论监察委员会调查权之检察监督

雷连莉 胡之芳

（湖南科技大学法学与公共管理学院 湖南 湘潭411201）

2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）。《监察法》的颁布和实施，是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，是总结反腐败斗争经验、巩固反腐败成果的制度保障。调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪，是监察委员会的一项经常性工作，也是监察委员会开展有效监察的前提。自《监察法》实施以来，如何对监察委员会的调查权予以有效监督以确保其规范运行问题，已作为一个重要的理论与实践课题受到广泛关注。

一、《监察法》对监察委员会调查权监督之有关规定

所谓监察委员会的调查权，是指监察委员会为了查明真相，有权对公民人身、财产、住宅、文件等适用的调查措施予以限制[1]。根据《监察法》的规定，监察委员会在调查职务违法和职务犯罪时，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等调查措施，对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪，可以采取留置措施。由于留置措施具有暂时性剥夺人身自由的特点，调查手段的行使通常涉及对被调查人的人身自由、住宅自由、财产以及个人文件和信息的限制，因此，监察委员会必须合法规范地行使调查权，依法维护被调查人的合法权益。

正是基于防范监察委员会调查权滥用的必要性，《监察法》对调查权的行使设置了相应的监督体系，既有外部监督也有内部监督。就外部监督而言，《监察法》第七章专章规定了包括人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等在内的多种外部监督方式，但这些外部监督赋权还存在一些问题，如立法规定过于原则、宏观和笼统，导致监督能力有限、监督效果不明显。其中，人大监督主要是通过听取和审议监察工作报告以及针对监察工作中的具体问题提出询问或者质询的方式予以监督，对于监察机关办理个案缺乏介入途径，难以对监察机关办理个案中存在的违法行为予以有效规制；而民主监督、舆论监督等其他外部监督方式，由于监督途径有限，监督信息渠道不通畅，加之立法缺乏具体的配套规定予以落实，所以操作性并不强，很容易被架空。

我国《监察法》对调查权的内部监督主要体现在《监察法》第43条、第55条和第60条。从这些条文规定来看，我国《监察法》对调查权的内部监督主要是通过设立内部专门监督机构以及上级监察机关监督下级监察机关等方式，这种内部监督为同一权力体系的上下级审批，是一种同体审批。之所以如此规定，主要是因为我国监察体制改革的主要目的是为了构建集中统一、权威高效的监察体制，而同体审批有助于提高侦破腐败犯罪的效率，但同体审批这种内控监督方式缺乏中立性，易致监督缺乏刚性，不能有效规范制约调查权的合法行使，存在监察机关权力过度使用的危险。同体审批的监督方式也致监察机关呈现既是“运动员”又是“裁判者”的身份混同现象，明显违反了公平正义之法治理念。为避免权力的非规范化行使，可以由其他主体对监察委员会调查权的运行予以制衡[2]。笔者认为，加强对监察委员会调查权的监督，实现监督效果最佳化，需要在以监察为主导的内部监督的基础上，加强外部监督，从而保证内外监督合并施力。

二、监察委员会调查权之检察监督的正当性与现实基础

（一）监察委员会调查权之检察监督的正当性

权力具有滥用特性。孟德斯鸠说过，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验；要防止权力滥用，就必须以权力制约权力[3]。监察委员会在我国本身就是监督机关，公权力领域的公职人员是其监督的对象。监察委员会是我国重要的反腐工作机构，在反腐倡廉中发挥着积极重要的作用，其所拥有的调查权具有国家性、强制性、综合性等强烈的公权色彩。监察体制改革后的监察职能是原来行政监察职能与检察机关侦查职能的整合，监察委员会的调查权是原有的违纪调查权与刑事侦查权的紧密衔接。然而，监察机关及其工作人员受各种主观条件和客观条件的制约，侵害监察对象以及其他公民合法权益的监察行为可能难以避免。绝对的权力导致绝对的腐败[4](P342)。没有受监督和制约的权力，更容易导致腐败。基于法治和人权保障的需要，监察委员会的调查权必须受到一定的制约和规制。

如前所述，我国《监察法》对调查权的行使设置了相应的监督体系，监察机关采取何种调查手段均由监察机关自行决定，这种极具封闭性而中立性不足的监督将导致调查权被滥用的概率提高。而相较于人大监督、社会监督、舆论监督等其他外部监督方式，人民检察院的法律监督无疑具有独特的效力和地位。检察监督权基于自身的法定性、强制性、专业性、中立性、权威性等特点无疑在制约和监督监察委员会的调查行为滥用方面具有先天的独特优势，其提醒、纠偏和预防等作用更显突出。

