现代化边疆治理能力结构的四重维度*

吕朝辉

（云南民族大学 政治与公共管理学院，云南 昆明，650031）

现代化理论告诉我们，处于现代化进程中的国家或地区，如果没有及时调整创新并重新建构符合现代化标准、适应现代化要求的治理能力结构，不仅难以推动这一国家或地区的发展进步，而且现代化进程也会因此而步履艰难。这对于中国的边疆治理现代化进程同样适用。尤其在中国特色社会主义边疆治理体系日趋建立健全的新时代背景下，边疆治理实践中的能力结构不合理和能力不足问题，已经成为制约边疆治理体系优势转化为边疆治理实际效能的不利因素。衡量边疆治理能力现代化主要考察边疆治理活动的实际成效。这种成效通过对治理目标的实现度、与治理体系的匹配度、与治理环境的适应度、与现代思维的吻合度、与治理资源的整合度、对社会需求的满足度以及对社会共识的凝聚度等七个方面的维度加以衡量。按照这一标准设计的边疆治理能力现代化，必定不止一两种或一两类治理能力的现代化，而是指划分许多能力类型，每一种能力类型又包含许多具体能力的综合性、系统性治理能力结构的现代化。换言之，边疆治理能力结构的现代化，就是为了加快边疆地区现代化事业发展进步并完全融入国家现代化总体进程，把经过科学设计的边疆治理体系具体运用到有效解决边疆现代化进程中各个领域、各个层次出现的纷繁复杂的共性和个性公共问题，以及有效处置边疆现代化进程中各个领域、各个层次出现的纷繁复杂的一般和特殊公共事务的过程中，所展现出来的各种本领和力量的总和。

一、边疆治理能力结构的双重属性

边疆治理客体的特殊性、复杂性、艰巨性和长期性特点，决定了边疆治理能力结构的综合性、全面性、系统性和多维性要求。一方面，作为国家政治地理空间整体不可分的有机组成部分，边疆区域面临与国家其他区域相类似的共同治理客体和治理问题，这表明边疆治理能力的基本结构必然包含与所有地方治理共同具有的一般治理能力。另一方面，地方治理能力的具体运用总是植根于辖区民众的日常生活以及人文地理与社会生态环境之中，而相对于东部发达地区，边疆地区总体上表现出经济文化落后、交通条件较差、通讯信息欠发达、城镇化水平较低、地广人稀、公共需求层次结构特殊等区域特征，这就决定着边疆治理主体仅仅依靠一般性的治理能力难以为当地民众提供优质、高效、便捷的公共服务和社会管理，必须进一步探索建构既能适应边疆特殊治理环境，又能满足边疆民众特殊公共需求，还能符合边疆治理现代化标准的特殊治理能力，以此推动边疆地区现代化进程。作为一个既需要解决国内所有区域共同面临的一般性问题，又需要解决边疆区域特殊性问题的边疆治理现代化过程，必须构建一套既包含区域治理一般能力，又包含边疆治理特殊能力的多层次、多角度、全方位的治理能力结构。

边疆治理客体的特殊性，决定了边疆治理能力存在着特殊的规律性，需要在边疆治理实践中不断加以体验、思考、归纳与总结，最后透过复杂而特殊的治理客体，寻找并梳理出不同于所有地方治理都必备的一般性治理能力的特殊治理能力。这种特殊治理能力需要更加接近边疆治理现代化的基本规律，凭此才能制定和实施科学化水平更高、针对性程度更强的边疆治理制度与政策。如果说一般性的地方治理能力是边疆治理能力结构中最为基础的治理能力，那么基于边疆治理特殊客体所形成的特殊性治理能力则是边疆治理能力结构中最为关键的治理能力。如果说一般性的治理能力是推动实现边疆治理现代化的前提和基础，那么，特殊性的治理能力则是推进边疆治理现代化的动力和势能。边疆治理能力所具有的一般性和特殊性这双重属性，意味着科学性、完整性、现代性的边疆治理能力结构，必须置于双重视角予以审读。

