因，主要是基于对《食品安全法》从制定、公布再到修改，期间公众对这部法律寄予了极大的期待，期望这部法律能使公众的日常生活摆脱“停杯投箸不能食”的惶恐，以及彻底扫清食品安全监管的顽疾，但从我国食品安全监管法律制度的历史演变以及公众对《食品安全法》的功能期许来看，我们恐怕仍无法摆脱对食品安全的恐慌。笔者认为，为了消除民众的恐慌和不信任，应该从公众对《食品安全法》的功能期许角度切入，重点完善食品安全的违法处罚制度、异体问责制度、公众参与制度。

一、从食品卫生到食品安全：食品监管法律制度之历史嬗变

我国食品安全监管的发展历史，可以将其概括为四个阶段：一是改革开放前的食品卫生监管阶段，也可以称为食品卫生的萌芽阶段；二是改革开放后到1992 年的经济转轨时期的食品卫生监管阶段，也可以称为食品卫生的起步阶段；三是1993 年至今，可以称为食品安全的发展阶段。

（一）在萌芽阶段，建国初期，由于当时的食品安全事件大多是发生在食品消费环节的中毒事故，因此食品安全在某种意义上就等同于食品卫生，加之受到当时苏联卫生体制的影响，对于食品卫生的管理就自然落到卫生部门的职权范围之内[1]。在新中国成立之后，相应的法律规则以食品卫生管理办法和要求为主。比如，卫生部于1954年颁布的《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站组织编制规定》，明确指出我国卫生防疫站的任务是，进行预防、卫生监督和传染病管理。1955 年，我国颁布了第一个卫生防疫法规《传染病管理办法》，该办法第3 条规定，地方各级人民委员会应当督促和指导所属卫生行政机关负责贯彻本办法的一切措施。当地文教、公安、交通机关、部队和公众团体等应当予以配合。卫生部于1964 年颁布了《卫生防疫站工作试行条例》，并在全国贯彻实施。该条例明确了卫生防疫站作为主体机构的性质、任务和工作内容，并规定了卫生防疫站的组织机构和设置人员编制，这对卫生防疫站的发展起到了积极作用。1965 年，由卫生部等部门制定的《食品卫生管理试行条例》，该条例作为我国第一部对食品卫生领域综合管理的规章，较为明显地体现了主管部门和企业之间的上下级关系，体现在监管方式上也多使用政府任免、说服教育、质量竞赛等传统手段，而非通过法律、专业化标准等现代化手段进行监管。

至此，可以发现萌芽阶段食品卫生监管体制的主要特征包括：第一，在监管主体方面，形成了以主管部门管理为主体、卫生部门管理为辅助的监管体制，且食品卫生管理职能并没有从主管部门中独立出来，因此该阶段的食品管理工作开展较为缓慢，受重视程度也较低。第二，在监管工具方面，主要采用强制性、命令式的行政手段，以及发动群众和运动型的执法方式。比如在《食品卫生管理试行条例》中，几乎全部采用命令式的语言，“食品生产、经营单位应当遵守下列规定”“食品生产、经营单位应当有下列卫生设备”“食品生产、经营主管部门应当通知当地卫生部门参与设计审查和竣工验收。”第三，在监管范围方面，以保证公众的食品质量为主，主要防止食物中毒、肠道传染病等其他疾病。

（二）在起步阶段，我国食品行业在改革开放后开始迅速发展和勃兴，出台了一系列的食品卫生管理法规。1979 年8 月，国务院发布《食品卫生管理条例》，与1965 年的《食品卫生管理试行条例》相比较，扩大了食品监管的范围，即增加了“防止食品污染”的规定，包含了食品、食品添加剂、食品包装材料。此外，第6 条中对于含有毒物质（包括工业“三废”、放射性物质、农药和其他有毒物质）的危害人体健康的食品和食品原料作了禁止性规定。1982 年11 月全国人大常委会通过的《食品卫生法（试行）》，使食品监管制度上升到法律的层面，进一步体现了国家对于食品监管的重视。该法对食品卫生、食品添加剂卫生、食品容器、包装材料和食品用工具的卫生、食品卫生标准和管理办法的制定等方面进行了规定。尽管该法在很多方面规定的较为笼统和原则，具有明显的过渡性质，但瑕不掩瑜，仍较先前的法律规则有较多的进步，主要体现为：第一，明确提出对于婴幼儿的主、辅食品，必须符合相关的营养和卫生标准。第二，将食品商贩和城乡集市贸易食品经营者纳入监管范围。第三，对于食品生产经营企业和食品商贩，明确规定必须先取得卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记或者变更登记。第四，明确规定食品卫生监督的主管部门是各级卫生行政部门，并规定了卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作。第五，赋予了社会检测机构作为食品卫生检测单位的权力，可以进行食品卫生检验并出具检验报告。第六，对于行政机构的处罚，为公众设置了救济的权利和途径。在该法颁布之后，我国又制定了相应的食品卫生管理法规、规章，基本形成了对该法的辅助性规范体系。

