公共服务购买中的政府责任及实现机制*——以担保国家理论为视角

（天津外国语大学，天津，300204）

一、问题的缘起

20世纪初期，世界上多数国家为实现福斯多夫的“行政作为给付主体”的社会国理念都把政府垄断作为提供公共服务的唯一方式，普遍认为政府垄断可以最大程度地规避市场失灵，从而实现公共利益的最大化。伴随着西方国家经济的突飞猛进和人们需求的日益增加，这种政府垄断的供给方式使政府财政赤字不断加大，政府部门人浮于事，公共服务质量和效率低下。与此同时，声势浩大的“新公共管理”运动开始席卷西方国家。新公共管理因其主张“更多地依靠民间机构，更少地依靠政府”契合当时各国的实际而备受青睐。政府购买公共服务是新公共管理运动中持续时间最久、应用最为广泛、影响度最高的一项政府职能改革。①彭婧.公共服务购买中的政府责任研究——一个分析框架[J].甘肃行政学院学报,2017(03)：28-38。从全球范围来看，到20世纪90年代末政府购买公共服务达到了高潮。不管是发达国家还是发展中国家都把政府购买公共服务作为提供公共服务的主要方式。

“当公共工作由外部而不是内部完成时，会产生严重的伦理、管理和责任问题。”②Stillman,Richard J.The American Bureaucracy：the Core of Modern Government[M].Chicago：Nelson-Hall Publishers,1996：6。购买公共服务是政府通过合同的方式将公共服务的生产交给私人部门。虽然能够在一定程度上提高公共服务供给的效率、降低行政成本，但也可能导致私人垄断、政府正当性的缺失以及购买的公共服务质量差等问题。为避免这些问题

的出现，在购买公共服务的过程中，政府仍需警醒“私营化只是改变了公共服务的场所，而不是公共责任。”③Robert Kuttner.Everything for Sale：The Virtues and Limits of Markets[M].Chicago：University of Chicago Press,1999：301。法律虽然允许政府通过一定的方式将其提供公共服务的权力转移给承包商，但政府不能以同样的方式将其合法性和责任也进行了转移。然而政府履行性职能的外包使得行政任务履行的主体和行为方式发生了变迁。这势必会动摇传统的公法规制下的政府责任及其履行方式。因此需要建构新的适用于购买公共服务的政府责任框架。政府在购买公共服务的过程中承担何种责任？如何承担这些责任？这些都是政府购买公共服务所亟需解决的问题。本文的主要目标就是认真研究这些问题并对其予以解答。

二、一般政府责任理论应用于政府购买公共服务中的局限性

政府责任一直被看作是成功的公共管理的基石。“政府的绩效取决于它管理其工具的能力以及使它的工具使用者负责的能力。”①Kettl,Donald F.Managing Indirect Government.In the Tools of Government：A Guide to the New Governance.[M]Edited by Lester M.Sam lon.New York：Oxford University Press,2002：491。但学术界对政府责任并没有一个统一的观点。总体来看，学术界关于政府责任主要有两种不同的观点：课责性政府责任和预期政府责任。这两种观点可以追溯到上世纪四十年代的弗雷德里希和芬纳的争论。芬纳认为只有通过维持强有力的外部控制才能确保政府责任。弗雷德里希认为政府官员能够基于期望和规范进行自我控制。②Romzek,B.S.Enhancing Accountability.In Handbook of Public Administration(2nded.)[M].Edited by J.L.Perry.San Francisco：Jossey-Bass,1996：97-114。

（一）课责性政府责任

课责性政府责任是指政府应对其提供公共服务绩效的好坏承担责任，通常与公民权相联系。它假设在政府与公民或公民选举产生的代表之间存在着清晰的委托——代理关系。“当我们说政府责任的时候，底线是我们的政府部门是否受到我们的代表或我们自己的监督和控制。”③O’Loughlin,M.G.What is Bureaucratic Accountability and How can We Measure It[J].Administration&Society,1990(22)：275-302。因此课责性政府责任的核心是遵循正当的程序与公正的原则，效率逐渐变为次要的或不重要的问题。