第一重视角，置于国家治理现代化的共同场景下，审读所有区域治理或地方治理都必须具备的一般性治理能力，内涵极为丰富。从主要目标或核心内容审视，应当包括这样几方面的能力：整合资源、凝聚合力之能力，统一思想、达成共识之能力，维持秩序、确保安全之能力，维护稳定、促进团结之能力，发展经济、保障民生之能力，维护公平、弘扬正义之能力，维护法治、促进民主之能力，维护生态、保护环境之能力等。从一般性地方治理过程的各个环节予以审视，主要包括计划能力、组织能力、沟通能力、协调能力、决策能力、执行能力、控制能力、监督能力、评估能力等。从一般性地方治理中政府应当具备现代化治理能力的关键要素审视，应当包括目标识别与整合能力、资源吸纳与整合能力、过程沟通与协调能力以及合作共享共建共治的控制能力等。①楼苏萍.地方治理的能力挑战：治理能力的分析框架及其关键要素[J].中国行政管理，2010（09）：97-100。这些一般性的地方治理能力，是所有地方或区域治理都必须具备的能力，边疆治理也不例外。

第二重视角，站在边疆治理现代化的特殊场景下审读特殊边疆治理能力，至少包含两层含义：一是置于边疆这一具有特殊地理人文及社会生态环境之中一般性地方治理能力的特殊性运用，比如基于边疆特定区位及优势资源的建设与开发能力，基于边疆民族与宗教特点更为突出的民族与宗教事务治理能力等；二是其他区域治理中需要不太迫切或基本不太需要的特殊边疆治理能力，比如跨境民族的认同建设能力、守土固边能力、沿边沿境开放能力以及与境外地方政府的深度合作能力等。不管是内地还是边疆，应该说绝大部分一般性的地方治理能力是相同或相似的，几乎没有本质属性的区别，只有实施程度和范围的区别。所以，对边疆治理特殊能力的建构及实施，则充分彰显了边疆治理现代化在国家治理现代化格局中的独特价值。

党的十八大以来，习近平总书记围绕政治认同、民族团结、国家安全、精神家园、生态文明等议题，对边疆治理的一般性和特殊性进行战略思考，对边疆治理的原则、经验、方法和策略进行了时代性阐述和系统化实践，从而对现代化的边疆治理能力结构提出了更高更新的要求。②吕朝辉.新时代“治国必治边”方略探析[J].云南行政学院学报，2019（04）:42-50。因此，在深刻理解和把握边疆治理能力双重属性的基础上，从多重维度划分边疆治理能力结构，是创新建构系统、完整、全面的现代化边疆治理能力结构的必然要求。

二、边疆治理能力结构的层次维度

现代化的边疆治理能力须有处理上与下、纵与横、内与外等多重关系的战略视野，包括代表国家整体利益的中央政府与代表边疆行政区域及当地居民利益的地方政府之间的上下协调能力，边疆地方政府与内地地方政府以及边疆区域范围内不同类型地方政府围绕政治权力配置、公共财政分配、合作与博弈关系等的纵横向整合能力，境外政府与境内政府之间的横向合作能力等。此处着重从纵向层面不同层次政府在边疆治理中的角色能力划分边疆治理能力，主要包括：中央高层的宏观调控与战略谋划能力、边疆中层地方政府的战略承接与规范引导能力、边疆基层政府的具体落实与微观管控能力。

第一，中央高层的宏观调控与战略谋划能力。边疆治理实际上是整体从属性和部分独立性的有机统一，是国家治理整体不可分的有机组成部分。国家治理现代化的总体目标统领一切边疆治理目标及任务，边疆治理的一切过程及活动必须服从服务于国家治理现代化总目标与总任务。在这一大前提下，边疆治理作为一类特殊的区域治理，方才体现出其相对的独立性。因此，中央高层在边疆治理中的宏观调控与战略谋划能力就显得至关重要，直接决定边疆治理能否始终行进在正确的方向与轨道上，直接决定边疆治理现代化能否顺利推进。具体而言，中央高层的这一能力涉及到党中央从宏观上驾驭并谋划边疆区域发展、政治安全、文化繁荣以及社会稳定的执政能力；涉及到中央高层站在国家全面发展和国家治理现代化高度，从总体上分析边疆地区面临的新情况、新形势、新问题，致力于从整体和全局角度制定边疆治理方略、完善边疆治理规划、推进边疆治理决策的宏观领导能力；涉及到中央政府及其部门运用政治、军事、外交、经济、文化及行政管理手段，将边疆区域统合在国家政治地理空间和国际政治体系之中，对内增强内聚力、对外创造地缘政治优势以及维护自身利益边界的能力；①白利友.国家治理视域中的边疆与边疆治理[J].探索，2015（06）：116-120。涉及到中央政府通过立法控制规范边疆地方政府权限行使的各类法律，监督边疆地方政府的守法和立法行为，以及通过行政手段、财政手段实施对边疆地方政府活动过程的经常性控制能力。