综上，这一阶段的监管特点主要有：第一，从监管主体看，食品卫生监督的主管部门是各级卫生行政部门。第二，从监管对象来看，随着社会的发展和进步，对于食品安全的理解也逐渐完善和扩大，因此将食品商贩和城乡集市贸易食品经营者被列为监管对象。第三，从监管范围来看，突出了对婴幼儿食品的监管。

（三）发展阶段。经过十余年的实践，到了1995年10 月，由全国人大常委会通过了《食品卫生法》，在试行法的基础上，进一步作了相应的完善：第一，进一步明确了卫生行政部门作为食品卫生监督管理工作的主管机关。第二，增加了对保健食品的监管。规定保健食品的产品及说明书必须报国务院卫生行政部门审查批准，且不得有害于人体健康，该产品的功能和成份必须与说明书相一致。第三，比试行法规定了更为完善的法律责任体系。《食品卫生法》的颁布，加之根据该法制定的相关法律规则，我国基本形成了食品安全监管制度体系。

但随后爆发的一系列食品安全事件，如金华敌敌畏火腿事件、阜阳奶粉事件、龙口粉丝事件、广州毒酒事件、毒黄花菜事件，严重影响了人们的日常生活和健康，也使相关机关高度重视食品安全监管所暴露的问题。由此，国务院于2004 年9月颁布了《国务院进一步加强食品安全工作的决定》，在监管体制上，明确了“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任”的监管原则。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制”。但令人遗憾的是，食品安全问题并未因为这些法律规则的出台而解决，此后发生的福寿螺、桂花鱼、苏丹红、红心鸭蛋、瘦肉精、毒猪油、多宝鱼等食品安全事件，再次为食品安全监管敲响了警钟。为进一步完善我国的食品安全监管法律制度，保障人民的身体健康和饮食安全，经过近6 年的争议、讨论和修改，2009 年2 月由第十一届全国人大常委会通过了《食品安全法》，代替原有的《食品卫生法》。该法又在2015 年和2018 年进行了两次修改，国务院也在2019 年出台了《食品安全法实施条例》。

概况来看，这一阶段的监管特点主要包括：第一，从监管主体看，由卫生部门主导转变为多部门共同参与的分段监管。第二，从监管对象来看，只要是危害公众健康的食品都成为食品安全监管的对象。第三，从监管范围来看，突出维护未成年人、农民和低收入者的利益。第四，从监管力度来看，将食品安全纳入社会诚信体系建设，信用激励和惩戒不断强化。

二、现实图景：公众对《食品安全法》的功能期许

我国的食品安全法律规制从无到有，从不完善到相对完善，是经过毒酒、毒大米等众多食品安全事件，尤其是经过“三聚氰胺奶粉”之痛，随即又遭遇多次重大食品安全事件换来的。在支付了无比沉重的生命安全与社会成本代价之后，消费者善良的愿望，无疑是期待《食品安全法》出台之后，食品将有一个真正安全的制度保证，民众也将不再时时面临“停杯投箸不能食”的惶惑。那么，食品安全法真的能承载起这种期待之重吗？[2]

与往常规则不同，《食品安全法》的出台被公众寄予了较强的功能期待——期待通过该法的颁布能保证公众正常的、基本的饮食问题。显然，这种期待并不是一种奢求，而是一种公众最基本的心理表达。从上文我们列举的诸多食品安全的事件就能可见一斑。因此，我们也不难理解《食品安全法》出台的一波三折以及立法机关立法的时间跨度和谨慎态度。正如时任全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰感慨所言：经过了一年多的时间，经历了四次的审议，在提交人大常委会审议之前，国务院法制办从2004 年就开始着手食品安全法的立法起草工作，在那个阶段就用了三年多的时间，所以这部法律应该说是五年磨一剑，磨了很久，因为它太重大，它涉及的问题关系到每一个公民，也体现了党和国家对食品安全工作的高度重视[3]。

