政党—社会：新时代边疆治理中的政治吸纳*

马宇飞

（榆林学院 政法学院，陕西 榆林，719000）

在为民族独立与国家富强艰苦卓绝奋斗的100年里，边疆治理一以贯之地被纳入中国共产党的政治视野。党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系主要优势的第一点“是坚持党的集中统一领导”，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。笔者认为前者突显的是治国理政的中国逻辑，即中国特色社会主义的本质特征是中国共产党领导；后者突显的是元治理的党政与多元治理主体之间的有序互动，即在中国共产党领导下，如何通过政治吸纳，充分发挥多元治理主体的作用，形成治理体系的中国格局。在这个互动过程中，“中国共产党既消极被动，又积极主动”“对中国共产党而言，最重要的就是保持调适性与灵活性。”①[美]沈大伟.中国共产党：收缩与调适[M].吕增奎，王新颖译.北京：中央编译出版社，2011：5。因此，本文对新时代边疆治理中的政治吸纳问题，即如何在中国共产党的统一领导下吸纳多元边疆治理主体，实现元治理的党政与多元边疆治理主体之间的有序互动提出一些思考。

一、中国共产党边疆治理中政治吸纳的合法性

一方面，中国共产党有边疆治理中政治吸纳的历史合法性。历史合法性不仅体现于晚清至民国的民族国家转型时期，而且，亦体现于新中国成立之后，这正如王韶兴所论，中国是以社会整合为特征的党社关系类型。这是因为，“其一，党的纲领持续稳定。中国共产党始终以全心全意为人民服务为宗旨，代表最广大人民的根本利益…其二，党社关系高度凝聚。即作为行动主体的政党，其影响力在于其组织能力与凝聚能力…其三，党社关系持续稳定。中国共产党拥有独特且严密的基层组织网络，深入整个社会的基础结构，维系着党与社会的密切联系。”②王韶兴.政党政治论[M].济南：山东人民出版社，2011：484-486。在从革命党到执政党执掌国家政权并运行政府治权的过程中，中国共产党代表人民进行利益表达与利益整合，领导边疆各族民众实施边疆治理，是边疆各族民众的先锋队组织。其间，党通过以党支部为代表的组织网络的组织因子，通过合作化运动与集体化运动，在新中国伊始就逐渐形成了邹谠所言的中国政治系统的同心圆结构。“共产党国家建立政治秩序的相对成功，很大程度上是缘于其自觉地将建置政治组织置于首要地位…1949年后的中国共产党，其深知第一步就是要将执政党的控制扩展至全中国，并整顿党的组织”①[美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华译，北京：三联书店，1989：369。，即将包括边疆地区的东西南北中、工农商学兵都同心圆式地聚合于、整合于中国共产党的领导。实际上，“政党对社会的组织，这既是执政的前提，也是执政的任务。作为执政前提，这种组织体现为执政党对社会的组织化动员；作为执政任务，这种组织体现为执政党通过自身的组织体系整合并协调社会。”②刘建军.执政的逻辑：政党、国家与社会[M].上海：上海辞书出版社，2005：7。新中国成立后，中国共产党通过自身的组织体系逐步政治吸纳边疆社会。对此，笔者围绕边疆9 省（区）各择取一个边境县作为例证。

