编制、分类与赋权：网格治理规范化的路径考量*

陈建科，赖学滟

（1.中共江苏省委党校，江苏 南京，210009；2.苏州大学，江苏 苏州，215123）

2003年以来，以北京、上海、深圳等为代表的经济发达市，掀起了一股“网格治理”的浪潮。以大数据、“互联网+”、人工智能等为工具，以法治化为导向，以相对人中心主义、差序社会格局以及合作网络治理为逻辑支撑，各地将所属“人、地、事、物、组织”划分为若干网格单元，配备网格员、巡查员、安全员等，赋予相应职权，力图形成“一张网格管治理”的社会治理格局。然而技术运用却掩盖了网格治理的体制机制创新，为了使网格治理规范化，有必要对网格治理在机构编制属性和途径、网格划分的影响因素及网格赋权原则约束等重大理论和实践问题进行辨析和重新定向。

一、机构编制的三类属性与三种途径

网格治理的组织载体，主要有三种机构、三重属性。网格工作需要具体工作人员来承担，目前已经形成了行政编——事业编——影子雇员的“同心圆”编制结构。做好编制结构管理，对于提高网格治理工作人员结构、提高效率和工作质量等具有重要意义，解决人员编制可通过新设、结构调整和聘用三种途径。

（一）机构编制的三类属性

网格治理需要一定的组织机构作为载体和保障，以承担领导、协调以及具体的执行工作等职能。从机构性质的角度来说，网格治理机构可以分为三类：一类是行政机构，一类是事业单位，还有一类是议事协调机构。

基层人民政府根据网格治理工作的需要以及精干的原则，可以设立必要的行政机构，行政机构的设立、增加、减少或者合并由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案即可。行政组织法可以确定行政组织的合理结构、设置标准和设置程序。①实践中为了体现对网格治理工作的重视，方便工作的开展，各地设立了一定的行政机构来负责网格治理的管理工作，如深圳罗湖区应急管理局的网格化管理科、深圳市坪山区政务服务数据管理局的网格管理部等即属此类。

更多的情况是将治理机构定性为事业单位。2018年第八轮机构改革以来，事业单位改革也有了新的动向，对于承担行政职能的事业单位，行政职能将逐步收归党政机构，以后原则上不再设立承担行政职能的事业单位；对于公益类事业单位，进行规范化管理；对于经营类事业单位，转企改制。因此，网格治理机构的事业单位性质应该是公益类的，如吴江的区联动指挥中心，就是正科级直属事业单位，北京东城的网格化服务管理中心也是公益类事业单位性质。

除了行政机关、事业单位，还有一种治理机构，就是议事协调机构，如上海市静安区人民政府在2016年8月成立的静安区城市网格化综合管理工作领导小组，小组下设办公室，办公室设在静安区网格化管理中心。网格治理成立议事协调机构的目的在于，地方政府面对非常规的任务环境时，为了追求效率和正当性，对常规官僚制组织进行调整。议事协调机构通过借力，再加上自身所被赋予的督促检查和考核评价职责，已成为常规组织和常用手段的有力补充。

目前关于网格治理的机构数量众多，种类各异。未来在完善网格治理改革的过程中，需要对众多治理机构进行统筹，避免交叉重叠，既重视原则性，也不能忽视机构的灵活性，以合理确定治理机构的性质。新制度主义学派认为新制度主义理论40年来的主要贡献就是提供了稳定性保障，但是现在过渡强调稳定反倒成为了新制度主义的主要缺陷。①Edward Anthony Koning.The Three Institutionalisms and Institutional Dynamics：Understanding Endogenous and Exogenous Change[J].Journal of Public Policy(2016),36：4,639-664。一般来说，网格治理属于行政职能，政府能够承担的或者通过政府购买服务能够提供的，可以确定为行政机构；如果一时难以承担或者提供，可以转交社会组织提供服务，将之确定为公益事业单位；确需设置多个治理机构时，应当加强议事协调机构或者机制的建设，形成机构、机制之间的合力。从网格管理到网格治理的转型并不意味着政府的角色被社会、企业或者居民所吸纳，从某种意义上说，作为网格治理的直接推动者，政府仍然处于整个治理网格的中心。②王枫云等.从网格化城市管理走向网络化城市治理：必然与路径[J].广州大学学报(社会科学版),2016(02)：42。