这种责任观在传统公共行政时期尤为流行。传统公共行政的重要代表人物——伍罗德?威尔逊提出的政治——行政两分为课责性政府责任提供了前提假设。威尔逊认为政府有两种不同的功能，即政治与行政。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。因此政府机构中行政官员主要的职能就是严格执行政治家所制定的政策，并对其负责。韦伯作为传统公共行政的另一个代表人物也持有相似的观点，认为行政官员只要是严格依照规章制度来办事，无论出现了什么样的问题，都无需承担责任，而是由政治家或制度来负责。

（二）预期政府责任

预期政府责任认为政府是在一个相互重叠的责任关系网中运行，每一个关系都反应了对政府的不同的绩效期望。政府责任就是政府部门及其工作人员管理这些不同的期望的方法。④Muhittin Acar,Chao Guo,Kaifeng Yang.Accountability When Hierarchical Authority is Absent：Views from Public-private Partnership Practitioners[J].The American Review of Public Administration ，2008(38)：3-23。

预期政府责任包括四个方面的内容：管理责任、法律责任、道德责任和政治责任。管理责任又称层级责任，是指政府内部每一层级的官员既要对上级的组织负责又要为下级的行为负责。法律责任是指政府负有遵守法律、自觉维护法律的义务以及对其违法行为承担后果的责任。随着政府面临的问题越来越复杂、困难，道德责任对政府来说也越来越重要。道德责任是政府人员自我意识到的对职业负责的理念，来源于一系列内化了的态度、价值观与信仰，是一种“自我责任”。⑤王雁红.公共服务合同外包中的政府责任机制[J].天津社会科学,2016(02)：87-92。政治责任中主要的关系主体是选民和他们的代表。政治责任的核心问题就是政府官员代表的是谁。潜在的选民包括普通民众、选举产生的官员、部门首长、其他的一些特殊的利益群体等。不管是哪一种选民，他们都希望政府官员能够回应他们的政策偏好和项目需求。

这两种政府责任都不适用于购买公共服务中的政府。购买公共服务是政府通过付费的方式将公共服务供给的职能转移给与自己没有隶属关系的私营部门，与之相随的是将私人部门的责任机制——效率也引入到了公共服务中。效率与课责性政府责任并不存在天然的冲突，但对效率的单一追求会损害公民权利。此外，私人部门与政府不同，它不受来自公法与民主规范所要求的内外部力量的约束与控制。因此将公共职能委托给私人部门从根本上否定了课责性政府责任。预期政府责任也不适用于政府购买公共服务。因为预期政府责任是建立在单一的委托——代理关系基础上的。而政府购买公共服务中存在着多重的代理关系。公民首先将其公共服务的需求通过政治系统传递给政治官员，政治官员通过决策或命令的方式将公众的公共服务需求整合并传递给行政官员，行政官员再以公民的利益代表和服务购买者的身份向服务市场提出购买需求，并借助服务合同方式向服务承包商购买公共服务。①詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道[J].经济社会体制比较,2013(05)：143-150。在这一过程中既存在公民与行政官员之间的委托——代理关系，又存在行政官员与承包商之间的委托——代理关系。委托代理环节的增加势必会对建立在单一的委托代理关系基础上的预期责任形成挑战。因此，必须构建适用于公共服务购买情境的新的政府责任理论框架。作为探讨民营化背景下国家对公共任务的最终落实如何承担担保责任的担保国家理论为购买公共服务中政府责任的构建提供了新的研究视角。