黑龙江省的漠河县，“1949年4月，为适应土地改革的新形势，中共呼玛县委决定将中共漠河区工委改为中国共产党漠河区委员会，由刘德厚任书记。从此，中共漠河区委在全区范围内进行了大规模建党活动，当时建立了漠河、额木尔、大草甸子等5 个党支部。1958年10月，全区实现人民公社化，中共漠河区委改为中国共产党漠河人民公社委员会。1960年，划出额木尔村党支部，组建中共额木尔人民公社委员会。”③漠河县志编纂委员会编.漠河县志[M].北京：中国大百科全书出版社，1993：549-550。吉林省的长白朝鲜族自治县，“1946年1月，由刘彤桂、张尊五、秦燃组成中共长白县委员会，…1949年，全县有36 个党支部，党支部在农村、机关、企业、学校中公开活动，并起着领导核心作用。1951年，全县共有1 个镇委4 个区委，1956年撤区建乡，全县划为2 个镇委、11 个乡总支。1959年3月，人民公社化后，全县又划为4 个公社党委，1961年5月，改划为9 个公社党委。1954年8月，成立县直企业总支，1965年，有机关、财贸、工交3 个党委和林业、文教2 个总支。”④长白县志编纂委员会编.长白朝鲜族自治县志[M].北京：中华书局，1993：232-336。辽宁省的宽甸县，“1945年10月下旬，中共安东省工作委员会任命辽东人民自卫军第一支队政委刘振华为中共宽甸县委书记。同年10月25日，刘振华率18 名干部、一个排的战士到达宽甸，随即成立中共宽甸县委员会。……1951年5月调整区划，全县共设14 个区（镇）委，1956年合并为7 个区委、1 个镇委，下辖61 个乡总支部。1958年2月，撤销区级建制，成立29 个乡（镇）党委，全县共有支部558 个，其中农村支部179 个。”⑤宽甸县志编纂委员会编.宽甸县志[M].沈阳：辽宁科学技术出版社，1993：432-435：。内蒙古的满洲里市，“1947年7月，满洲里市成立了第一个包括党、政、军各方面党员在内的党支部。1948年9月，根据党的组织建设的需要与党员的分布情况，将原来的一个支部分为机关和工人两个支部，工人支部有党员15 人，机关支部有党员21 人。…截止1949年末，全市共有党员310 人，其中，当年新发展的党员115 人。市委下设13 个党支部。1952年末至1966年5月，社会主义改造和全面建设社会主义时期，组织建设稳步发展，基层组织逐渐完备，党员数量逐年增加。”⑥满洲里市志编纂委员会编.满洲里市志.[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社，1998：92。云南省的腾冲县，“1949年底，全县共有党员10 名，组成1 个党支部。1950年初，在农村、学校、工作队中发展了一批党员，党员人数增加到78 名。5月起，按照中共中央的指示，着重在工厂中建党。……1955年，全县160 个已经土地改革的乡共有党员971 人，建立了101个党支部。1956年，经过合作化运动，全县党员人数达到1387 名，建立党支部105 个，开始在少数民族中发展党员。1957年，全县共有党员2835 名，建立党支部140 个，有少数民族党员127 名。”⑦腾冲县志编纂委员会编.腾冲县志[M].北京：中华书局，1995：580。广西壮族自治区的靖西县，“1950年2月，中共靖西县委成立后，在有条件的城关、化峒、地州、荣劳等区首先建立党委。1952年9月，划为12 个区并成立12 个区工委。1953年5月，将区工委改为区党委。1958年9月，县委决定全县实现人民公社化，撤销了13 个区（镇）党委，同时建立13 个公社党委会。……1962年6月27日，撤销5 个区工委和37 个公社党委，建立新靖镇、城郊、化峒、湖润、龙邦等15 个区（镇）党委。”⑧靖西县县志编纂委员会编.靖西县志[M].南宁:广西人民出版社，2000:413-414。新疆维吾尔自治区的阿图什市，“1950年2月4日，中国共产党喀什地委派遣中国人民解放军四师十团部分指战员白毅、李志成、周有成等10 人进驻阿图什县，接管阿图什县旧政权。之后，军代表又派出人员，全面接管松他克、阿扎克、布牙买提、阿湖、上阿图什等5 个区公所的旧政权，社会秩序较为稳定。”①阿图什市地方志编纂委员会编.阿图什市志[M].乌鲁木齐：新疆大学出版社，1996：550-551。西藏自治区的察隅县，“1951年5月23日，解放军到达察隅后，建立了桑昂曲宗（察隅）人民解放委员会。为了进一步强化党领导地方工作，以及强化领导边防斗争的军事工作，依照上级党委指示建立了察隅地区党委，并逐步置建了区解放委员会。”②中共西藏自治区委员会党史研究室编著.和平解放西藏与执行协议的历史记录上[M].北京：中共党史出版社，2014：515。甘肃省的肃北蒙古族自治县，“1950年11月底，中共肃北自治区工委成立，从此，肃北历史上正式有了中国共产党组织。……1953年4月，自治区工委机关建立了第一个党支部，工委下设3 个区委，……1956年，全县共发展党员43 名（蒙古族31 名），其中在基层干部和牧民中发展党员26 名。到1958年，全县党员发展到119 名，其中，蒙古族党员45 名。党支部达到6 个，其中大队党支部3个。”③肃北蒙古族自治县人民政府.肃北蒙古族自治县志（1989年内部资料）[M].：363-364。