“网格治理是一场自上而下的城市基层治理体制变革，尚带有较明显的计划指令和行政化色彩，难以完全摆脱科层化管理的制度惯性和路径依赖，在实践过程中也难免会出现预期外的机制负效应和功能限度。”③陶振.社区网格化管理运行架构及其内生冲突——以上海X区Y街道为例[J].社会主义研究,2015(04)：100。行政组织间的关系一般包括上下关系、委托代理关系和对等关系三类。④[日]盐野宏.行政组织法[M].杨建顺译,北京：北京大学出版社,2008：27-30。网格治理逐渐形成了纵向上强调指挥控制的组织关系，横向上强调职能分工、依赖以层级制和专业化为根本特征的金字塔形组织架构。此种架构一方面提高了网格治理的效率，另一方面也忽视了实际工作的复杂性，牺牲了治理机构结构的灵活性，降低了组织处理复杂问题的工作能力。其次，网格治理的组织和人员的投入和建设，政府是主导性的力量，其职能向社会和市场领域延伸，将与社会和市场发生碰撞，甚至产生“行政吸纳社会和市场”的效果。

例如，在学习《纪念刘和珍君》这一课程时，教师在教学中就要结合自己的教学水平和课堂的教学实际来运用“多元互动”式合作学习教学法，并通过教学实践完成“发现问题（作者写《纪念刘和珍君》这一文章的目的是什么？）—多元互动（生生互动，师生互动）—分析问题（根据‘纪念’二字可知，作者写这篇文章的目的是表达对死者深切、真切的悼念之情，对刘和珍君的回忆和哀悼......）—合作学习（小组合作，组间合作）—解决问题（赞赏刘和珍君的爱国情怀）”这一流程，以此实现“多元互动”式合作学习提升高中语文教学有效性的目的。

所以，网格治理机构未来还需要解决“组织层级制与灵活性之间的矛盾”“行政吸纳效应”。未来，网格治理“要形成长效机制……构建基层政府、市场与社会多元主体间良性互动的权力关系，实现从行政化治理到参与式治理转型。”⑤刘安.城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征——基于N市Q区的个案研究[J].江海学刊,2015(02)：103。

（二）解决人员编制的三种途径

目前网格人员编制一般是通过三种途径解决，包括新设机关人员和事业单位人员编制，在机关和事业单位内部进行结构调整，还有就是通过签订合同聘用社会人员等途径。北京市东城区网格化管理中心的编制，是北京市东城区人民政府根据北京市机构编制委员会办公室的相关规定，通过行政执法专项编制设置的。吴江网格的编制既有新增人员，也有内部调整而来的；既有机关事业单位人员也有合同制人员。通过充分挖掘现有队伍的潜力，吴江组建了网格巡查队伍，新招录人员不超过总人数的10%；同时在推进综合行政执法改革的过程中，也整合了上级以及同级部门的一些编制。也有网格治理中的编制全部是内部调整而来的，如泰州市姜堰区梁徐镇网格化管理中心即是如此，中心的编制从各部门抽调而来，抽调之后，不再从事原单位工作，但是行政职务、待遇等还是在原单位。

人员编制结构管理是机构编制管理工作的重要内容，做好这项工作，对于优化人员结构、提高工作效率、改善工作质量以及减轻财政负担都有积极意义。①谌赤军.编制结构管理的实践与思考[J].中国机构改革与管理,2013(05)：32。编制结构是对一个单位各种人员构成比例的规定，主要分为两类：一是机关人员编制结构，参公人员编制结构，二是事业单位人员编制结构。在单位编制数额确定的情况下，对单位人员分类和结构比例的行政约束和限制，可以通过法律、法规和规章，还要综合考量各种情况，避免因人设事、因人设岗。②谌赤军.编制结构管理的实践与思考[J].中国机构改革与管理,2013(05)：32。应该说，党政群和事业单位编制总体是适应工作需要的，编制配置大体合理。但是大家仍然认为编制紧张，主要原因是编制结构不合理：一方面编制层级配置不合理，上级编制较为宽裕，基层编制普遍紧张；另一方面，部门分布不合理，党政机构普遍较多，编制配置分散，人浮于事与人手不足的状况并存，各部门都感到编制不够，人手紧张。因此，在控制总量又要保证发展的情况下，进行结构调整挖掘内部潜力，就成为了化解编制紧张的重要手段。将编制结构调整与机构改革结合起来，阻力较小，也能够收到较好的效果。③中央编办三司.改革创新 促进编制结构优化调整[J].中国机构改革与管理,2016(12)：8。