三、担保国家理论的发展及内涵

（一）担保国家理论的发展

担保国家既是一种概念，也是一种理念，还可以说是一种理论。②乔亚南.“担保国家”的内涵及其与“合作国家”之比较[J].云南大学学报(社会科学版),2018(02)：137-144。“担保国家”最早是由德国学者于20世纪90年代提出的。“担保国家”理论最早出现于德国并非偶然。二战后，德国奉行的是“从摇篮到坟墓”的福利国家政策，试图通过实现规划及强势引导来构建人民心中的福利理想国。但是庞大的福利开支使得国家财政捉襟见肘。“国家财政问题日益恶化迫使必须对福利国家作全面性的检讨，应因现代社会的需求。”③萧文生.福利国家与财政行政法——国家辅助私人经费之财政监督[M].台北：元照出版公司,2012：55。检讨的结果就是“资本主义不能没有福利国家”④[德]克劳斯·奥菲.福利国家的矛盾[M].郭忠华译,长春：吉林人民出版社,2006：7。，提供福利乃国家应有之义，但国家可以通过公私合作来提供公共福利。这样既保证了必要的福利又降低了行政成本。然而公私合作是一把双刃剑。它虽然可以减轻政府的财政负担但会带来诸如公共服务质量降低、公共利益受损等问题。如何解决这一两难问题？为此，德国的一些学者提出担保国家理论来为公私合作的达成扫清障碍，从而开启了国家担保的先河。

德国学者最初对担保国家的研究主要集中在公共行政领域和法学领域。公共行政领域最早对担保国家进行研究的是赖呐曼（Reinermann）。他在《危机就是机会》一文中提出以担保行政的方式对国家角色进行调整来应对德国所面临的挑战。国家应将其角色定位于对私人部门执行公共任务进行担保，而不再扮演公共任务的直接执行者。法学领域最早对担保国家进行研究的是黑尔（Hill）。他在《行政组织》一文中提出实现国家角色从给付国家向担保国家转变，并以国家责任阶层化的方式来加以表现。

德国公共行政领域和法学领域的学者们对担保国家的研究为担保国家理论的发展奠定了基础。随后马丁·艾菲特（Martin Eifert）在其《以担保国家中电信给付之基本提供》一文中首次明确提出“担保国家”一词。此后，担保国家理论经由施耐德（Schneider）、舒伯特（Schuppert）、施密特（Schm idt）等人的研究已经成为一种富有前瞻性的先进理论。

（二）担保国家的内涵

虽然“担保国家”理论起源于德国，但德国学术界对“担保国家”的内涵并没有一个达成一致的观点。“担保国家”是一个难以清晰界定的概念。但这并不妨碍有些学者从自己的研究视角对“担保国家”进行界定。舒伯特认为国家应担负起确保私人部门参与公共服务的合法性并促使其维护和实现公共利益的责任。詹振荣教授与舒伯特的观点相似，认为私人部门虽然可以参与公共任务的履行，但国家应确保私人部门履行公共任务的合法性，并担负积极地促进私人部门实现公共利益的责任。⑤詹镇荣.民营化后国家影响与管制义务之理论与实践——以组织私法化与任务私人化之基本型为中心[J].东吴大学法律学报,2003(01)：1-40。白瑞龙认为国家担保是指国家必须担负起确保私人部门能够顺利地执行其所应该执行的行政任务，既要确保私人部门执行的合法性，又要确保私人部门的执行符合公共利益。⑥白瑞龙.民间参与之公共设施国家赔偿责任[M].台北：元照出版公司,2012：387-388。虽然不同的学者对担保国家的表述略有差异，但其核心要义是：打破政府对公共事务的垄断，充分发挥私人部门履行公共任务的市场化、专业化及灵活性和回应性优势。但是为了保障公众的合法权益，国家应对私人部门的履行进行担保。本文认为担保国家除了要保障公众的合法权益外，还应保障私人部门的合法权益，即确保所有的私人部门之间可以进行公平自由的竞争。因此，本文将担保国家定义为在公私合作的过程中，政府不再负有公共任务直接履行的责任，公共任务可以交由私人部门履行，但政府应基于公法上的担保人的地位，负有对私人部门履行公共任务的过程和结果进行引导的责任和维持一个公平、有序的竞争环境的责任。