第二，边疆中层地方政府的战略承接与规范引导能力。主要通过发挥边疆中层地方政府的区域领导能力、区域决策能力、综合管理能力、高层次执行能力、上下级平衡能力，在边疆地区维护中央政府的法定权威和国家的完整统一。其中，区域领导能力主要涉及整合内外部资源的能力、争取内外部共识的能力、获得内外部支持的能力。边疆特定区域都有其特定的区位条件、资源禀赋、社会关系、文化特色等，优势与劣势并存，机遇与挑战同在，边疆中层地方政府唯有在此基础上扬长避短，方能发挥整合内外资源、争取内外共识、获得内外支持的区域领导能力。区域决策能力主要涉及对上充分理解和灵活运用中央及上级政策，根据边疆经济社会发展的实际情况，使高层方针更细化、使高层政策更具体、使高层方案更具操作性的能力。综合管理能力意味着边疆中层地方政府必须具备维护和提升边疆社会生存条件，履行与边疆各族群众基本需求密切相关的基本职能的能力，包括区域社会安全的保障能力、区域社会秩序的维持能力以及区域社会保障的供给能力等。高层次执行能力，边疆中层地方政府的执行能力具有较高层次，即必须具备将国家层面治国理政重大战略及边疆治理重要战略在本区域付诸实现的能力，这一能力实际体现了区域领导能力、区域决策能力及区域执行能力三者的有机结合。上下级平衡能力涉及在中央高层与边疆地方以及边疆不同层级地方政府间（实质上也是中央高层和边疆地方政府之间关系的延伸）扮演推动上下级互动、平衡上下级关系的沟通与协调能力。

第三，边疆基层政府（边疆县、乡一级地方政府）的具体落实与微观管控能力。边疆基层政府的治理能力在边疆治理能力结构中占据着举足轻重的地位。一方面，中央高层的边疆治理现代化蓝图以及边疆中层地方政府的任务分解，都需要边疆基层政府落到实处；另一方面，边疆基层社会民众的所思所想所盼所望所需所求，都需要边疆基层政府细致入微地加以体察。其中，边疆基层政府的具体落实能力，意味着边疆基层政府主要致力于边疆治理具体任务的实际执行和效率提升，具体体现为将中央高层和边疆中层地方政府建构的科学、完整边疆治理价值理念、制度体系和政策体系落到实处的能力。所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，边疆基层政府的具体落实能力也涉及到方案设计能力、组织动员能力、沟通协调能力、监督反馈能力、绩效评估能力等方方面面。边疆基层政府的微观管控能力，意味着边疆基层政府必须最准确、及时、有效地体察并满足当地民众的最基本、最紧迫需要，应当把与当地民众日常生产生活直接关联的社会公共事务作为政府职能履行的重点。如果说中央高层在边疆治理中的功能角色，主要体现在针对边疆区域事关国家主权和国家整体利益的公共事务和公共问题的宏观管控能力，那么，边疆基层政府在边疆治理中的功能角色，则主要体现在按照法律规范标准监督和控制基层社会行为，以及管理与边疆社会发展进步密切关联、与边疆民众利益直接相关、与边疆民众生活息息相关的公共事务的微观管控能力。

总而言之，中央高层、边疆中层地方政府以及边疆基层政府在边疆治理能力结构中各自发挥的功能和作用，既是不可替代的，更是相辅相成的。中央高层功能与作用的充分发挥，是推进边疆治理现代化不可或缺的国家力量保障和根本方向指导；边疆中层地方政府功能与作用的充分发挥，是承接中央高层宏观战略和边疆基层政府微观行动的“传导器”或“衔接器”；边疆基层政府治理效能的充分体现，是推进边疆治理现代化不可或缺的行动逻辑和落到实处的目的归宿。处理好中央高层、边疆中层地方政府、边疆基层政府在边疆治理中的角色功能关系，协调好宏观、中观、微观的边疆治理目标、任务与利益，是推动实现边疆治理现代化的根本途径。