机构编制部门在今后较长时期的重要任务，是既要总量控制，又要有所发展。为此进行内部结构调整将是未来网格治理人员编制结构管理的重要途径和手段。建议各地将结构调整与机构改革结合起来，减少阻力；定期根据工作任务变化核定编制，调控出一些编制；坚决推行大部门制，职能相近的机构不要分设；在部门中推行“大处室制”，整合业务相近的处室，把编制向重点方面、中心工作倾斜；搞好职能评估，逐步实现编制管理方式由单纯管数量向根据职责任务变化动态调控的转变，形成“职能有转有变，机构有设有撤，编制有增有减，人员有进有出”的动态管理体系，真正实现编制的科学量化调整。④中央编办三司.改革创新 促进编制结构优化调整[J].中国机构改革与管理,2016(12)：9。

二、网格分类的纵横变化与联动协同

网格横向的覆盖度和纵向的贯穿度经历一个各具特色、由窄到宽、不断发展的过程，同时划分网格还需要考虑要素之间的协调，主要表现为条块联动以及政府、社会和市场之间的协同。

（一）横向的网格分类受管理范围由窄到宽的动态影响

网格化横向上的要素覆盖度经历了一个由窄到宽逐步发展的过程，经历了从城市部件管理到城市事件管理的转变，从单一管理向综合管理服务的转变，经历了从政府单向管理向社会广泛参与、多向互动的转变，经历了由简单管“物”管“人”到“人、地、事、物、组织”等全方位、全系统、全过程服务管理的转变。

起初网格的横向覆盖度较小，北京实行网格化较早，但是也主要是在市政管理领域，主要做法是将道路等公共设施划分为若干个万米单元网格，实行物件管理，保证物件的安全。伴随着2008年北京奥运会筹办工作的全面展开，网格治理从物件安全管理开始进入社会安全领域，并作为平安奥运的一个重要组成部分，网格化从“物”的管理发展到“物”与“人”的管理。党的十七大以及奥运会举办以后，社会服务工作全面展开，网格治理从此进入了社会服务管理领域。⑤岳金柱.“网格化+”服务：北京的城市治理创新实践[J].国家治理,2016(25)：40。2015年至今，在全面深化改革的背景下，网格治理开始走向了融合，推动实现城市管理网、社会治安网和社会服务管理网三网融合，推动实现城市服务管理一体化运行。这是无缝隙政府理论在网格治理中的应用和体现，“我们坚信我们今天已经处于一个新的综合时代的边缘。在所有的知识领域，我们都可以看到对大思路、对普遍理论以及对将零碎的部门重新整合为整体的回归。”⑥[美]拉塞尔·M·林登.无缝隙政府：公共部门再造指南[M].汪大海,吴群芳等译,北京：中国人民大学出版社,2014：4-5。武汉市江夏区“先城镇、后农村、全覆盖”总体规划，即体现了这种思路，再如江苏常州市将网格划分作为一项系统工程，认为零敲碎打的调整不行，碎片化的修补也不行，必须是各资源要素的联动和集成。

从治理边界来看，现有的网格治理存在着“泛化”的问题。从市政管理的部件管理到以事件管理为主体的社会治安综合治理，再到社会服务管理，从市场监管到教育、民生等，网格治理试图将社会管理的全部内容纳入到治理范围之内，包括社会组织、企业以及社会团体都在网格划分的范围之内，这就压缩了社会自治和市场自律的空间，存在着管理泛化以及过度行政化而侵蚀社会市场空间的问题。无形中，政府成为社会治理的中心，政府、市场与社会的边界模糊，基层民众倾向于依赖政府，同时会将社会治理不利的责任主要归咎于政府，从而使得政府变成了“无限责任政府”。另外，网格治理的准入门槛还未明晰，网格划分的规范化程度十分不足，什么都往网格里装。过去职能部门不愿意将数据共享出去。然而，随着品牌效应的凸显，“新鲜事物”网格化社会治理成了“香饽饽儿”，什么部门都想分一杯羹，问题就在于网格治理准入门槛不明确。

