NGO对外援助的支持与规范

周太东

NGO对外援助的支持与规范

周太东

越来越多的中国民间组织已在走出去方面做出了不少的尝试，但因缺乏资金、不被理解、项目单一等诸多问题的存在，让我国NGO的对外援助走得吃力且不讨好。

“一带一路”大背景下，中国民间组织走出去面临前所未有的机遇。事实上，近年来，越来越多的中国民间组织已在走出去方面做出了不少的尝试，在海外实施紧急人道主义援助、扶贫、教育、卫生、能力建设等项目。但总体来看，我们的民间组织走出去仍处于起始阶段，缺乏资金、不被理解、项目单一等诸多问题的存在，让我国NGO的对外援助走得吃力且不讨好。

别家NGO的对外援助

与我国相比，主要经合组织发展委员会（由34个市场经济国家组成的政府间国际经济组织）成员的民间组织在其他国家开展对外援助显得轻松顺利多了。

经合组织发展委员会所有的成员都通过与民间组织合作开展对外援助，支持或鼓励本国甚至是国际民间组织的参与。

根据经合组织发展委员会2013年的一份报告，2011年，发展合作委员会成员共向民间组织（含本国民间组织、国际民间组织以及受援国的民间组织）提供了193亿美元的援助资金，相当于成员国所有对外援助预算的14.4%，其中，88%（约169亿美元）为本国民间组织执行。

民间组织参与的援助领域也多种多样，但主要集中于社会发展领域，包括治理、能力建设、紧急救灾、医疗卫生、教育、农业发展、食品安全等，其他还包括小额信贷、职业技能和创业、环境保护和生物多样性、政策倡导等。

民间组织为政府主导实施官方发展援助提供了重要补充，并在特定领域具有独特的优势。

怎么管理

NGO进行对外援助，放养不是长久之计。主要发展委员会成员国对民间组织参与对外援助已形成一套比较成熟的管理规范，大致可包括准入制度、资金申请机制和事中事后的规范与监督等三个部分。

第一，准入制度。

为保障民间组织有序参与官方发展援助，大多数发达国家都设置了不同的准入制度，包括从业年限、预算规模等主体资格方面的规定和类似于“行政许可”的资格认定程序。

比如，一般都要求参与的民间组织为在民政、税务或内政等主管部门登记的正式机构，同时要求有一定年限的从业经验和一定规模的预算。例如，加拿大政府规定，对超过200万美元以上的竞标项目，民间组织需有三年以上在发展中国家开展项目管理和实施的经验；对低于200万美元的项目申请，要求有两年年以上在发展中国家开展项目管理和实施的经验。

第二，资金支持机制。

民间组织申请政府对外援助预算资金支持的机制大致可分为四种。

一是如英国、澳大利亚和日本等国家专门设有“民间组织合作伙伴关系方案”，为通过认定程序的民间组织在海外开展社会经济发展项目和人道主义救援直接提供资金支持，相当于国内的“财政拨款”，民间组织对这部分资金的使用具有主导权。

例如，澳大利亚从1974年开始就设有“民间组织合作方案”（Australian NGO Cooperation Program），为澳大利亚民间组织的海外减贫与发展活动提供补贴，该方案下的资金不需要民间组织每年按项目单独申请，通过认定程序的民间组织每年可获得一定数额的资金支持。2012年，该方案共向43家澳大利亚本土民间组织提供了1.06亿美元资金，占其官方对外援助总支出的2.1%。

目前国务院颁布的社团、民非和基金会三个管理条例中没有关于民间组织在国外开展活动或设立分支机构或办事处的法律依据。由于相关法律法规的缺失，使得民间组织国际化处于无法可循的尴尬境地，导致协调和执行的成本过高。

2014年7月10日，上海，中国国务院新闻办公室10日发布白皮书称，2010年至2012年，中国对外援助金额为893.4亿元人民币。CFP/供图

二是通过“项目建议征集（Call for Proposals）”的形式，支持本国民间组织通过竞争的方式参与具体方案或项目的设计或执行，这种做法在发展委员会成员国尤其是美国较为普遍。

一般情况下，政府援助主管部门通过对外发布“项目建议征集”，说明拟支持的项目领域和能够参与的民间组织的资格条件，由符合条件的民间组织提出具体的项目建议、活动和预算，然后政府援助机构予以审评，并最终通过与民间组织签署合作协议的形式为民间组织提供支持。这种方式有利于援助机构掌握主导权，并因其具有较强的竞争性而促使民间组织不得不不断提高其项目设计和执行的能力。