担保国家的实质是国家的“担保责任”。①杨树彬.论担保行政与担保行政法——以担保国家理论为视角[J].法治研究,2015(04)：130-145。担保责任是民营化后国家承担的一种新型责任。由于国家担保责任的概念比较抽象，为了便于研究我们可以对其进行类型化。德国学者舒伯特将国家责任依据执行任务密度的强弱分为履行责任、担保责任和网罗责任，并将担保责任类型化为监督责任和管制责任。②詹镇荣.民营化法与管制创新[M].台北：元照出版公司,2005：125。我国学者张鲁萍依据三权分立的模式将国家担保责任分为立法担保责任、行政担保责任和司法担保责任。③张鲁萍.私主体参与行政任务中的担保国家理论研究[J].天津行政学院学报,2013(02)：72-76。本文在借鉴其他学者对担保责任分类的基础上将国家担保责任分为组织责任、监管责任和接管责任。

国家的一切行为都必须以人民的意志为出发点。因为“人们通过契约建立了公民社会，又通过某种创造性行为建立了政府意义上的国家。这个‘创造性行为’依据的不是人们之间的契约，而是人们的意志。”④高建.西方政治思想史(第三卷)[M].天津：天津人民出版社,2006：426。如何确保国家将人民的意志放在第一位？台湾学者詹镇荣提出从“组织人事”和“事务内容”两个方面入手。⑤詹镇荣.民营化法与管制创新[M].台北：元照出版公司,2005：125。组织人事是指由人民选举产生的代表来行使政府权力。事务内容是指国家行为的内容契合于人民的诉求。民营化将公共任务的履行权委托给了私人部门，因此无法通过组织人事来实现民主。但“根据民主正当性的双重判断标准，如果行政任务的内容仍可溯及国民意志，则因其具有‘事务内容’的民主正当性而与民主原则不相悖。”⑥张鲁萍.私主体参与行政任务中的担保国家理论研究[J].天津行政学院学报,2013(02)：72-76。所以为了保证人民的意志得以体现，应确保民营化事务内容的民主正当性。而事务内容民主正当性主要体现在民营化中国家作为公共利益的代表仍然保留对民营化任务的最后决定权和组织权。

此外，受洛克的权利政治观的影响，国家一直被赋予了保护人们的基本权利之责任。洛克将人们的基本权利界定为生命、自由、财产，并将其统称为所有物，提出“社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外，而是必须保障每一个人的所有物。”⑦[英]洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳,瞿菊农译,北京：商务印书馆,1981：92。这体现了基本权利的防御功能，即国家不能肆意干预或侵犯公民的基本权利。“将基本权理解为仅应限缩在防御功能的话，这样的理解方式无法胜任基本权具有客观法功能之价值决定的当代意义。而当代人们比以前要更依赖国家保护。”⑧[德]克劳斯·斯坦恩.基本权利保护义务之功能——法学上的一大发现[J].蔡宗珍译,月旦法学杂志,2009(12)：10-22。因此，随着社会的发展和进步，国家的基本权利防御功能被赋予了更为积极的含义，国家不再只是消极地扮演“守夜人”的角色，还应积极地作为来为公民提供基本的生存照顾。民营化将公共任务的执行委托给了私人部门，因此不存在基本权的防御功能。但是基于基本权防御的积极意义，政府应确保私人部门履行公共任务不会侵犯公民基本的生存照顾权，即国家应对私人部门执行公共任务承担监督和接管责任。

四、购买公共服务中新的政府责任框架——基于担保国家理论

政府购买公共服务并不是政府推卸责任的借口。法律虽然允许政府通过一定的方式将其提供公共服务的权力转移给承包商，但政府不能以同样的方式将其合法性和责任也进行了转移。基于担保国家理论，政府在购买公共服务的过程中应承担担保责任。购买公共服务中的政府担保责任主要表现为两个方面：担保私人部门能够在一个公平的、有序的市场中竞争和担保公众可以获得普适的、质优价廉的公共服务，具体表现为：