1.检察监督是宪法层面的法律监督。2018年《宪法修正案》并未改变检察机关法律监督的法律定位，检察机关是我国法律监督机关，这一性质没有发生变化。从宪制层面，检察机关行使的是人民代表大会制度下的法律监督权，这里的法律监督是广义的，即检察机关的所有职权在宪制意义上均是为实现其法律监督职能而配置。……而在技术层面，检察机关的法律监督职能又可以通过更为具体化的“诉讼职权”和狭义上的“监督职权”来实现[5]。考察我国检察机关的发展历史，不难发现检察机关的职权几经调整，有消有长，但作为我国《宪法》专门授权行使法律监督职权的国家机关，检察机关的地位从未改变。检察机关作为“国家的法律监督机关”这一具有中国特色的宪法定位，并非外国法律制度的简单移植，而是根植于我国历史条件和社会时代背景，不仅契合我国一元宪制结构，也符合社会主义法治发展的需要[6]。有学者主张将检察机关定位为公诉机关和诉讼监督机关①，但这实际上是对“法律监督”范围的限缩。从逻辑上讲，法律监督的外延应当与法律的外延一致，也就是说应当对各种法律的实施实行监督[5]。监察委员会作为国家的监察机关，理应受检察机关监督，其调查措施合法性从逻辑而言也属于宪法层面的检察机关监督的内容之一。

⒉检察监督是控权机制的重要组成部分。《宪法》第127条规定，检察机关办理案件，应与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。《监察法》第4条进一步具体规定，监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。从现有的规定来看，《宪法》和《监察法》都对检察机关和监察机关之间的互相制约关系有所涉及，这是否意味着在办理职务违法犯罪案件的过程中，应当以“互相制约”取代“检察监督”？答案是否定的。作为两种基本的权力控制方式，“制约”和“监督”有着不同的权力逻辑。“制约”是一种过程性分权，将事权分解为两项或者多项职权，交由不同的主体，各主体被赋予不同的职能，彼此之间相互独立，彼此制衡；“监督”属于功能性分权，按专业化的权力分工，将特定的、对应的事权赋予该主体全权行使，但在该权力之外应设立监督主体，对该权力的行使履行监督职能。而实际上，权力主体的职能目标往往具有多元性以及权力关系多重性，仅仅依靠制约或依靠监督都难以实现理想的效果，单纯的制约可能导致效率损失，而且难以落实责任主体，单纯的监督则可能带来监督机构的膨胀，因此大多数情况下需要两种逻辑共同发挥作用[7]。回到职务违法和职务犯罪案件的办案过程中来，只强调相互制约而否定检察监督无疑也是不妥当的。作为控权机制的重要组成部分，对监察委员会调查权的行使开展法律监督是必要的，也是合理的。

如前所述，要使监督真正发挥实效，需要监督者与被监督者各自的具体职责权能不重叠和交叉。然而，在2018年《刑事诉讼法》修改前，检察机关长期同时兼具法律监督权和自行侦查权，也因此一直遭受质疑，面临难以保证监督的客观性和权威性等问题。《监察法》的制定，使检察机关原有的职务犯罪侦查权被剥离出来转隶至监察委员会②，为检察机关集中精力行使监督权提供了更好的制度保障，这无疑是有其制度合理性的。根据《监察法》的规定，有关机关和单位应监察机关要求应当依法予以协助，但这并不能理解为监察机关的地位最高。从法律层面而言，无论从产生的机关还是各自职责范围来看，监察机关与检察机关是同一平面的国家机关，二者之间原则上是各自独立、各司其职、互不隶属的关系，国家监察体制改革并未改变检察机关的法律监督性质[8]。检察权的法律监督属性自然蕴含了对监察委员会调查行为予以监督的宪制安排，是检察权法律监督性质的自然延伸。