三、边疆治理能力结构的体系维度

从边疆治理体系维度划分的边疆治理能力结构，主要包括边疆治理价值理念的革新能力、边疆治理组织体系的形塑能力、边疆治理制度体系的建构能力、边疆治理政策体系的调适能力、边疆治理技术方法的开发能力。

第一，边疆治理价值理念的革新能力。边疆治理现代化首先是一场治理理念的更新、调整和重构。边疆治理现代化是一项符合新时代发展规律及特点的理性活动，必须做出具有科学性和先进性要求的价值判断和选择。所以，边疆治理价值理念的革新能力就显得至关重要。如果缺乏这一能力，边疆治理现代化不仅可能会因为方向与目标不明确而导致事倍功半，而且可能会因为过往边疆治理理念的牵绊而导致步履艰难。边疆治理价值理念的革新能力，至少包含两方面内涵。一是对于国家治理现代化整体价值目标的全面把握和消化吸收能力。边疆治理现代化如果过于强调个性而忽视共性，或者选择性遵循国家治理现代化整体价值目标，从而偏离国家治理现代化正确轨道边疆治理能力根本就无从体现。二是对于边疆治理现代化理念的系统建构能力。边疆治理现代化理念的更新、调整与重构，必须基于边疆这一特定的地理—历史—社会—文化场域，综合考虑传统、现实与未来的一脉相承和有机衔接。

第二，边疆治理组织体系的形塑能力。边疆治理组织体系的建构显然是一个从一元到多元、从简单到复杂、从平面到立体的持续发展与完善过程。随着综合性、动态化边疆区域问题的日益凸显，随着边疆各族人民对美好生活需求的日益多样化，政府无力也无法拥有足够的知识、信息和能力去采取一切有效行动加以应对。尤其在加快推进边疆治理现代化的新时代背景下，是否具备边疆治理组织体系的优化和形塑能力，直接关系到边疆治理多元主体间能否形成相辅相成的整体合力。边疆治理组织体系的形塑能力，主要包括多元主体合作共建的思想凝聚能力和社会资本积聚能力，多元主体合作共治的平台搭建能力和制度保障能力，以及多元主体合作共享的价值目标导向能力和利益合理分配能力。这样一种能力必须能够维护共建在边疆治理现代化中的推进作用、共治在边疆治理现代化中的制度效用以及共享在边疆治理现代化中的价值应用以及三者的有机统一。在这样一个经过科学设计的边疆治理组织体系内，党的执政能力、政府主导能力、军民联动能力、市场配置能力、社会组织能力、民众参与能力等能够形成一种并行不悖、彼此提升、相互支撑的良性互补关系，任何一类治理主体能力的“增量”，不仅不会减少其他治理主体能力“存量”的减少，而且还会推动其他治理主体能力“增量”的累积。

第三，边疆治理制度体系的建构能力。制度体系的建构能力是边疆治理能力结构中不可或缺的核心要件。衡量边疆治理制度体系建构能力的重要标准之一，就是在中国特色社会主义的总体制度框架内，看这套制度体系在处理边疆公共事务、解决边疆公共问题过程中是否真管用、是否真有效。制度体系的建构水平及完备程度，是决定边疆治理现代化成败的关键变量。基于边疆治理制度体系适应治理生态环境的特殊性，边疆治理制度体系的建构能力至少包含如下四个层次的能力：一是基本政治制度的功能开发能力，即最大限度地开发和利用社会主义各项基本制度在边疆治理现代化中的推动作用和制度效用，这是体现边疆治理制度体系建构能力的根本标志；二是边疆治理具体制度的创设能力，即从具体化的边疆区域性问题和矛盾中寻找边疆治理的特殊规律，并据此创设能够有效解决边疆特殊问题的具体可操作的功能性制度的实践能力；三是边疆治理制度体系的整合能力，即把运用到边疆治理中的各个层次、各个领域、各个环节的各项制度整合成一套无缝对接、协同配合、有机统一的完整制度体系的能力；四是边疆治理制度体系的认同建构能力，即通过法律制度的广泛传播和正确适用，在广大边疆民众心理层面形成一种稳定性和持久性的认可制度、尊重制度、服从制度、维护制度的自觉认同状态。这种状态的深度、广度和效度也就体现制度认同的建构能力。