另一方面，中国共产党边疆治理中政治吸纳的绩效合法性。绩效合法性是中国共产党领导下的边疆各级人民政府、人民武装力量，以及边疆各族民众进行边疆治理的实际业绩。而实际业绩就是马克斯·韦伯的祛魅，是西摩·李普塞特的有效性。“有效性是政治系统的实际行动，有效性是工具性的，…在建立新的社会结构之后，假如新的社会结构在完全足以建构合法性的时间段内，没有实现社会团体（民众）对新社会结构的有效性期待，则将引生新的危机。”④[美]西摩·李普塞特.政治人—政治的社会基础[M].张绍宗译.上海：上海人民出版社，1997：56。这正如费正清所言，“20世纪前半叶的中国，长时段的军阀混战与军阀盘割。在国民革命之后，中国人遭受的却是日本铁蹄蹂躏的8年和国民党与共产党内战的4年，这使得中国人希求拥有强力权威的中央政府、希求强有力的领导、希求秩序与和平。”⑤[美]费正清.美国与中国.张理京译.[M].北京：世界知识出版社，1999：343。因此，作为新生政治共同体与新生社会结构的新中国，其建立之后，边疆各族民众对新中国的有效性期待是强有力的领导、秩序与和平。而秩序与和平是马斯洛需求层次论中的安全需求，是奥尔德弗ERG 理论中的生存需求，亦是新中国成立后边疆各族民众对中国共产党的合法性期待。正是在中国共产党的统一领导下，实现了边疆地区的一体性政治吸纳，并以其无可置疑的治理业绩实现了边疆地区的和平与秩序。

二、边疆社会多元治理主体的生成动因与治理效能

边疆社会多元治理主体并不能替代边疆治理中党政的元治理。这正如林尚立所指出的，“组织化社会和社会组织化都不能偏离公共权力的组织网络，都不能偏离连接国家与社会的权力组织网络，这是因为中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，而且，由于现代化进程的内生规律使然，亦需要一个具有强大领导力的政党领导、推进中国的现代化。”⑥林尚立：中国共产党与国家建设[M].天津：天津人民出版社，2017：183。因此，边疆社会多元治理主体的生成动因不开几个方面。其一，从政治动因上是中国共产党的治国理政对合理—合法型权威的根本遵循。例如，在依宪执政与依法治国的理念引领下，八二宪法确认了公民言论、结社等六大自由，尊重和保护人权，保护公民合法的私有财产权等亦先后入宪。其二，从经济动因上是市场经济的确立，中国的改革开放先是由农村突围，安徽凤阳小岗村的包产到户先得到邓小平的肯定，于是，在农村，是家庭联产承包责任制，在城市，是单位制与单位人的逐渐松解。加之，由有计划的市场经济到市场经济是计划经济的有益补充，再到有中国特色社会主义市场经济的确立与发展，导致包括边疆的中国社会与中国公民理性意识与权利意识的自觉。这是一场现代版的中国社会启蒙运动，是中国人“脱离自己加之于自己的不成熟状态”⑦[德]伊曼努尔·康德.历史理性批判文集[M].何兆武译，北京:商务印书馆，1990:22。。其三，从心理动因上，上述现代版中国社会的启蒙运动催化了边疆社会与边疆各族民众的理性意识与权利意识的自觉，这是边疆社会生成参与型政治文化的良性基因。“社会成员公开地取向于作为一个整体的系统，以及政治的和行政的结构与过程（取向于政治系统的输入与输出）的一种文化。参与政体的单个成员…通常取向于政体中自我的积极分子角色。”⑧[美]杜赞奇.文化、权力与国家—1900—1942年的华北农村[M].王福明译，南京：江苏人民出版社.1996：67。日渐理性自觉的边疆社会与边疆各族民众基于正当权利诉求与利益驱使，基于社会主义市场经济自发内生秩序的经济动因，基于公民权利与合法私利被承认为宪法根基的政治动因而出现主动抱团自组织的趋向，导致边疆社会多元治理主体的生成。