3.尊重和保障人权是检察监督的精神依归。1999年《宪法修正案》将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。2004年《宪法修正案》增加规定“国家尊重和保障人权”。2012年《刑事诉讼法修正案》将“国家尊重和保障人权”写入总则。2014年党的十八届四中全会对推进依法治国的重大问题进行了全面部署，这标志着我国即将进入一个法治治理的崭新时代。而所谓“法治”，是规则之治，更是权利之治。可以说，有无权利内涵，恰恰是“法治”与“法制”的区别所在。法治语境下的法律监督，必须透过现象看本质，以公民基本权利保护为切入点[5]，从这一意义而言，尊重和保障人权是检察监督的精神依归。换言之，涉及到公民的生命、自由、财产、隐私等现代公民的基本权利问题应当纳入检察监督的覆盖范围。在刑事诉讼活动中，国家公权力的动用最为广泛深刻，也最容易导致对公民权利的侵害，这也是“检察机关有权进行法律监督”成为《刑事诉讼法》基本原则的一个重要原因。就监察委员会的调查活动而言，虽然不属于刑事诉讼行为，但大部分情况下都可能进入刑事诉讼轨道，因而实际上也是办理职务犯罪案件的一个重要环节。虽然监察调查不是侦查，但从调查的方式、权限、程序和所采取的留置措施的强制力度来看，与刑事诉讼中的侦查行为和强制措施基本相当，因而也极有可能因为调查权的滥用或误用而导致被调查人的权利受到侵害。因此，把监察委员会调查权的行使纳入检察监督的视野无疑是必要的，也是符合法治发展规律的。

（二）监察委员会调查权之检察监督的现实基础

⒈检察机关的法律监督实践呈现不断拓展的趋势。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求强化检察机关法律监督职能，对检察机关对行政机关的监督予以了明确的肯定，以便其在全面推进依法治国中发挥更大作用。回顾检察机关的发展历程发现，我国检察机关的诉讼监督职能，其监督对象已经从原有的侦查权、审判权、执行权拓展到了行政权，监督任务呈增加态势。无论在行政执法、立法领域是否实际开展监督工作，检察机关在这些领域行使法律监督权已经没有法律障碍[5]。出现这一态势，是基于检察机关通过发挥监督职能促进严格执法、公正司法的需要，符合“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求。检察监督从诉讼监督向行政、立法领域的延伸，是完全符合强化检察监督的检察改革趋势的。在此基础上，有学者进一步提出确立检察机关提请合宪审查的监督职责，赋予检察机关宪法监督权[9]。在笔者看来，检察机关法律监督职能向诉讼以外领域延伸的客观动态和发展趋势无疑在一定程度上也为实现对监察调查权的检察监督提供了现实基础。一方面，多年来检察机关不断扩展的法律监督实践充分表明检察监督对诉讼外领域的监督是符合社会需要的，而且效果良好；另一方面，《监察法》固然不是《行政法》，正如有学者认为，国家监察法与国家机关组织法一样，同属于宪法相关法，但国家监察法不仅有组织法的内容，而且有行为法、程序法和救济法的内容，具有混合法的性质[10]。换言之，《监察法》具有一定的特殊性，但这不能成为《监察法》不受检察监督的理由。如果《宪法》尚且有必要纳入检察监督的视野，那么作为下位法的《监察法》没有理由游离于检察监督之外。

⒉检察机关从事职务犯罪侦查的丰富经验有利于实现对监察调查权的有效监督。监察体制改革前，检察机关既掌握监督权也掌握职务犯罪的侦查权，监督过程的合法性难以保证，监督的效果会受到减损。在监察体制改革之后，检察机关原来享有的职务犯罪侦查权被剥离了出来，转隶到了监察委员会，检察机关和监察机关是两个互相并列，但又互不隶属、相互独立的国家机关，监察体制改革将职务类犯罪的侦查权从检察机关剥离出去，更加清晰明确了检察机关的公诉机关以及法律监督机关的性质定位[11]。监察委员会负责职务犯罪的调查权，实现了权力执行主体与监督主体的分离，为法律监督提供了制度性的保障[12]。监察委员会的调查活动不再由《刑事诉讼法》进行调整，也即监察调查不属于刑事诉讼行为，但监察机关实施的对职务犯罪调查活动依旧是办理职务类刑事案件的一个阶段。事实上，从监察调查的内容、方式、程序来看，都与刑事侦查有着极大的相似性，离不开检察权的监督。监察体制改革后，监察委员会职务犯罪调查活动应涵摄于法律监督对象之内[13]。检察机关拥有稳定的且法律素养和法律知识水平较高的检察人员队伍，具备开展职务犯罪侦查工作的丰富经验，对职务犯罪案件的办理往往有规律性的认识，当大部分职务类犯罪案件的侦查权被转隶出去，无疑有助于发挥和利用检察机关的经验优势，对监察委员会的调查行为进行更中立、更客观和更公正的法律监督。

综上，检察机关监督监察机关调查权，契合检察机关自身的独特优势和检察改革趋势，是进一步创新检察机制、优化检察职权配置的有效切入点，也是监察调查权合法有效规范运行的切实保障。