第四，边疆治理政策体系的调适能力。相对于边疆治理制度体系的稳定性和持久性，边疆治理政策体系表现出明显的阶段性和历时性。对于具有多民族、多宗教、异文化等多重社会视像，且经济社会发展及各族群众需求自身特点鲜明的边疆区域而言，对其治理政策的特殊性、针对性、灵活性、适应性要求必然很高，表现出对较高政策调适能力的迫切要求。适应边疆治理现代化要求的政策调适能力，一是表现为实现国家安全与边疆稳定相统一、国家整体利益和边疆局部利益相统一、长远政策目标与短期政策目标相统一的边疆治理政策目标统合能力；二是表现为在遵循以边疆社会稳定为首要前提、以边疆民生幸福为根本取向、以边疆经济发展为重要基础、以边疆民族团结为重要抓手、以边疆宗教和谐为重要条件、以边疆生态文明为重要保障的原则基础上的边疆治理政策体系科学设计能力；三是表现为按照原则性和灵活性的有机结合，边疆治理政策执行主体根据政策运用的环境变化和条件改变，平衡各方政策相关者利益、协调各方政策相关者关系、获得各方政策相关者理解、征得各方政策相关者支持的能力；四是表现为对边疆治理政策输出政治效益、经济效益、社会效益、文化效益和生态效益并重的综合政策效益的评估、监督、控制与反馈能力。

第五，边疆治理技术方法体系的开发能力。先进、合适的治理技术方法是降低边疆治理成本、提升边疆治理效能、促进边疆治理现代化的重要手段和必要媒介。僵化守旧地沿袭过往曾经有效的边疆治理方式，抑或原模原样地照搬“他山”的边疆治理模式，都是边疆治理技术方法创造与开发能力低下的表现。而在充分挖掘中国传统边疆治理经验和智慧以及批判性借鉴和吸收“第三方”边疆治理成功经验的基础上，根据边疆实际情况走出一条具有中国特色的边疆治理现代化模式，则是创造和开发边疆治理技术方法能力较高的表现。按照中国边疆治理的理论逻辑和实践进路予以系统归纳，按照边疆治理体系现代化的衡量标准加以科学设计，大致可以把边疆治理的技术方法体系分为规制稳边、情感固边、文化戍边、合力治边等四类技术方法子体系，相应地也就产生出规制稳边、情感固边、文化戍边、合力治边等四个层面的边疆治理能力。其中，规制稳边能力主要涉及公共权力集中统一的规划力、规范社会行为的控制力以及打击违法犯罪的强制力；情感固边能力主要涉及正向情感的导向力、情感认同的感染力以及情感手段的运用力；文化戍边能力主要涉及先进价值的塑造力、先进文明的引领力以及先进文化的改造力；合力治边能力主要涉及多元主体的协同力、组织资源的整合力以及共建共享的向心力等。

四、边疆治理能力结构的功能维度

从边疆治理所体现出来的功能与作用维度加以划分的边疆治理能力结构，主要包括：边疆治理的拱卫能力、边疆治理的支撑能力、边疆治理的辐射能力、边疆治理的自强能力。

第一，边疆治理的拱卫能力。边疆问题尽管产生并存在于边疆区域，但却影响到国家整体功能与目标的实现程度。着力于有效解决边疆问题的优质边疆治理，从军事、政治、地理、经济、文化、生态等多方面体现出拱卫国家核心区乃至整个国家的综合效应，即边疆治理的拱卫能力。①方盛举.边疆治理在国家治理中的地位和作用[J].探索，2015（06）：110-115。这一能力总体表现为优质边疆治理所带来的祖国边防安全、边疆社会稳定、民族关系和睦、宗教关系和顺等一系列正外部效应，以及对国家核心区发挥的多方面拱卫功能及效果。具体而言，军事方面的拱卫能力，意味着优质的边疆治理具有形成战略缓冲、防御外敌入侵、保卫腹地安全的重要壁垒功能；政治方面的拱卫能力，意味着优质的边疆治理具有消除一切威胁国家政治共同体稳定和破坏国家政治安全的边疆因素的特殊效能；地理方面的拱卫能力，意味着优质的边疆治理既能够发挥联系境内境外的桥梁纽带功能，又能够针对一切境外渗透破坏因素发挥第一道筛选和抑制功能；经济方面的拱卫能力，意味着优质的边疆治理既能够进一步提升国家对外开放的能力，也能够发挥拓展国家全面发展空间的能力；文化方面的拱卫能力，意味着优质的边疆治理能够发挥维护国家意识形态安全、打造边疆文化软实力、扩大中华文化影响力等综合效能；生态方面的拱卫能力，意味着优质的边疆治理能够更好地发挥边疆地区在维护国家生态安全、促进国际生态平衡中的重要屏障功能。