边疆社会多元治理主体的生成突出地表现为各类非政府组织的雨后春笋。例如，在《2014年中国社会组织发展统计数据（社会组织总表）》中，“社会组织：全国合计606048 个。其中，内蒙古自治区11790个；辽宁省20137 个；吉林省10521 个；黑龙江省12479 个；广西壮族自治区20321 个；云南省19207 个；西藏自治区600 个；甘肃省14400 个；新疆维吾尔自治区9453 个。”①《中国社会组织年鉴》编委会.中国社会组织年鉴2015[M].中国社会出版社.北京：2015：842。而截至2009年底，“吉林省民间组织已发展到18557 个，其中，于各级民政部门登记的民间组织有8389 个，于各级民政部门备案的民间组织有10168 个。经各级民政部门登记的民间组织中，社会团体5240 个，占登记民间组织总数的62.5%；民办非企业单位3120 个，占登记民间组织总数的37.2%；基金会29 个，占登记民间组织总数的0.3%。”②黄晓勇.中国民间组织报告（2010～2011）[M].北京：社会科学文献出版社.2011：215。截至2010年6月，“云南省共有民间组织12395 个，其中社会团体9253 个，占74.65%；民办非企业单位3106个，占25.06%；基金会36 个，占0.29%。备案境外非政府组织3 个。”③黄晓勇.中国民间组织报告（2010～2011）[M].北京：社会科学文献出版社.2011：174。另有数据显示，“截至2014年12月，云南省社会组织总数为19959 个，增长率为13.92%。其中省级1265 个、市级3352 个、县级16607 个；社会团体13496 个，民办非企业单位6384 个，基金会79 个（其中非公募基金会41 个）。全省新登记社会组织2761 个，直接登记社会组织2148 个。”④《中国社会组织年鉴》编委会.中国社会组织年鉴2015.[M].北京：中国社会出版社.2015：504。“截至2013年6月，云南省各级民政部门登记的社会组织达到16344 个，仅上半年就增长了741 个，…除此之外，还有大量尚未登记注册的草根社会组织，散布在（云南）社会生活的各个方面。”⑤黄小军.2013-2014 云南政治文明建设报告[M].昆明：云南大学出版社.2014：154。截至2011年底，黑龙江省登记注册的民间组织就“有13114 个。其中，社会团体5771 个，占民间组织总数的44.01%；民办非企业单位7290 个，占民间组织总数的55.59%；基金会53个，占民间组织总数的0.4%。目前，黑龙江省民间组织的数量居全国第16 位，处于中游水平。”⑥黄晓勇.中国民间组织报告（2013）[M].北京：社会科学文献出版社.2013：256。并且，“登记在册的数字并不能代表准确的民间组织的数量”“由于历史与人为的原因，目前仍有少部分民间组织或者在工商部门注册，或者在人事编制部门登记，例如，部分民办教育培训机构、民办科研机构等，甚至尚有少数民间组织根本未在任何部门进行登记，因此，实际数字可能要比登记的数字要多。”⑦王彦斌.社会管理的共构[M].北京：社会科学文献出版社，2011：44。