所以，“全覆盖、全要素”的思路未必适用于所有地区、所有部门，未必适用于所有阶段，特别是要明确政府、社会与市场之间的边界，按照有限政府的理念，合理科学划分网格。统筹谋划推行网格治理改革的目标定位，以此为基准，设置明确的准入门槛。依照准入条件，建立严格的审查机制和程序，符合条件的才能够进到网格中来，以免影响网格治理的综合效果。

（二）纵向的网格划分呈现“科层化”的倾向

纵向的网格划分呈现出“科层化”的倾向，从上到下将管辖地区划分为若干等级。从2005年建设部正式肯定东城区的网格化治理做法并向全国推动试点开始，各地的核心做法大同小异，严格遵循着相似的科层化思路，将辖区严格按照既定标准从上到下划分为管辖范围、资源、权限逐级递减的网格单元，信息的收集和反馈也是按照网格等级制的思路来划分的。①陶振.社区网格化管理运行架构及其内生冲突——以上海X区Y街道为例[J].社会主义研究,2015(04)：100。

网格划分并未改变“‘自上而下’行政化治理的固有思维和权力运行路径，反而通过网格单元的细化将管理链条向更基层延伸，……其实质仍是政府管控思维在基层的延伸，它高度依赖政府体制内的管理力量，凭借管理方式的优化来实现对基层的层层管控，社会自治空间进一步萎缩。”②陶振.社区网格化管理运行架构及其内生冲突——以上海X区Y街道为例[J].社会主义研究,2015(04)：100-101。可以看到，无论多么良好的动机，权力都可能而且非常容易被滥用，这除了人性基础之外，更源于权力本身的性质。③魏宏.权力论：权力制约与监督法律制度研究[M].上海：上海三联书店,2011：41。科层化的网格纵向等级划分思路有其存在的必要性和优势，有利于集中资源，方便网格治理部门行使指挥——命令式的权威，提高网格治理的效能；但是科层制在另一方面也存在着增加行政层级、效率低下、权责不清、推诿扯皮以及行政成本过高并会本能式地不断索要和增加人财物的资源等缺陷。专业网格与综合网格之间东拉西扯，交叉重叠，造成专业网格与综合网格之间互相纠结现象的根本原因是网格划分的规范化程度不够，本质是条线管理与属地管理原则之间的冲突。

为此，将来进一步完善网格划分，需要纠正网格的过度行政化倾向，推动网格层级的扁平化。社会治理理论强调政府负责，同时也强调社会、市场的重要作用，为了避免权力异化，吞噬社会和市场的自治空间，需要强化并落实权力的多维运行机制。第二，改变权力双向化的内循环现象，即改变政府职能部门作为上级网格对基层网格强劲的指挥和监督效能，推动管理权限下沉。第三，对现有的网格进行纵向整合，减少网格层级，提高信息传递和反馈的效率，合理分配资源，实现网格的扁平化。④王赣闵.社会治理视角下市域网格化治理的实践与探索[J].福建江夏学院学报,2019(04)：81。最后，网格划分的标准需要进一步规范化，按照条线原则划分专业网格，按照属地原则划分综合网格，在相对人中心主义的导向之下，对现有的网格进行重新划分，尽力减少网格之间的职权交叉。

（三）网格划分要实现条块联动和多元协同

网格治理的目标之一就是实现要素间的协调，主要表现为条块联动以及政府、社会和市场之间的协同。

网格治理的核心构件之一就是网格单元的科学划分，条块联动就是在网格单元科学划分的基础上通过联动指挥平台的协调实现的。目前各地主要采用的就是万米单元网格划分法，即每个网格大约在100米*100米范围内，面积1万平米，将整个治理区域划分为边界清晰、无缝对接的网格，各个网格之间互相连接形成一个整体的治理区域，通过网格员对所分管的网格单元进行全程监控，在横向上和纵向上实现治理区间以及对象的全覆盖，基本实现无缝对接、条块联动的治理体系，网格单元之间相互联系，又能动态调整。①陶振.社区网格化管理运行架构及其内生冲突——以上海X区Y街道为例[J].社会主义研究,2015(04)：78-79。