事实上，《食品安全法》从一稿草案到正式公布再到修订，其中有不少变化和修改符合了公众期待，也较好地体现了民意。首先，食品免检制度的废除。三鹿奶粉作为一个有世界知名度的国家免检奶粉名牌，却导致数名儿童死亡，数万名儿童患结石病住院治疗。此后，国家质检总局于2008年颁布总局令，决定自公布之日起，对《产品免于质量监督检查管理办法》予以废止。《食品安全法》对此作了确认，食品免检制度在中国成为历史。《食品安全法》修订之后, 不仅重申了食品不得免检,而且对检验结果的公开性予以强调：“县级以上人民政府食品安全监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验，并依据有关规定公布检验结果，不得免检。”其次，在《食品安全法》中确立了“损一罚十”制度，即生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。此规定被认为是该法的一大亮点，对于消费者的权益保护和维权意识的提高有着重要的推动作用。此外，相较于《消费者权益保护法》规定的“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍”，《食品安全法》的规定对于消费者的保护力度显然更大，更进一步。最后，确立了“民事优先”的处罚原则。《食品安全法》规定“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产经营者财产不足以同时承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，先承担民事赔偿责任。”该条意味着，如果一个责任人同时承担刑事的罚金、行政的罚款和民事的赔偿，应先满足民事赔偿责任，也表明对消费者的倾斜性保护。可以看出，以上规定和制度的出现，在一定程度上顺应了民意，回应了公众的直观需求，但这些规定和制度是否真能满足公众的期许，得到公众的认同和支持呢？以下我们将从几个方面进行分析。

（一）法律责任的规定未能发挥威慑作用。在《食品安全法》中被公众赋予最大期待的莫过于对肇事企业和相关责任人的处罚和责任。从众多对《食品安全法》的评论和解释中，涉及最多的话题就是关于该法中的处罚规定。“作为一部司职安全的法律，其出台的意义显然不仅仅是在出现问题后的处罚有据，同时更应该有一种威慑作用，制造‘热炉效应’，让每个食品的生产和销售者都能心存敬畏，不敢擅越雷池。但如果该法规定的过于粗疏，力度过小，这种作用便将大打折扣。”[4]《食品安全法》相对于以前的《食品卫生法》而言，已加强了处罚力度，但即使加重的罚款与生产经营者的违法所得相比，还是罚得太轻。一个违法经营者受到了处罚，其他人依然毫无顾忌，照样干着丧尽天良的事情。因为在高额的利润面前，这点小小的处罚根本算不了什么，何况还不一定受查处。近年来，食品安全事件之所以屡屡发生，说明食品生产经营者付出的违法成本很低。只要没有被罚得倾家荡产，那些违法经营者就完全有可能重操旧业。要改变这种状况，必须对食品安全违法犯罪行为人加重惩罚力度，罚得那些敢于以身试法者倾家荡产，不敢再下手[5]。

（二）赔偿规则无法满足公众的诉求。“食品安全法在颁布之后，损一罚十成为其中的一个亮点。过去食品安全事件频发重要的原因之一，就是食品安全领域违法成本过低，法律规定只对实际损失进行赔偿，缺乏必要的惩罚性赔偿制度。因此提高赔偿及罚款额度，成为公众对食品安全法最大的诉求。那么，《食品安全法》规定的损一罚十就等同于大幅提高惩罚性赔偿标准么？显然，这达不到公众的普遍认同。有学者就指出，食品和普通商品还不一样，如果一袋奶粉只有10 块，损一罚十也只有100 块，但消费者实际的损失远不止这些。”[6]“损一赔十”要想切实起到保障消费者权益、震慑经营者的作用，不应该止步于“损一赔十”层面，应该有更为明晰和细致的划分。这也就是通常所说的，对受到伤害的消费者的赔偿，应该突破以商品的价格为基数的局限，代之以消费者受害的全部为基数[7]。正是考虑到《食品安全法》制定之初确立的赔偿标准离公众诉求尚远，此后的两次修改对其进行了完善，但是即便是修订后的法律中规定的赔偿力度与经营者赚取的利润相比也是不能比拟的。“食品安全问题是天大的事情。因此，《食品安全法》中不痛不痒的赔偿条款不足以警戒违法者。应该在《食品安全法》中下点猛药，刚性的条文就要多一些，操作性就要强一些，处罚力度就要严厉一些，让那些置人民群众的生命健康于不顾、唯利是图者得到严厉的处罚，即使不能刑事处理也要让其倾家荡产，且终身不得从事食品相关的行业。因此，损一罚十和损失的三倍赔偿，不如让其倾空荡产，让危害人民群众生命健康安全的食品没有任何生存的空间！从严规范食品企业，才是对企业最大的保护，也是以民为本的体现。”[8]