对于边疆社会多元治理主体在边疆治理中的作用，笔者既不持莱斯特·萨拉蒙稍显乐观的第三者政府观，亦不持徐湘林略显悲观的组织效率误区观，而是持萨奇曼的组织实用合法性观。即当组织能够为社会供给符合特定标准与特定需求的产品或服务时，则该组织被赋予了实用合法性。因此，在中国共产党统一领导下，边疆治理过程中元治理的党政与多元治理主体之间的有序互动，能够降低中国共产党边疆治理过程中的交易成本，能够降低出现杜赞奇“国家政权内卷化”⑧[美]杜赞奇.文化、权力与国家—1900—1942年的华北农村[M].王福明译，南京：江苏人民出版社.1996：67。所引致的边疆治理风险。关于边疆社会各类非政府组织的组织实用合法性，周平认为，“其一，社会组织促进了边疆地区社会问题的治理；其二，社会组织为边疆地区带来了丰沛的治理资金；其三，社会组织为边疆地区输入了先进的治理理念和技术；其四，社会组织维护了边疆一定程度的社会安稳；其五，社会组织填补了边疆地区政府工作的遗漏；其六，社会组织推进了边疆地区社会管理体制的进一步更革。”⑨周 平.中国边疆政治学[M].北京:中央编译出版社.2015:256-260。段学品认为，“其一，消解了边疆地区的民怨与缓泄了社会压力；其二，沟通搭建了国家、市场与社会之间的互动关系；其三，更进了边疆地区政府评价与政府变革，推动了维稳手段的创新。”⑩段学品.边疆多民族地区非政府组织发展与维稳方式转变[J].云南行政学院学报，2013（06）。

以规范并促进了边疆经济发展的行业协会为例，其一，行业协会在政府与企业、企业与企业、企业与社会之间架设了协调与沟通的桥梁。“企业是市场经济的微观主体，其自主经营、自负盈亏，政府亦基于市场，运用法律、经济、行政与道义等手段进行宏观调控。这意味着市场是政府与企业之间的缓冲带与隔离区。因此，这在客观上需要一种为政府与企业服务，为政府与企业之间搭建联络桥梁的中介组织，而行业协会就是市场经济运行中这个必不可少的中介组织。”①朱国华.行业协会信用制度研究[M].上海：同济大学出版社.2015：170。比如，在“中国—南亚博览会”的市场化运作过程中，“会展行业协会是会展业的第三股力量，其既能体现企业的诉求，又能体现政府的意愿，在政府与企业之间搭扣了沟通的纽带。”②勒 柯.大湄公河次区域国际会展合作机制研究[M].昆明：云南大学出版社.2015：325。其二，行业协会协助企业开拓市场，提高行业的知名度与美誉度。比如，“吉林省有机农产品协会开展大米品牌整合工作，2004年，该协会就抓住吉林省政府实施吉林省农产品品牌发展战略与标准化管理的契机，争取到了吉林省大米品牌的整合项目，出台了吉林大米的质量标准，整合了第一批‘鼎吉’大米品牌的企业名录，并参加长春国际农食会和北京农交会，使吉林大米的形象深入千家万户。”③黄晓勇.中国民间组织报告（2010～2011）[R].北京：社会科学文献出版社.2011：242。其三，行业协会强化行业自律，规范行业并维护企业的合理需求与合法利益。比如，“云南省大理州以‘平等、民主、协商、志愿’和不附加行业、企业包袱为原则，组织蚕丝绸行业协会，推动建立桑农合作组织自律机制，努力为全州蚕桑产业的持续、稳定、协调发展营造良好的环境。”④罗坤.云南省蚕桑产业政策研究[M].北京：中国农业科学技术出版社.2014：57。