虽然网格划分利用了企业的技术以及社会的力量，但是公众和社会组织的参与度仍然不高，尚未形成多元主体共治的网格治理格局。随着我国经济体制改革日益深化和社会主义市场经济体制的不断完善，以管制为主导模式、强调命令服从片面追求效率而忽视民主的行政管理观念已经越来越不适应时代的变迁和社会转型的需要。②石佑启等.论行政体制改革与行政法治[M].北京：北京大学出版社,2009：297。许多地方如福州、上海、福州、长沙等地网格行政化严重，基层网格与多元主体间的互动较为薄弱。那么造成这些问题的原因是什么呢？主要有两方面的原因：一是政府的越位，使得公众和社会组织参与网格治理的积极性严重受挫；第二是技术的革新掩盖了网格化社会治理理念的创新，也就是说，太过重视技术，而忽视了多元主体共同治理这一理念的重要性、创新以及应用。

为了使得网格要素间更加协调，首先需要明确网格之间的界限，界限不明是造成推诿扯皮的重要原因。第二，实现“条”上资源在“块”上整合，解决那些条块分割、边界不清或者交叉的问题。网格治理是一项系统工程，涉及公安、卫生、教育、医疗、市场监管、交通等条块的职权，职责边界不清或者交叉难以避免，这就需要运用整体性思维，将不同条块的职权，整合在一起，解决“九龙治水”“八个大盖帽管不住一个破草帽”的困局。第三，促进网格间的融合。融合才能贯通，要打破“一亩三分地”的封闭局面，促进城市管理网、社会治安网、社会服务管理网等专业网格与综合网格之间的融合。第四，鼓励多元参与，强化各层级网格的自治能力。实践证明，社会组织和公民参与的不断壮大对于提高社会治理的效果具有越来越重要的促进作用，这已经形成共识，要清醒认识到，“融合政府行政权力、社会组织自治能力、市场供需调解功能等多方力量，既是政府职能转变的必然结果，也是社会自我权益强化和资本要素激发参与治理的需求。”③王赣闵.社会治理视角下市域网格化治理的实践与探索[J].福建江夏学院学报,2019(04)：81。政府需要改变故步自封的路径依赖，通过政策、法律、法规等支持社会组织和公众参与到社会治理中来，形成政府、社会、公众多元共治的局面。当然政策的改变受多重因素的影响，以行政监察专员制度在希腊、塞浦路斯和马耳他的移植为例，其也受到欧洲一体化的软性机制、国内的政策偏好以及时间的推移等多重因素的影响。④Stella Ladi.Policy Change and Soft Europeanization：the Transfer of the Ombudsman Institution to Greece,Cyprus and Malta[J].Public Administration,vol.89,no.4,2011(1643-1663)。

三、网格赋权的原则约束：必要性、明确性与对等性

网格赋权应当符合行政法的基本原则，体现行政法的根本价值和行政法的基本矛盾，反映现代民主法治社会的精神。⑤周佑勇.行政法基本原则[M].武汉：武汉大学出版社,2005：123-140。为了达到既定的行政目标，作为手段的行政权责应当是不可替代的，满足必要性的要求；应当在内容与效果、实体与程序上都是确定的，满足明确性的要求；应当在同一主体的权与责之间、权责的上下级之间保持一致，满足对等性的要求。

（一）必要性约束

必要性原则，也称不可替代性原则，指的是为了实现某种行政目的，而有多种手段可供选择时，保证采取某种手段的最小损害可能性，也即保证采取某种手段对于实现行政目的来说是最温和的、侵害最小的。⑥余凌云.论行政法上的比例原则[J].法学家,2002(02)：33。对于干预行政来讲，如果国家干预公民自由为实现行政目的所必不可少的，那么这种干预必须是最低限度的，国家在其职权范围内已经没有侵害更小的措施可以采取；如果是给付行政，如果有几种程度不等的方案可供选择，行政机关应在法律或者其他相关条件许可的范围内选择对人民授益最大的方案。⑦黄学贤.行政法上的比例原则研究[J].法律科学,2001(01)：77。一旦冲突发生，为重建稳定的法秩序，或者一种权利向另一种权利让步，或者两者在某种程度上各自让步，司法裁判根据它在具体情况下赋予各该法益重要性，来从事权利或者法益的衡量。①[德]卡尔﹒拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥译,北京：商务印书馆,2013：279。两害相权取其轻，两利相较取其大，这是现代行政的特点和要求。