三是通过与特定民间组织签署伙伴关系协议的形式，为特定民间组织提出的符合政府援助机构优先领域的项目或方案提供支持，类似于向民间组织提供“专项或信托基金”的形式。在这种安排下，民间组织仍需要向援助机构提交项目或方案建议，说明机构在实施特定援助优先领域的实力，然后经援助机构评估后，通过签署合作协议的形式向民间组织提供资金。英国、澳大利亚、加拿大等都有类似的做法。

四是在重大自然灾害发生的时候，发展援助委员会成员会向本国通过事先“审评”的从事紧急救援的民间组织提供资金支持。很多发展援助委员会成员都有一个从事紧急救援的民间组织名录，这些组织事先通过了援助机构的评估，在灾害发生后，政府援助机构可快速地向这些机构提供资金，支持其快速有效地开展海外救援。

第三，监督与管理。

发展援助委员会成员对民间组织的监督与管理包括两个方面。

一是援助主管部门自身对项目资金使用和民间组织的监督管理，这包括要求民间组织定期递交项目进展报告和财务报告、定期与民间组织座谈了解项目进展与效果、与民间组织共同开展项目评估以及进行审计等。不少援助主管机构还设有专门的民间组织合作部门，负责管理和跟踪民间组织实施的官方发展援助项目。

二是通过与行业协会合作，加强民间组织参与国际发展合作的行业自律，行业协会实际上为政府承担了部分的监督、监管职能。不少发达国家都设有民间组织参与海外援助的行业协会或网络，在为民间组织提供能力培训和信息分享平台的同时，加强对民间组织的监督和管理。

例如，澳大利亚国际发展理事会与澳大利亚外交贸易部共同制定的《行为准则》即为澳大利亚民间组织参与对外援助自我规范的宣言，属自愿、自律性质，其目的旨在通过加强签字成员组织的透明性和责任性提高各利益相关方对澳大利亚民间组织的信任，促进对外援助的效果。《行为准则》在项目执行、资金筹集以及组织管理等三方面都设立了基准，并设有举报处理程序，签署《行为准则》是澳大利亚民间组织获得澳大利亚政府援外资金支持的前提条件。英国的“援外民间组织联盟”在行业自律方面也发挥着类似的重要作用。

我们学什么

民间组织因其非官方的色彩和专业性，能够帮助提高援助政策的设计，加强与受援国各阶层，尤其是基层民众的相互了解和信任，有助于国家软实力的提高。同时，民间组织参与对外援助也有利于增强本国民众对国际事务的了解和对援外事业的支持。

发展援助委员成员在民间组织参与对外援助领域已形成了兼含政策支持与规范、行业指导与自律的相对较为先进的政策和制度安排。这种安排层次分明，相互补充，为我国民间组织今后参与对外援助的管理提供了较好的借鉴意义。

第一，援外主管政府部门应充分认识到民间组织参与对外援助的意义，积极改革传统援助模式，渐进式的引入民间组织的参与。起始阶段，援外主管部门可借鉴部分发达国家的做法，制定“准入”制度，允许规模较大、专业性较强和国际合作经验较为丰富的民间组织的参与。同时也可通过采购服务的形式，从执行切入，在充分监管、充分指导、时机成熟的时候考虑民间组织参与援外项目的设计以及援外政策的制定，从而使民间组织全面深入地参与到援外工作中去。

第二，援外主管部门可积极扶持建立民间组织参与对外援助的行业协会，促进行业自律，以弥补自身与民间组织交往的人手和经验的不足，同时帮助提高民间组织在海外开展国际合作项目的能力。

第三，注重民间组织在对外援助中的比较优势或附加值，发掘政府与民间组织的交集。不少民间组织在我国过去三十年的经济社会发展中作出了卓越的贡献，在减贫、医疗卫生和教育等领域积攒了不少经验，并形成了自己有效的方法，政府在援外项目设计过程中可积极发挥民间组织在这方面的经验和优势，以提高援助项目的精准性和有效性。

第四，完善民间组织走出去和参与对外援助的法律法规。目前国务院颁布的社团、民非和基金会三个管理条例中没有关于民间组织在国外开展活动或设立分支机构或办事处的法律依据。由于相关法律法规的缺失，使得民间组织国际化处于无法可循的尴尬境地，导致协调和执行的成本过高。纳入2015年全国人大初次审议计划的《慈善事业法》应该充分考虑民间组织走出去这一大趋势，为民间组织“走出去”提供指导和规范。同时，拟议中《对外援助法》或《对外援助管理条例》中也应包括民间组织参与对外援助的具体内容或条款。

（作者系中国农业大学博士研究生）