以促进了经济效益与社会效益的民办非企业单位为例。比如，吉林省“从2005年开始，通过自律与诚信建设活动，全省民办非企业单位为下岗失业人员、残障人士、低保户、困难群众等社会弱势群体提供无偿服务48643 人次，直接社会效益1705 多万元，为社区、部队、学校、企事业单位及广大群众与社会公益组织提供低偿或低于成本价的服务85441 人次，直接社会效益近1165 万元，各地民办学校共为贫困地区中小学、希望小学捐赠电脑近500 台，为灾区与困难群众捐献款、物等折合约619 余万元。”⑤黄晓勇.中国民间组织报告（2010～2011）[R].北京：社会科学文献出版社.2011：243。甘肃省“民办非企业单位积极参与当地的社会治理，其一，主动参与公益事业，为社会提供各种公共服务。如义务培训、义诊、义演等主题公益活动。其二，满足居民的多样化需求，提升居民的参与度，推进社会和谐。如服务国家、服务社会、服务群众等活动，在居家生活料理、慈善救助、捐赠服务、促进就业、帮教矫治等方面为社会提供了多样化的服务。其三，推进社区的就业与再就业，在社会维稳的领域发挥了重要作用。”⑥田宝忠.民政30年甘肃卷1978年-2008年[M].北京：中国社会出版社.2008：93-95。

以参与边疆社会扶贫的非政府组织为例，“反贫困，不仅是政府的责任，亦是全社会的共同责任。动员社会力量参与反贫困斗争，尤其是要充分发挥社会组织在扶贫过程中的积极作用，即社会组织参与扶贫是当今国际社会的通行做法。”⑦王朝明.中国21世纪城市反贫困战略研究[M].北京：中国经济出版社，2005：134。这正如在广西《2010年的扶贫工作展望》中：“落实好社会募捐与捐赠税收优惠等方面的政策，引导好、保护好社会各界参与扶贫公益事业的积极性，广泛动员各类民营企业、非政府组织、个人参与扶贫开发。”⑧国务院扶贫办主管中国扶贫开发年鉴编辑部编.中国扶贫开发年鉴2010[M].北京：中国财政经济出版社，2010：139。但是，基于阿马蒂亚·森对贫困的理解：“要理解普遍存在的贫困，频繁出现的饥饿或饥荒，不仅要关注所有权模式与交换权利，还要关注隐藏在它们背后的因素。这要求我们认真思考生产方式、经济等级结构及其它们之间的相互关系”⑨[印度]阿马蒂亚·森.贫困与饥荒—论权利与剥夺[M].王宇等译，北京:商务印书馆，2001:12。即阿马蒂亚·森认为，贫困不仅是收入低下的问题，而且意味着贫困人口缺少获得与享受正常生活的能力，换言之，贫困的真正含义是贫困人口创造收入的能力与脱贫机会的贫困。而在云南省“遍布广大农村的专业经济协会在促进农村资金、技术、劳动力等生产要素的优化配置，推动农村产业结构调整、农业产业化与增加农民收入等方面发挥了重要作用。”⑩黄晓勇.中国民间组织报告（2010～2011）[M].北京：社会科学文献出版社，2011：197。该省“楚雄州仁兴镇农产品种植加工营销专业技术协会，通过为会员提供多种服务，提高农业生产整体效益，增加农民收入。2008年，带动农户种植萝卜15000 亩、油菜13000 亩、小米辣1500 亩、新品种圆萝卜500 亩…带动农户7860 户，农民增收1338.6 万元，种植户户均增收1703 元，协会会员人均纯收入达5000 余元，这比全县农民人均纯收入（3597 元）多1403 元。”①刘培峰.民间组织发展与管理制度创新[M].北京：社会科学文献出版社，2012：46。

三、新时代中国共产党边疆治理中的政治吸纳

改革开放以来，中国边疆地区“政党-社会”之间亦是“强政府—弱社会”的关系模式。同时，我国国家制度和国家治理体系的首要优势是中国共产党领导。基于亨廷顿被公认的观点，即后发地区的现代化进程莫不拥有一个强政党，强政党的政治吸纳正是推进我国边疆地区发展的巨大优势，而边疆社会的多元治理主体又具有显著的治理效能。这要求新时代中国共产党的边疆治理，必须吸纳多元边疆治理主体，实现党政的元治理与多元治理主体之间的有序互动。