三、监察委员会调查权之检察监督的实现

实现检察机关监督监察委员会的调查权，首先应修改《监察法》第54条关于监察机关接受外部监督的立法规定。建议在该条文中增加“检察监督”这种方式，并置于“民主监督、社会监督、舆论监督”之前，意在强调“检察监督”重要性仅次于《监察法》第53条规定的人大监督。

（一）在监察委员会留置场所设立派驻检察室制度

为了强化法律监督职能，我国检察机关向来注重加强同人民群众的联系，延伸法律监督范围，一直都有设立派驻检察室的做法。历史证明，派驻检察室符合司法规律和我国司法体制改革要求，能畅通法律监督“最后一公里”。2017年召开的全国检察长会议提出，规范推进派出检察室建设，延伸法律监督触角[14]。2018年新修订的《人民检察院组织法》第17条对派驻检察室作出了专门规定，这为检察机关在监察机关留置场所设立派驻检察室提供了参考依据。在监察机关留置场所设立派驻检察室，可以实现专职人员常驻，畅通被调查人控告、举报的绿色通道，在为检察机关监督监察机关调查行为提供便利条件，实现检察机关落地监督，提高对调查权监督效率的同时，及时阻止违法开展的调查程序，以降低由此带来的负面影响，保障被调查人的合法权益。这里需要注意的是，派驻检察室要处理好与监察机关内部审查调查行为等部门的关系，发挥监督合力，引导调查权规范合法行使。派驻检察室设立投诉电话，一旦被调查人投诉，检察机关可以启动介入程序，并依据相关线索进行核实审查，从源头上强化人权司法保障。检察机关的监督还可以采用发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，但考虑到检察建议等监督方式的“柔性”“无力”，派驻检察室也可以视情况启动调查核实证据制度。

（二）落实检察机关调查核实证据制度

2018年新修订的《人民检察院组织法》第21条规定，人民检察院行使法律监督职权，可以就有关证据进行调查核实。该条文通过赋予检察机关调查核实证据的权力，进一步为检察机关行使法律监督权能提供了切实依据，符合“监督必须有牙齿”的要求。如前所述，检察机关应当对监察委员会调查行为拥有法律监督权，因此也理应在监察委员会调查阶段具有调查核实权，其中，调取核实录音录像是主要的调查核实方式之一。《监察法》第41条明确了监察机关重要取证工作应当全程录音录像，这为人民检察院监督监察机关调查行为提供了条件。检察机关一旦接到被调查人投诉、控告，认为需要调取涉及证据合法性等方面录音录像时，可以同监察机关沟通协商后予以调取，并对录音录像予以调查核实。如果发现办案人员确实存有违法犯罪行为，可以提出纠正意见、检察建议，也可以向上一级监察机关反映，亦可以启动非法证据排除制度。

（三）严格适用非法证据排除规则

2012年我国《刑事诉讼法》的修改确定了非法证据排除规则，这是近年来我国刑事司法人权保障取得的成果在立法上的反映，是司法文明进步的体现。《监察法》第33条规定，监察机关以非法方法收集的证据应当依法予以排除。《监察法》第40条规定，严禁以非法方式获取证据、严禁对相关人员进行人身伤害。以上这些规定表明我国新设立的监察委员会有权适用非法证据排除规则，但《监察法》第33条中排除非法收集证据的主体机关是监察机关本身，而监察机关能否自主自觉地适用非法证据排除规则，这是很难明确的。笔者认为，检察机关在这个问题上应当发挥相应的监督作用。具体而言，派驻检察室一旦接到被调查人的投诉，即可通过合法程序调取审查录音录像。派驻检察室认为监察机关存在违法收集证据的，应当建议监察机关排除该违法收集的证据，如果监察机关作出不予排除决定的，应当说明不排除的理由。如果人民检察院认为不排除理由不能成立的，应将监察机关非法取证行为告知公诉部门，之后提起公诉时予以排除。在审查录音录像过程中，人民检察院对于在调查程序中发现监察人员利用职权实施非法拘禁等侵犯被调查人权利的，交由检察机关立案侦查。严格适用非法证据排除规则，在于能够回避检察机关主要依靠“违法建议书”“违法通知书”等“柔性”“无力”监督方式，从而增强检察机关监督调查权的刚性，抑制非法取证情形的出现，有效引导监察机关高质量办案。