第二，边疆治理的支撑能力。国家治理现代化的顺利实现，离不开边疆治理现代化的强力支撑。只有率先实现边疆治理现代化，才能达成科学、有效的边疆治理状态；只有达成科学、有效的边疆治理状态，才能真正实现边疆地区的长治久安和繁荣发展；只有真正实现边疆地区的长治久安和繁荣发展，才能对推进国家治理现代化形成强有力的支撑。边疆治理的支撑能力，对国家重大战略的顺利实施至关重要。一旦边疆治理的支撑能力发挥不够，就会在国家政治地理空间内形成一块国家重大战略实施的“短板”或“盲区”；一旦边疆治理的支撑能力能够得到充分发挥，国家重大战略的实施就获得了最强大的后方支援和能量供给。边疆治理的支撑能力绝不是一种单方面的体现，而是一种综合性的体现。一方面，体现在资源供给上的物质支撑，只有优质的边疆治理才能源源不断地为国家重大战略的顺利实施提供物质支撑；另一方面，体现在思想共识上的精神支撑，只有优质的边疆治理才能为国家重大战略的顺利实施提供精神支撑；再一方面，体现在人心凝聚上的行动支撑，“人心齐、泰山移”，人心凝聚促成全民行动，只有优质的边疆治理才能为国家重大战略的顺利实施提供行动支撑。

第三，边疆治理的辐射能力。边疆地区处于与邻国的交界地带，是中国与周边邻国进行政治、经济、社会、文化等各方面往来的场所，是发挥边疆治理辐射能力的前沿阵地。通过科学、先进、优质边疆治理形成的边疆地区长期繁荣、稳定、和谐、发展的良好局面，十分有助于发挥边疆地区的集聚、窗口、桥梁、辐射、联谊、示范等功能与作用，必将对周边国家产生强大的影响力和辐射力；反之，僵化、落后、劣质的边疆治理形成的边疆地区长期局势不稳和发展滞后状态，对外不仅难以发挥积极的影响力和辐射力，反而会深受其害，成为国家安全最薄弱的一环。边疆治理的辐射能力，内涵极其丰富。一方面，从发挥辐射能力必备的基础能力而言，主要包括动员周边国家一道共建互利共赢人类命运共同体的号召和组织能力，对境外国家政治、经济、历史、人口、地理、民族习俗、宗教信仰等情况的深入调查和全面把握能力，对国内国外两种资源和两种市场的整合、吸纳及运用能力等；另一方面，从辐射能力的具体指向而言，主要包括对周边国家输出以军事威慑力、政策号召力、战略影响力为内容的政治辐射能力，输出以高质量商品、高品质服务、高水平技术、高端人才为内容的经济辐射能力，输出以亲邻、睦邻、友邻、富邻以核心价值取向的文化辐射能力等。

第四，边疆治理的自强能力。边疆地区发展或现代化进程的推进，归根到底取决于边疆治理自强自立的能力发挥。不管是国家层面的战略支持能力，还是发达地区的对口支援能力，本质上都属于外部助推能力。边疆地区的内部自强能力终究需要通过边疆治理现代化的实现予以“保驾护航”。当边疆治理现代化的实现程度高时，不仅边疆地区自身的经济社会发展会获得自我变革动力和自我发展活力，而且国家的全面发展会因此而获得新的动力源和活力源，从而大大增强边疆治理的自强能力；当边疆治理现代化的实现程度低时，不仅边疆地区自身的经济社会发展难以获得自我变革动力和自我发展活力，而且国家的全面发展也会因此而徒添“短板”效应，从而增加国家治理的负担，削弱边疆治理的自强能力。具体而言，边疆经济治理领域的自强能力，直接决定国家全面发展和全面建成小康社会的程度；边疆政治治理领域的自强能力，直接决定国家治理的民主化、法治化、现代化程度；边疆社会治理领域的自强能力，直接决定边疆社会的和谐稳定及国家治理效能高低；边疆文化治理领域的自强能力，直接决定“一体多元”中华文化认同的建设程度和社会主义核心价值观的践行程度；边疆生态治理领域的自强能力，直接决定美丽边疆乃至美丽中国的建成程度。