（一）以宪法为根本遵循的包容与规范

改革开放以来，中国共产党对边疆社会涌现的各类非政府组织的基本政治态度是接纳。而存在政府失灵、市场失灵与社会失灵，恰恰说明边疆治理需要政府、市场与社会的多足鼎立，即如前文所述，边疆地区的各类非政府组织在边疆治理的过程中，能够发挥其组织实用合法性的正能量。柯华庆认为，中国是党导立宪制，党领导人民制定的八二宪法中确认了公民言论、结社等六大自由。同时，“中国共产党越来越明确地将社会团体视作推动中国社会与经济发展的重要力量。”②林尚立.中国共产党与国家建设[M].天津：天津人民出版社，2017：194。中国共产党将非政府组织视为一种新兴的社会团体力量，在政治上用“新社会组织”予以概括。“新社会组织是指改革开放以来，在我国社会主义市场经济发展的过程中，新涌现出来的相对于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性社会组织，其主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织与社区活动团队等。”③中央社会主义学院.中央社会主义学院学员论文集（第6 辑）[M].北京：学习出版社，2013：223。基于上述基础，十九届四中全会上中国共产党对社会治理体系定位的中国话语是：党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，这是新时代包括边疆治理之社会治理的中国格局，其体现的是政党—社会，即政治吸纳的一体与多元的互补，突显了在包括边疆治理的社会治理过程中，激发多元治理主体积极性、主动性与创造性的基本政策导向。中国共产党依宪执政，在宪法的框架内实现对边疆各类非政府组织的组织领导，例如，在《关于在社会团体中建立党组织相关问题的通知》中规定：“社会团体常设办事机构专职人员中凡3 人以上为党员，应建立党的基层组织。其中，党员数超过3 名不足7 名的，可不成立支部委员会，只设书记1 名；党员数超过3 名不足50 名，可成立党的支部委员会；党员数超过50 名不足100 名，可成立党的总支部委员会；党员数超过100 名，可成立党的基层委员会。”2000年，中共中央组织部发布的《关于加强社会团体党的建设工作的意见》中，再次重申了在各类社会团体中加强党的建设工作的重要性。对此，例如，“2011年，云南省社会组织中党组织和党员的双覆盖面不断增加。通过创先争优活动，仅在省级社会组织中就新增党员近百名，新建党支部15 个。经统计，全省社会组织中共有专职工作人员34115 名，其中，党员13190 名，全省应建党组织的社会组织有1529 个，已建立党组织的1419 个。”④云南年鉴社编.云南年鉴2012[M].昆明:云南人民出版社，2012:253。再如，“截至2014年10月，西藏自治区应该建立党组织的社会组织360 家，通过联合建立、挂靠建立、单独建立等方式已建党组织的社会组织349 家。”⑤《中国社会组织年鉴》编委会编.中国社会组织年鉴2013[M].北京：中国社会出版社，2013：511。但是，正如林尚立所述，“社会团体中党建工作的实践，这项工作的落实并不理想，大多数社会团体没有按照通知要求建立相应的党组织。”⑥林尚立.中国共产党与国家建设[M].天津：天津人民出版社，2017：153。由此，笔者作出如下推断，即边疆地区各类非政府组织内部建立党组织的工作，在某些边疆省（区）、边疆地（州）与边疆县（旗）依然存在尚需切实完善空间，例如，“至2009年10月，广西壮族自治区有非公有制企业32957 家，从业人员114.8 万人，党员51226 名，组建党组织3564 个，只占总数10.8%。新社会组织4990 个（社会团体2626个，民办非企业单位1619 个，律师事务所172 个，其他529 个），从业人员193030 人，党员人数7273 名，组建党组织477，只占总数9.56%。”⑦中共中央党校分校工作办公室编.理论学习与战略思考中共中央党校分校学员论文调研报告选（第35 辑）[M].北京：中国社会出版社，2010：385。