从现有网格的权责定位中，我们可以看出，其实网格的权责定位是有多种方案可供选择的，换句话说，现有网格的权责是复合性的。这种复合性表现在，职权既有自治性权责，如成都市金牛区通过制定《关于建立社区工作准入制度的实施意见》，建立的社区工作准入制，梳理了“社区自治工作事项”“社区依法协助政府工作事项”等有效规范了政府与社会的边界，除了法律、法规有明确规定以及上级部门的要求以外，区政府各职能部门原则上不能够向社区下达任务或者设立工作机构。②张诚,李婷威.社会治理创新视域下的网格化管理：实践探索与基本思路——以成都市金牛区为例[J].四川行政学院学报,2019(01)：90。也有来自公共机构的赋权或者委托，如吴江网格的权责中很大一部分是通过上级赋权或者委托获得的。还有法律法规赋予的法定职权，如上海市通过制定政府规章《上海市城市网格化管理办法》赋权对公用设施、建设管理、道路交通、市容环卫、公共卫生等管理领域可以通过巡查发现的部件和事件进行管理。

问题在于现有权责对于网格治理来讲是否均是不可替代的？现有网格权责定位过于全面，有将所有事务都纳入治理范围的趋势，期望网格治理能够解决所有的问题，与此相应，也就赋予了网格无所不包的权责。同时网格权责过于重视管理，而对服务重视不够，现在我们社会的主要矛盾变成人民对美好生活的向往与不均衡、不充分的发展之间的矛盾，然而网格的权责主要还是在社会治安、城市管理等方面，如北京东城区也是近几年才开始重视城市服务的网格化供给的。

实际上，并不是所有的事项都需要网格治理。探索多样化的治理形态已经成为必然，我国广东、浙江的一些地区已经开始了很好的探索，如孵化社会组织的做法；在社会组织不成熟的情况下就推行合作治理会带来更严重的后果，但是对社会组织不信任完全由政府大包大揽推行全覆盖的网格治理，又走向了另一个极端；历史地看，网格化与非网格化还将长期并存，破除政府单边主义、全能主义思维，构造合理的治理结构仍需理性考量。③吴晓林.社区治理未必全都网格化[N].学习时报,2015-9-17(5)。同时，在社会主要矛盾发生变化，如何满足人民对美好生活的需求，以提供高质量的公共服务方面，除了纳入管理权责外，还应重视服务权责，构建管理和服务并重的权责体系。

（二）明确性指引

之所以强调明确性，是基于行政秩序安定性之要求。权责的明确性要求权责的内容和法律效果应当明确，除了明确相对人的实体性权责还应当明确基本的程序性权责，行政机关对于权责的明确性具有释明的义务，依据不明确权责作出的行政行为，因为正当性不足应当被撤销。④王留一.论行政行为的明确性[J].法商研究,2019(04)：149。

网格治理的运行原理是各个网格在自己的职权范围内处理日常巡查发现的问题，对于职权外的问题报告给网格治理平台，如果该平台无法协调解决则上报，直到有权协调的网格治理平台，再将问题派发给有关职能部门。⑤何瑞文.网格化管理的实践困扰[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2016(01)：19。本质上讲网格治理是网格覆盖、权责明晰、条块分割的解决模式，要解决的大多是特点问题、棘手问题，所以网格本身的职权定位一定要明确，那些属于自己可以独立全程解决，以及那些是自己无权处理但是需要将信息上报的，或者对跟踪处理结果并将结果反馈给职能部门的事项，不论是越权还是不作为，都会在部门之间以及行政主体与相对人之间引起纠纷。