（一）购买公共服务中的政府组织责任

组织责任是指为实现公共利益的最大化，政府合理组织购买公共服务流程的责任，包括民营化前的购买公共服务的范围界定和挑选合格的私人承包商。并不是所有的公共服务均适合用政府购买的方式提供。在决定是否对某项服务进行购买之前，政府应通过成本——效益分析对传统的政府供给与政府购买供给进行比较，从而确定购买公共服务的范围，即政府购买公共服务的边界。只有清楚地界定了购买公共服务的范围，政府才能正确地购买。边界问题是政府购买公共服务实现制度设计价值的关键。①项显生.我国政府购买公共服务边界问题研究[J].中国行政管理,2015(06)：38-45。如果购买的公共服务的范围过窄，即一些通过政府采购不仅可以提高供给的效率而且还能降低行政成本的服务没有对其采购，则难以实现政府购买公共服务的满足人们日益增长的多样化、差异化的公共服务需求的效率价值。如果购买的公共服务的范围过宽，即将那些原本应由政府直接供给的公共服务却通过购买的形式提供，则会影响公共服务的质量并加大政府的财政负担，从而难以实现购买公共服务制度的公共价值。

确定了购买公共服务的边界之后，接下来的问题就是如何挑选合格的私人承包商。选择什么样的私人部门与其说是一个实体性问题，毋宁说更是一个程序性问题。②王太高.民生保障、民营化与国家责任的变迁[J].江海学刊,2011(01)：131-136。购买公共服务的成败关键在于挑选私人承包商的程序是否公正。不管公共服务的提供者是姓“公”还是姓“私”，只要提供者之间存在公平的竞争，服务的质量基本上不会有大的问题。因此，在购买公共服务的过程中，政府还应维持一个良好的公平竞争的秩序，从而来选择一个能够提供“质优价廉”服务的合格的承包商。

（二）购买公共服务中的政府监管责任

监管责任是政府通过一定的手段和措施对私人承包商提供公共服务的行为进行监督和管理。私人承包商与政府不同。政府提供公共服务的目的是为了对社会利益进行再次分配，从而维护社会公平。而私人承包商根本不考虑社会财富在个人之间的分配问题，他们参与公共服务供给的目的是利润。因此在提供公共服务的过程中，他们会按照市场竞争法则去选择那些能够获利的服务项目，对于那些不能获利但又不得不提供的服务则会消极供给。为了防止这种“撇奶脂”现象的出现，政府监管是关键。

购买公共服务中的政府监管责任主要表现为三个方面：首先是合同内容的监管。政府购买公共服务是通过合同的方式将原来应由政府直接提供的公共服务交给有资质的私人承包商来完成。合同详细规定了政府与承包商在购买公共服务中的权利和义务。如果合同的内容不周延或者模糊会带来合同履行的不确定性和任意性，从而影响公民的利益。因此，出于公共利益的维护，政府应承担合同监管的担保责任，对公共服务给付的数量、质量和价格等在合同中予以明确的规定，担保公民能够获得质优价廉的给付服务。其次为了确保合同所规定的条款能够被有效且确实地执行，政府还应承担合同履行的监管责任即过程监管，通过对承包商提供公共服务的全过程进行监管，及时发现承包商在公共服务供给过程中存在的问题，指导、督促承包商及时改正问题，从而确保合同的履行。再次，政府还需要对承包商履行合同的结果进行监管，即绩效监管。政府主管部门或委托第三部门依据合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，从而确保圆满实现协议要求，为改进购买政策提供参考与依据。③李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例[J].国家行政学院学报,2011(05)：93-97。同时评估的结果还应与奖惩制度联系起来，特别是与期满的“续约”联系起来。

（三）购买公共服务中的政府接管责任

接管责任是对组织责任和监管责任的补充，是指在购买公共服务的过程中，政府原则上并不干预承包商的运行过程，除非是承包商在提供公共服务的过程中存在各种缺陷或障碍，不能持续有效地提供公共服务。这时政府应出手接管。政府接管责任分为两种情况：承包商在提供公共服务的过程中因为不可抗力无力继续履行合同时，政府应当采取各种手段予以接管和承包商在履行合同的过程中存在严重违法或违约使合同不能履行或终止时，政府应当予以接管。不管是哪种接管都是为了确保公众可以享受到持续地、不间断的公共服务。