（二）法治理路的分类监管与行为激励

公共权力领域对不同类别非政府组织的包容与监管的标准应该相机抉择地进行分类引导，即由一刀切式的双重管理走向相机抉择式的分类引导与监管，公共权力领域应该根据非政府组织的类别、活动领域与社会功能等，拟制相对应的制度框架与监管政策。则既可以是一种负激励，亦可以是一种正激励。比如，围绕正激励，其主要体现为公共权力领域综合运用经济手段与道义手段。道义手段上，例如，“2014年，新疆维吾尔自治区针对全区的社会组织，继续开展行业协会自律与诚信单位建设活动。自治区采取评估表彰、专项培训与交流经验等多种形式，结合全区性社会组织负责人会议、全区性社会组织业务培训等大型活动进行表彰讲评，促进社会组织自觉强化自身建设。”①《中国社会组织年鉴》编委会编.中国社会组织年鉴2013[M].北京：中国社会出版社.2013：529-530。从经济手段上，培育、扶持与引导边疆地区各类非政府组织，除了运用传统常规性财政拨款的直接手段，例如，“2014年，广西壮族自治区共获得中央财政支持社会组织参与社会服务项目16 个，项目资金总额共计510 万元，项目涉及社区服务、养老服务、医疗救助、困难群救助等社会公益慈善领域”②《中国社会组织年鉴》编委会编.中国社会组织年鉴2015[M].北京：中国社会出版社.2015：489。。还可以运用政府购买等间接手段向各类非政府组织注入公共资金，例如，“2014年，吉林省政府出台了《吉林省人民政府办公厅向社会力量购买服务的实施意见》，这为政府购买社会组织的服务提供了政策导引…其中，延边朝鲜族自治州敦化市设立了政府购买服务资金100 万元，用于敦化市渤海街居家养老服务；通化县设立政府购买服务资金5 万元，用于购买居家养老服务。”③《中国社会组织年鉴》编委会编.中国社会组织年鉴2015[M].北京:中国社会出版社.2015:433。

（三）基本政治制度的吸纳与整合

中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度是中国的基本政治制度之一。这里，笔者重点强调人民政协的制度吸纳与整合功能。这是因为，无论是基于狭义边疆、中义边疆，还是基于广义边疆的概念界定，在我国的边疆区域，从边疆省（区）、边疆地（州）到边疆县（旗）全部设有被称为地方政府“四大班子”之一的人民政协组织。作为统一战线组织的人民政协是中国共产党在革命党时期实现“朋友多多、敌人少少”的法宝之一，亦是中国共产党在执政党时期的治国理政，以及边疆治理过程中不可或缺的法宝之一。各级人民政协是由被推荐（或被特邀）的各行各界贤达人士所组成的大团结、大联合的统一战线组织。因此，各级人民政协是一个中国共产党对中国社会中，尤其是体制外各行各界的贤达人士吸纳与整合的制度平台。在边疆地区各级人民政协按照界别划分的政协委员中，中国共产党可以考量增设两新组织（新兴经济组织与新兴社会组织）委员的界别，或者增加边疆地区各级人民政协中两新组织政协委员的比例权重。从而，在边疆地区各级人民政协的这个体制内制度平台上，首先，为两新组织政协委员搭建参政议政的渠道，例如，党和政府组织以两新组织政协委员为代表的党外代表人士，围绕边疆地区党委、政府关心的热点、重点问题进行专题调研，建言献策；或者组织两新组织等党外代表人士，参加边疆地区党委、政府组织的政治协商会、意见征求座谈会、情况通报会与统战联席会议等。其次，为两新组织政协委员搭建民主监督的渠道，如上文所述，在边疆地区的各级人民政协中，尝试增设两新组织政协委员的界别，同时，举荐以两新组织政协委员为代表的党外代表人士担任特约人员或行业监督员等。最后，建立健全联动、联系的工作机制，形成边疆地区各级党委的统战部门牵头协调、社会组织党的工作委员会，边疆地区各类非政府组织的业务主管部门与两新组织内的基层党组织之间相互配合、相互联动的机制。例如，在两新组织内部的基层党组织里配备专职或兼职的统战工作联络员，而在不符合条件或者暂时未建立党的基层组织的两新组织内部，在其专职管理人员中择选兼职统战工作联络员人选等一系列具有可操作性的元治理的党政与边疆社会多元治理主体有序互动的手段。