（三）问责机制不健全。普遍认为，现行的问责制度虽然作了一定程度的完善，但相比之下还是不尽如人意。例如，在三鹿奶粉事件中，有专家就希望政府能就食品安全问题建立问责制，追究相关事故责任人，尤其是相关部门官员的法律责任。虽然毒奶粉事件也有官员受到处罚，但还是应该把官员问责制度化，这样才能真正保证百姓的食品安全，否则很难杜绝类似事件的再次发生。问责制度应该更加制度化、透明化，贯穿到对食品安全的日常行政管理中。完善问责制度，不仅是惩戒渎职、失职行为，更要让所有官员和企业家们意识到，必须对社会负责、对民众负责，否则将为之付出百倍代价！正如学者所言：“食品安全说到底还是一个问责制的问题，在这个方面我们的力度还不够。”[9]

（四）食品安全作为与普通民众最为相关的公共领域，《食品安全法》的制定和出台，自然被公众寄予了无比的期许和厚望。公众期待能在与自身关系最密切的领域，能代表自己表达自己的意见、能参与制定相关的政策和法律。而公众的风险知识进入行政机关的规制过程需要以法律的明确规定为前提，转化为法律术语就是公众享有法定的参与权。如果没有具体的法律依据，或者法律作了禁止性规定，那么公众的风险知识会被排斥在风险规制过程之外[10]。而遗憾的是，《食品安全法》并未对普通民众的参与机制作出回应和规定，该法仅规定了公众参与的概括性的条款：“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”可以看出，《食品安全法》在公众参与方面的规定实在是少之又少，也反映出监管机构所秉承的是一种威权式的监管理念，是一种从上到下的指令式监管，公众无论是普通民众、专家或社会组织都处于一种参与的游离状态，而《食品安全法》既然承载了公众强大的民意期待，这种规定显然无法较好地顺应民意，无法体现对法理和情理的尊重。

三、未来进路：中国食品安全监管的完善路径

（一）加大处罚力度，提高违法成本

《食品安全法》规定了违规企业的处罚措施和法律责任。对于违规企业主要采用的是没收违法所得、缴纳一定数额的罚款、吊销营业执照等措施。而这些措施处罚力度过轻使得违规企业的违法收益远远大于违法成本，无法对违规企业产生有效的震慑。由此，建议从以下几个方面进行完善：其一，加大处罚力度。建议借鉴美国、日本等国家的经验，对于产品不合格的涉案企业予以重罚，情节严重的在吊销其企业营业执照的同时，禁止涉案企业的相关责任人员再进入食品行业，并视严重程度和波及范围追究责任人的刑事责任。其二，建立食品安全信用档案。将涉案企业的食品安全记录及相关责任人员的经营和身份信息计入食品安全信用档案，并及时向社会公布。同时，针对不同的企业可以采用不同的食品安全信用档案制度。对于中小食品企业，因经营范围较窄，波及面较小，应以企业经营者为重点检查对象，并由政府部门集中检查食品安全；而对于大型企业，因其经营范围较广，波及面较大，应以企业为重点检查对象，并强制其建立以质量和信誉为核心的食品安全信用档案，运用市场规律把食品企业对社会的食品安全责任真正化为自己的自觉意识，使食品行业从种植、养殖、加工、储存到经营销售等各个环节都置于社会的监督之下[11]。其三，提高媒体的曝光率和宣传力度。建议由各省市政府选择合适的电视台、报纸、杂志、网络等媒体设立食品安全违规披露专栏，通过曝光违规企业的涉案情形，给涉案企业和人员以警醒，给公众以警示作用。