五、边疆治理能力结构的领域维度

边疆治理领域涉及方方面面的内容，边疆治理问题呈现复杂多样的特征，但抓住边疆治理的主要领域，总体上可以归结为边疆经济发展问题、民生问题、民族与宗教问题、认同问题、安全问题、社会问题等六大基本问题。围绕这六大基本问题展开边疆治理，于是就形成了边疆经济治理能力、边疆民生治理能力、边疆民族和宗教治理能力、边疆认同治理能力、边疆安全治理能力、边疆社会治理能力等六大能力。这六大能力与边疆区域的特殊问题或边疆治理的特殊客体紧密关联，最能直接反映边疆治理能力结构中的特殊性。这六大能力的有效发挥程度，直接与边疆治理现代化的进程同步，边疆治理能力现代化的核心任务在于实现这六大特殊能力的现代化。

第一，边疆经济治理能力。现代化的边疆经济治理能力是一个涉及方方面面的综合性系统能力，既包括对多方资源汲取、动员、调配、整合、有效使用能力等在内的资源开发与利用能力，也包括体现边疆区域特点的特色优势产业规划与发展能力，还包括直接贯彻和落实创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念的科学发展能力。当然，全球化背景下基于边疆特殊的地理地缘条件，还需要突出边疆地区的沿边开放能力。边疆经济治理能力的现代化，其衡量标准或基本标志大致可以理解为：资源配置最优化而市场失灵最小化，监管效果最大化而政府失灵最小化，经济投入最小化而利润产出最大化，经济效益最大化而贫富差距最小化，治理流程简约化而治理水平科学化，经济发展持续化而生态环境最优化，治理方式市场化而政府责任到位化。

第二，边疆民生治理能力。这是一种蕴含高层次、高质量、高幸福民生指数的治理能力，其充分运用不仅能够实现边疆各族群众物质生活富裕和精神生活富足的有机统一，而且能够使边疆广大各族群众的生命价值、自由价值、尊严价值充分得到尊重和保护。边疆民生治理能力的现代化，其衡量标准或基本标志大致包括：民生资源投入持续化且民生资源配置最优化；民生底线公平保障最大化且民生治理效益最优化；民生需求满足最大化且民生问题矛盾最小化；民生治理方式灵活化且民生治理责任最大化；民生监管力度最大化且民生质量标准最优化。边疆民生治理能力不仅显示政府系统的民生状况改善能力、民生问题解决能力、民生矛盾处理能力、民生标准保障能力、民生质量提升能力，而且显示边疆各族群众生存与发展条件得以全面改善基础上的民生自我改善和提升的素质及能力，特别是边疆各族群众对美好生活期待和追求所显示出来的自觉和自信。

第三，边疆社会治理能力。边疆社会治理能力是指以边疆地方政府为主导的边疆治理主体整合组织能量、调配多方资源、实施多重政策、运用多种手段、处理边疆社会事务、化解边疆社会矛盾、解决边疆社会问题、协调边疆社会关系、激发边疆社会活力、维持边疆社会秩序的本领和力量。现代化的边疆社会治理能力本质上是一种精细化的社会治理能力，总体上要求治理思维的系统化、治理目标的明晰化、治理任务的综合化、治理步骤的程序化、治理标准的精确化、治理过程的协同化、治理方式的法治化、权力与责任的清单化。边疆社会治理能力现代化，不仅表现在边疆治理主体对现代信息技术的精确运用能力、对边疆社会治理成本的精细计算能力、对边疆社会多样性需求的精准回应能力、对边疆社会风险及挑战的精准研判能力、对边疆社会矛盾的精细化解能力、对边疆社会问题的精准解决能力以及对边疆社会关系的精准调节能力等综合能力①王志辉.我国西南边疆社会治理精细化研究[D].昆明：云南大学，2012。，而且表现在边疆各族群众参与边疆社会治理政策制定和实施的素质和能力，包括政治参与中的民主意识、主体意识、责任意识、权利意识，特别是捍卫社会公平正义的信心和决心。