五、购买公共服务中政府担保责任的实现机制

（一）法制：政府通过立法确定购买公共服务的边界

自20世纪90年代以来，我国的政府购买公共服务取得了很大的进展。不同的地方政府都结合自身的实际情况制定了关于购买公共服务边界的规范性文件。但是这些规范性文件的主体多是县（区）政府或设区的市政府，政府层级较低，使得这些规范性文件缺乏权威性，在实际的应用中刚性不足。制定主体层级较低，还使得各地方政府对边界的界定缺乏统一的标准，导致政府购买公共服务在各地方政府之间呈现非均衡态势。因此为了防止政府在购买公共服务的过程中积极性不高或胡乱购买，避免公共服务购买边界认知上的偏差，应通过立法的形式明确界定可以购买的公共服务的范围。

政府购买公共服务不是针对某个人或某个地区的需求，而是针对一定时期内的人们的不断增长的公共需求提出的。因此政府购买公共服务边界的立法应保证其服务对象的普遍性和代表性，从而确保所有享有同等权利的公民都能平等享受政府购买的公共服务。此外，我国的政府购买公共服务的初衷与西方国家不同。西方国家推行政府购买公共服务是为了应对福利国家危机及财政赤字，减少政府开支，而我国的政府购买公共服务是在加大对公共服务投资基础上更好地满足公众的需求。因此购买公共服务边界的立法要保证公众最低限度的公共服务需求纳入政府购买的服务范围之内。总之，为了保证政府能够为公众提供更多更好的服务，凡是法律规定应由政府购买来提供的公共服务，政府则不能自己生产；凡是法律规定必须由政府亲自履行的公共服务，政府就不能购买。

（二）规制：政府通过规制促进市场竞争

政府购买公共服务的质量取决于政府对市场健康运行所进行的维护和监管，即通过规制来维护市场秩序。政府一方面应为承包商提供公平的市场竞争环境，另一方面政府应维持竞争者的多样化。具体来说，政府促进市场竞争的规制主要有两种：

其一，竞争招标。政府购买公共服务的效率关键在于是否存在一个公平竞争的市场环境。但是从政府购买公共服务的实际来看，政府更倾向于采取依赖关系非竞争性购买或体制内吸收等非竞争性的购买模式。非竞争性购买通过选择熟悉的私人部门或社会组织作为承包商，虽然可以避免因判断失误而带来的风险，但也可能会出现因为选择范围太小而出现“将就”的局面，从而影响了公共服务的质量和社会的公平正义。“整个网络只能与其最弱的组成部分一样强。”这就使得承包商的选择非常重要。因此，首先政府应通过竞争招标的方式，让具备条件的私人部门或社会组织都有资格参与到公共服务购买的投标中；其次，政府的权力应从招投标环节退出，尤其是评标环节，将评标权交给独立的专家组来进行；再次，政府还应确保招投标环节的公开性和透明性，将招投标的整个过程向社会公开。这既可以保证政府能够择优选择合格的承包商，也可以对参与政府购买的私人承包商或有意参与到政府购买公共服务中的私人承包商形成一种激励。

其二，培育市场。在政府购买公共服务中“因缺乏合格的供应商而影响了整个竞争成为一个普遍的现象。”①Kettl,Donald F.Sharing Power：Public Governance and Private Markets[M].Washington DC：Brookings Institution Press,1993：121。由于可以提供某项服务的生产者的数量很少，由此使得公共服务购买市场由一小部分承包商所垄断。市场仅在存在真正竞争的情况下才会有效率，因此培育和发展社会组织使之具备承接公共服务的能力已是当务之急。有鉴于此，政府应通过加强社会组织管理体制的改革和加大对社会组织的扶持来为社会组织的发展营造一个良好的环境，从而促进公共服务购买市场的有序竞争。一方面政府应深化社会组织登记制度改革，取消对社会组织登记管理的不必要的审批，包括对社会团体筹备成立和社会团体分支机构设立、变更、注册的审批，并下放审批权限，将基金会和异地商会审批权限下放至县级民政部门。政府还应厘清与社会组织的关系，尤其是与行业商会的关系，推进行业商会与政府在机构、职能、资金、财务、人员等方面脱钩，从而确立社会组织的独立的法人地位；另一方面，政府应加大对社会组织的扶持，可以牵头成立一些社会组织孵化培训基地，为社会组织提供管理咨询、人员培训、项目扶持等方面的服务，以促进社会组织健康有序的发展。