（四）明确检察机关对监察人员职务犯罪的立案侦查制度

2018年《刑事诉讼法》第19条规定，人民检察院对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供等犯罪可立案侦查。在2018年《刑事诉讼法修改草案》征求意见阶段，这一条就曾引起关注和讨论。有学者主张监察工作人员职务犯罪的案件也应划入人民检察院，人民检察院立案侦查的范围不应仅限于司法工作人员的职务犯罪。笔者对这一观点部分赞同。如前文所述，为了实现《监察法》和《刑事诉讼法》之间的良好对接，笔者认为，包括司法工作人员在内的所有公务人员职务犯罪的侦查权原则上都宜由监察委员会进行管辖和调查，即原则上检察机关不对公务人员的职务犯罪行使侦查权，这样有利于厘清监察监督和检察监督的监督范围，有利于避免检察机关再陷“侦查监督一体”的尴尬，同时，也与《监察法》实现职务犯罪全覆盖的初衷更为契合。同时，应当赋予检察机关对监察人员职务犯罪的侦查权，将监察工作人员纳入人民检察院刑事侦查权的范围，符合检察机关是国家法律监督机关的宪法定位，能从根本上保证检察机关监督的刚性，确保监察委员会调查行为规范有序开展。

（五）赋予检察机关留置审批权和留置期间的审查权

《监察法》第43条规定了监察机关使用留置措施的程序制约机制，通过审批权限上提一级、严格限制留置期限、要求采取留置措施不当时应当及时解除等方式，保证监察机关规范适用留置措施。但该条款采用同体审批的方式很难打消被调查人对于程序正义的质疑，其所规定的适用留置的时间最长可达6个月。从这一点来看，留置与逮捕类似，涉及限制被调查人的人身自由，因此对其适用需采用异体审批方式以充分保障人权。笔者认为，应赋予检察机关对于留置权的审批权，以解决《监察法》关于留置权同体审批问题。具体而言，监察委员会需要留置被调查人时，应交由检察院审查批准。基于我国现实语境，同一个地区监察委员会与检察院之间可能存在一定“落差”，为达到权力之间的平衡，有学者提出对留置权的审批交由受案监察委员会所在地区检察院的上一级检察院行使[15]，笔者赞同这个观点。另外，一旦监察机关对被调查人采取留置措施，就产生了刑事诉讼中羁押的效果。鉴于留置的强制性，必须给予一定的程序性保障及救济权利，可以考虑将留置也纳入检察院羁押必要性审查的范围[11]。笔者认同这种做法，监察委员会对被调查人采取留置措施后，应由所在地区的上一级检察院对留置期间进行审查，对不需要继续留置的，应建议变更强制措施或予以释放。考虑到监察委员会的特殊性、职务犯罪调查权的复杂性以及我国反腐形势的严峻性，检察机关不宜主动提出留置期间必要性审查，而以被调查人的申请为前提，最终是否立案，由检察机关决定。

加强检察机关对监察委员会调查权的监督，符合我国检察机关作为法律监督机关的宪法定位，也是监察机关调查权作为公权力应受制约的规律使然，符合公平正义的价值诉求。我国有必要肯定检察机关对监察委员会调查权的监督，使其与监察机关自身内控监督、人大监督、社会监督等监督方式一道合并施力，保证调查权力在法治轨道上规范有序运行，确保我国集中统一、权威高效的监察体制改革顺利推行。

注释：

①胡勇：《监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整》，载《法治研究》2017年第3期，第88页。2018年10月26日修订通过的《人民检察院组织法》第20条规定，人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权。从这一规定来看，组织法也把人民检察院的法律监督范围定位于诉讼监督和执行监督。

②需要指出的是，2018年刑事诉讼法修改后，检察机关依旧拥有对司法工作人员在诉讼活动中非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等职务犯罪行为的侦查权，对此一般视为诉讼监督，但从犯罪性质而言同样属于职务犯罪。最高人民检察院原副检察长朱孝清认为检察机关负责对事的监督而监察委员会负责对人进行监督，以此对监察监督和检察监督进行区分。笔者认为这一区分是有合理性的，但从现有规定来看，目前的诉讼监督显然依旧是对人监督，与监察法关于职务犯罪全覆盖的立法旨意不符。为了实现监察法和刑事诉讼法之间的良好对接，从长远而言，笔者认为包括司法工作人员在内的所有公务人员职务犯罪的侦查权原则上都应由监察委员会进行管辖和调查，但作为一种例外，应当赋予检察机关对监察公务人员职务犯罪的侦查权，以此实现检察机关对监察调查的有效监督，同时使监察委员会得以走出自我监督的困境。