然而，现有的网格权责定位相对比较原则、比较模糊，不论是权责的内容还是权责的法律后果，不管是实体性权责内容还是程序性权责内容都不同程度存在着明确性不足的问题。无论是讲求平衡的行政权，还是强调效率的行政权，都需要明确性的指引，其分散、多元甚至杂乱的特点与法制统一原则的要求是相悖的。⑥章剑生.现代行政法基本理论(第二版)[M].北京：法律出版社,2014：90-95。如上海市城市网格管理办法当中，对有关部门和单位的职责只是抽象规定综合协调、负责具体工作、承担具体实施工作、负责处置工作等程序性内容，只是简单规定逐步与其他管理领域实现信息共享，疑难问题，可以根据需要，通过联合执法予以处置，然而对于如何落地，则语焉不详；重庆市涪陵区人民政府敦仁街道办事处的环境保护网格化监督管理全覆盖工作方案，也大多是原则性规定统筹检查监督、进行现场检查、调查取证、配合调查处理和其他工作等程序性内容，对于如何实现，则不甚明晰。

因此，为了避免或者减少纠纷，维护网格治理的安定秩序，网格的权责应当明确，除了内容明确，后果也应当明确，除了程序性内容要明确，实体性内容也要明确，网格治理机构负有释明的义务，违反明确性要求的规定，不能作为采取网格治理措施的依据，否则应当被撤销。当然，推进网格权责的明确性，是一个长期性的任务，不可能一蹴而就。

（三）对等性制衡

权责对等问题既是一个行政实践问题，也是一个行政学理论问题。保障行政权责对等和一致，是规范行政行为、塑造责任政府的关键，①吕景城.对转型期行政权责失衡问题的思考[J].齐鲁学刊,2005(01)：157。也是均衡原则在行政法上的重要体现。均衡之于行政，实质上是一个利益衡量的过程，要求行政衡量各种利益之间是否成比例。②周佑勇.行政法基本原则[M].武汉：武汉大学出版社,2005：123-140。

目前，我国行政系统权责关系不对等主要表现为权力清晰化与责任模糊化的错位、上下级机构之间的权责不对等、权力占有和义务免除的错位。造成行政权责不对等原因有两个：一是在立法、规范性文件或者政策上的原则、制度上本身没有对等的权责设计，甚至以政策、规范性文件或者立法的形式固定了权责不对等关系；二是执法上的原因，行政人员在执法中忽视了权责对等关系，无限扩大权力，而缩小责任范围。③关保英.权责对等的行政法控制研究[J].政治与法律,2002(01)：20。

现有的网格治理在网格权责方面，也存在着严重的不对等性问题，主要是同一行政主体的“权”与“责”之间的不对等，以及上下级机构权责的不对等。同一主体“权”与“责”的不对等，包含两个方面的内容：第一是范围的不对等，权多责少，如中共黄浦区委、区政府在2018年11月15日制定的城市管理精细化工作的实施意见，在23条措施当中，只有第16和第21条提到了责任问题，其他21条全部是关于网格治理的赋权性规定；第二是，明确性方面的不对等，赋权清晰而责任模糊，上海2013年8月5日公布的关于网格化管理的政府规章《上海市网格化管理办法》当中设有专章规定阻挠网格化管理行为、公共服务单位违规处置行为处理和相关机构的行政责任，但是规定过于模糊，只是简单规定由有关机关作出处理，笼统说明依照行业法律法规予以处理等。权责不对等，还表现在上下级之间，以吴江为例，网格治理推行以后，反倒为职能部门提供了一个推卸责任的借口，急难险重的任务一股脑儿下放给了专业网格或者综合网格，本来依法应当由职能部门承担的事务，他们却当起了“甩手掌柜”，出现了职能部门坐等工单的现象。

未来，进一步规范网格权责定位，还需遵循对等性均衡的原则，采取相应措施，解决权责的对等性问题。针对同一主体，强调权责的一致性，有权必有责，滥权必追责，权与责的内容均要进一步提高对等性。上下级之间，对于适合基层或者下级处理，或者基层下级处理更能方便公众企业的权责可以下放，但是不能只是下放责任，不下放权力，权责要一体下放。如果属于上级法定职责而又不适合下放的，不能下放，上下级之间的权责关系要相称、合乎比例。在执行的过程中，权责并重，不能选择性地单方面地行使权责，而减少或者逃避应当承担的责任，从而在执行层面解决权责的对等性问题。