（二）建立常态化的异体问责制度，健全行政问责程序

《食品安全法》规定，违反本法规定，县级以上地方人民政府有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；造成严重后果的，其主要负责人还应当引咎辞职：（1）对发生在本行政区域内的食品安全事故，未及时组织协调有关部门开展有效处置，造成不良影响或者损失；（2）对本行政区域内涉及多环节的区域性食品安全问题，未及时组织整治，造成不良影响或者损失；（3）隐瞒、谎报、缓报食品安全事故；（4）本行政区域内发生特别重大食品安全事故，或者连续发生重大食品安全事故。以上规定显示我国《食品安全法》已经引入了问责制度，但究其本质可以发现，该条规定的问责制度是一种同体问责制度。同体问责制度由于属于行政机关的内部监督，问责方式可能会采用大事化小、小事化了的方式，导致同体问责制度的公信力较低、认同度较差。而且该条规定的问责方式是一种临时性的、非常态化的问责方式，即出现食品安全事件后才会启动同体问责制度。鉴于此，建议建立常态化的异体问责程序，即引入人民代表大会、民主党派、社会公众、新闻媒体等问责主体。问责的目的不是惩罚而是防微杜渐。要实现常态化的行政问责制度，必须用程序来保障行政问责制度的运行，包括发现食品安全事件、启动行政问责程序、行政问责的调查程序、处理程序以及行政问责当事人的权利救济程序等[12]。同时，还要规定存在利益关系的问责回避、对公众关心和质疑的问题的反馈和回应、问责主体的适格性和人员组成等程序。

（三）完善公众参与制度，细化公众参与条款

从食品安全监管的发展和演变可以看出，已经不再是监管机构一家独揽的生意，而是一个需要公众知识和多方力量参与才能完成的系统性工程。所以，倘若仍然秉持以监管机构为中心的立场，围绕监管机构进行制度设计，那么这种片面的视角很容易遮蔽关于潜在的违法行为何以被有效阻吓的重要知识、遮蔽了同样可以发挥积极治理作用的各种社会力量——特别是最终决定企业生命的普通消费者，实际上仍然无法突破执法资源严重不足的现实瓶颈，仍然没有解决执法负荷的“无法承受之重”[13]。在此意义上，如何寻求和整合多方监管力量就成为食品安全监管优化的关键之一。笔者认为，应着重完善公众参与制度，细化公众参与条款。其一，建立食品安全激励机制。目前实行的由地方政府联合区域内的食品安全企业设立食品安全激励基金，建议进一步细化规则，明确基金专项用于鼓励民众积极监督和揭发食品领域的违法违规情形，并在激励基金中设置专项资金，保护揭发人及其家属的信息安全、人身安全。同时，要进一步明确奖励在罚没收入中的比例，做到举报食品安全违法行为查实必有奖，奖励金额一目了然。其二，大力宣传食品安全的公众参与制度，努力提高普通民众的参与意愿和监督意识[14]。在参与方式上，除了投诉、举报、建议、听证会等传统方式外，可以依托互联网技术，大力推广短信、微信、微博、在线问卷调查和访谈等新型参与方式。其三，完善公益诉讼和惩罚性赔偿制度。虽然我国目前立法也鼓励公众通过诉讼等形式向违法人提出诉讼和索赔，但仍然存在举证困难，因果关系较难认定、无法顺利实施等问题。也正是因为公益诉讼和惩罚性赔偿制度的缺位，既导致公众的参与度严重降低，也无法弥补公众的健康损失。因此，一方面，畅通公益诉讼渠道，简化公益诉讼的条件。深入社区、学校、企业等开展食品安全的公益诉讼工作宣传，公布举报电话和地点，开通诸如“随手拍”等公益诉讼线索举报渠道。切实根据食品安全的具体实践，考虑公益诉讼的实施难点，简化相关诉讼条件，建立有食品安全特色的公益诉讼制度。另一方面，完善惩罚性赔偿制度。提高惩罚性赔偿制度的范围和力度，对所有适用惩罚性赔偿制度的行为实施“不封顶，有保底”的政策，形成与公益诉讼相互配合、有效协作的局面，发挥惩罚性赔偿的威慑力，提高公众的参与度和认同度。其四，建立有效的公众参与意见反馈制度。一般而言，公共决策所对应的公众参与阶段可以大致分为三个阶段，一是食品安全事件发生初期的公共事件阶段；二是事件发生后公众意愿参与最强烈的有序参与阶段；三是后期的决策落实阶段。而有效的公众参与意见反馈制度，必须根据公众参与的不同阶段设置不同的反馈内容。其中，在公共事件阶段，主要应对食品安全事件发生的原因、初步应对措施作出解释，并做好公众的意见登记工作；在有序参与阶段，应将事件的相关责任人和监管机构的负责人与公众进行交流对话，对公众的意见和建议进行汇总和回应；在后期的决策落实阶段，主要对公众意见的全面性回应和事件处理信息的全面公开，由公众对该事件的反馈制度作出评价。