（三）互动：政府通过互动来推动公民参与

政府购买公共服务的终端需求者是社会公众。其出发点就是为了更好地满足公众的需求。因此发现公众的需求并将其纳入到购买目录中是购买公共服务的起点和提高购买效率的前提。但是，在实际的政府购买公共服务操作中公众缺乏需求表达的渠道。“购买服务的需求管理多数是由决策者或生产者主导的，终端需求者在购买服务的需求管理过程中并无作用空间。”①陈建国.政府购买公共服务的需求管理模式和改革方向[J].东北大学学报(社会科学版),2018(05)：483-489。凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与到那些决策的制定过程。因此政府应改变以往的从项目决策到项目评估“一手包办”的模式。在项目决策环节，政府应通过建立与公众的互动渠道，让公众参与到购买公共服务的必要性论证、具体购买方案的制定、承包商的筛选以及合同的签订等。在项目的评估环节，政府应科学地选择所购买的公共服务的终端需求者——公众作为评价主体，并将公众满意率作为政府购买公共服务的核心评价指标之一。毕竟公众作为服务的使用者对服务的质与量最有发言权。此外，政府还应建立公众与承包商之间的互动沟通渠道。据此，公众可以将公共服务使用中的感受及时反馈给承包商。这有利于承包商及时发现问题并加以整改，从而大大降低了政府购买公共服务可能造成的不良影响。

（四）评估：政府通过评估实现合同的监管

“合同评估是针对公共服务质量是否符合合同约定并达到预期目的而进行的一种检验。”②李金龙,张慧娟.地方政府购买公共服务中合同管理能力的提升路径[J].江西社会科学,2016(05)：229-236。因此，为了确保承包商按照合同要求来履行任务，政府应依照购买合同建立多层面的立法评估体系。首先，政府应构建包括政府、社会公众、服务对象和社会力量在内的多元主体参与的绩效评估体系。各评估主体在评估的过程中不受政府权力的影响，始终坚持以“公众需求”为导向，严格按照购买合同对承包商履行合同的情况进行评估。其次，政府应设计科学合理的绩效评价指标。评估指标的设计应以服务对象的满意度作为指导思想，结合项目申报时提出的项目目标及购买主体、承包商、服务对象、专家等多方面的意见，采用定性与定量相结合的方法，设计出能充分反映各方利益诉求的评价指标。再次，政府应充分利用评估结果。评估是为了及时发现问题并对未来的行为提供指导。因此政府不能将评估的结果束之高阁。一方面政府应健全合同承包商的守信激励、失信惩戒及项目的整改机制，防止评估流于形式③袁同成.当前政府购买社会组织服务评估模式存在的问题及对策[J].社会科学辑刊,2016(01)：58-62。；另一方面，政府应把评估的结果作为下一轮项目招标时的重要依据。

总之，政府购买公共服务并不是政府推卸责任的借口，只不过是将原来的直接给付行政责任转变为国家担保责任。政府不仅要担保公众能够获得普适的、质优价廉的不中断的公共服务，还要担保私人承包商能够在公平有序的市场中进行竞争。责任内容的变化要求相应的履行责任的方式也要发生改变。政府应通过法制的方式来实现其购买公共服务边界界定的担保责任；通过规制来实现公平竞争的担保责任；通过互动来实现公民参与的担保责任；通过评估来实现合同监管的担保责任。