第四，边疆民族和宗教治理能力。具体体现为运用由边疆地方党委领导、边疆地方政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作、民族社区和宗教组织自治所构成的治理结构，在解决民族与宗教问题、化解民族与宗教矛盾、协调民族与宗教关系，以及促进边疆少数民族可持续发展和宗教健康有序发展中的工作动力和治理绩效。现代化的边疆民族与宗教治理能力应当包括：边疆民族和宗教工作的领导能力、边疆民族和宗教问题的依法解决能力、民族与宗教政策的有效实施能力、边疆民族和宗教关系的协调能力、针对边疆民族与宗教界精英人士的统战能力、促进边疆各民族交往交流交融的制度平台搭建能力。当然，边疆民族事务治理能力现代化和边疆宗教事务治理能力现代化，既有以上六个方面的共同能力要求，也有基于各自领域的特殊能力要求。

第五，边疆安全治理能力。从总体上看，边疆安全治理能力，就是指以党政系统为主导的边疆治理主体，通过持续有效的安全治理，始终确保整个边疆社会能够按照既定的规则和秩序平稳运行，始终维持一种安定团结、和谐有序的局面，并且能够免于各种内外因素侵害和威胁的客观社会状态的本领和力量。从广义上而言，边疆安全治理能力涉及到边疆政治、经济、社会、民族、宗教、文化、生态等诸多领域的安全治理效果。由此理解边疆安全治理能力现代化，就是通过边疆治理各个领域安全状态的持续呈现并稳定保持，最终实现边疆地区长治久安的能力体现和本领展现。牢固树立国家总体安全观是边疆安全治理能力现代化的根本前提；坚决有力地打击国内外敌对势力分化破坏是边疆安全治理能力现代化的重要保障；安全保障的高效有力是边疆安全治理能力现代化的核心体现。

第六，边疆认同治理能力。2019年9月27日习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上的讲话中特别强调：“不断增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同”①习近平.在全国民族团结进步表彰大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2019：8。。为此，现代化的边疆认同治理能力，就是通过筑牢紧要物质基础、必要心理基础、重要方法基础，进而实现边疆各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义政治认同、情感认同和文化认同的高度统一所必备的本领和能耐。其中，良好的政治认同必须依赖于积极情感认同的心理基石和先进文化认同的思想基石加以支撑；积极的情感认同必须借助于牢固的政治认同和稳定的文化认同加以巩固；先进的文化认同必须借助于牢固的政治认同和积极的情感认同加以深化。

六、结语

综上，从一个完整的系统理解，现代化的边疆治理能力结构可以从不同维度加以分解。本文重点阐述的层次、体系、功能、领域等四重维度，可以视为剖析现代化边疆治理能力结构的基本维度。对其予以全面把握和科学设计，直接决定现代化边疆治理能力的高度。这四个方面的基本维度缺一不可，任何一方面维度的能力认识不到位或发挥不充分，都有可能导致边疆治理的“蹩脚”。如果不同层级政府的宏观、中观、微观能力定位不确或关系不顺，那么，中央政府的集中统一性和边疆地方政府的自主积极性都难以有效发挥；如果目标、组织、制度、政策、方略等体系维度的设计及推行能力难以达到科学有效标准，那么，边疆治理现代化的顺利推进必将缺乏系统完备、稳定可靠的“硬件”支撑；如果拱卫、支撑、辐射、自强等功能维度的边疆治理能力发挥不完整和体现不到位，那么，边疆治理体系现代化的持续稳固及顺利运行必将缺乏“软件”保障；如果边疆经济、民生、社会、民族、宗教、安全、认同等领域维度的边疆治理能力不突出、不鲜明，必定难以找到针对边疆治理主要问题和矛盾实施的良策和良方。这四个基本维度的边疆治理能力类型构成一个相互依存、互补互促、相辅相成的有机整体，并统一于边疆治理能力的整体结构之中。现代化的边疆治理能力结构一定是四个基本维度能力得到全面、准确、充分、有效发挥的完整能力结构。