新冠肺炎疫情对工程承包人的影响和索赔问题分析

高匡宇（甘肃省酒泉公路局， 甘肃 酒泉 735000）

0 引 言

2020 年初，湖北省武汉市出现了由新型冠状病毒引发的肺炎疫情，由于疫情传染性强、春运人口流动频繁，疫情迅速蔓延到其他省市。全国各地相继启动了重大突发公共卫生事件一级应急响应，先后采取隔离、封城、交通管制、延长春节假期、禁止提前复工等一系列防控措施。因为疫情防控各地建设工程无法按时开工或复工，承包人无法按合同约定正常履行义务，并因此遭受损失。2 月 10 日，全国人大常委会法工委明确，因新冠肺炎疫情防控而不能履行合同属于不可抗力。本文结合甘肃省 G215 线马鬃山至桥湾公路工程项目（以下简称“马桥项目”），分析探讨了承包人因不可抗力疫情遭受的损失及可能获得工程索赔的依据、内容、方法和注意事项。供大家参考。

1 案例背景

G215 线马桥项目位于中蒙边界的甘肃马鬃山。这里地处大漠戈壁深处，常住人口仅有 1 420 人且多为牧民，自然条件恶劣，劳动力十分短缺。马桥公路起于 G7 京新高速马鬃山北出口，止于梦城桥湾与 G312 线相接；路线全长 157.369 km。项目合同金额 33 亿元，施工期 30 个月；于 2019 年 11 月 1 日动工，2022 年 4 月 30 日交工。发包人为甘肃公路交通建设集团（以下简称“交建集团”），因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，按照地方政府和行业主管部门要求，并经发包人同意，于 2020 年 2 月 25 日复工。

2 索赔依据

建设工程承发包双方主要依据签订的合同、文件指令、法律法规、建设惯例等进行索赔和反索赔。针对具体的索赔要求，索赔的依据也不尽相同。对于不可抗力索赔，其主要依据是国家、省、直辖市、自治区、市（州）和主管部门的决定、文件等。

FIDIC 施工合同条件对不可抗力的定义如下：一方无法控制、不能防备、不能避免克服、不主要归因于他方的异常事件或情况，如战争、叛乱、恐怖活动、革命、暴动、骚乱、罢工或停工，征收、征用，爆炸物资、电离辐射或放射性污染、地震、海啸、水灾、飓风、台风或火山爆发以及瘟疫等合同条款约定的其他情形[1]。

2020 年 1 月 25 日，甘肃省委省政府根据国务院突发公共卫生事件应急预案规定，宣布启动重大突发公共卫生事件一级响应；2 月 10 日，全国人大常委会法工委宣布，当前我国发生的新冠肺炎疫情属于不可抗力。承包人可以据此提出索赔。

此后，江苏、江西、山东等省住建部门相继发文，明确表示因新冠肺炎疫情防控造成的损失和费用增加，适用合同不可抗力相关条款规定。2020 年 2 月 17 日，甘肃省住建厅出台《关于新冠肺炎疫情防控期间支持住建行业企业稳定发展的实施意见》（甘建发电 [2020]10 号）；2 月 19 日，又印发《关于做好当前复工复产疫情防控工作的指导意见》（甘建发电 [2020]11 号），提出了支持建筑施工企业的意见。一是合理顺延项目工期，未复工和无法复工的项目按照工程量清单计价规范有关不可抗力的规定予以顺延，明确合同工期合理顺延。二是按时足额支付工程款，适当增加安全文明费的拨付比例，鼓励加快工程款拨付进度。三是及时足额调整工程造价，人工单价和材料价格变化合同中约定调整方法的按照约定执行，未约定的根据实际情况及时签证并按实调整，或签订补充协议重新约定，因停工造成的损失发承包双方应按有关规定协商合理分担损失。复工后用于防控的口罩、手套、防护服、酒精、84 消毒夜、体温检测器、喷雾器等采购费应计入工程造价，在措施费中单独列项。建设单位要求提前复工复产的，由双方按实签证及时支付；延误工期建设单位提出需赶工的，赶工补偿按清单规范执行。四是提供工程质量竣工验收便利服务，建设单位项目负责人可分别组织勘察、设计、施工、监理单位项目负责人在 1 周内错时赴工程现场完成验收工作。

3 索赔程序

承包人向发包人索赔，其流程一般分为以下 8 个步骤。

（1）索赔意向通知。索赔事由发生时间起点为甘肃省委省政府启动重大突发公共卫生事件一级响应的时间即 2020 年 1 月 25 日，地点、简单事实、发展动态如实说明，索赔依据为全国人大常委会法工委确定的新冠肺炎疫情为不可抗力的声明、甘肃省住建厅疫情防控实施意见、住建行业企业复工复产疫情防控指导方案，省交通运输厅、酒泉市委市政府、发包人交建集团指令文件，以及其他法律法规、工程建设惯例，说明索赔理由和不利影响。

（2）索赔资料的准备。搜集上述文件和其他证据材料，分析计算损失金额，确定索赔工期和费用，起草索赔文件。需要注意的是，承包人列出的疫情期间发生的费用及损失包含（但不限于）现场工人窝工、机械设备窝工、疫情防控费用、现场管理费用、总部管理费用、工期延误以及承包人认为应当增加的费用等。

（3）索赔文件的提交。按照《建设工程施工合同（示范文本》规定，承包人在向交建集团发出索赔意向通知书后的 28 d 内提交一份详细的索赔文件资料。鉴于目前疫情防控还在继续，承包人应按要求在合理间隔期（28 d）内提交中间索赔报告，在疫情防控结束后的 28 d 内提交完整的索赔报告[2]。索赔文件分总述、论证、款项和工期计算、证据四大部分；切记把握 3 个 28 d，否则将失去请求补偿的索赔权利。

（4）工程师审核索赔文件。

（5）发包人交建集团审查（索赔额度超过工程师权限，报交建集团审批或谈判）。

（6）承发包双方协商达成一致。

（7）积极防御，防止发包人反索赔。

（8）准备反索赔报告的反击或反驳。

4 索赔费用

根据通用合同条款，发承包方对因疫情不可抗力造成的损失依照责任分担原则。按通俗说法就是“各回各家、各找各妈”或者“承包人管自己、发包人管其他”，费用不予赔偿、各自承担；对因不可抗力超过原总工期（30 个月）的时间予以赔偿，项目工期合理顺延。

虽然全国人大常委会法工委明确了新冠肺炎疫情属于不可抗力，但在诸多费用索赔过程中，承包商除了疫情防控费、照管清理工程费、工期延误和赶工费用等内容以外，其他大部分费用都得不到补偿。根据甘肃省住建厅支持住建行业企业稳定发展的实施意见和复工复产疫情防控指导方案，可以合理顺延项目工期、及时足额调整工程造价、防疫用品可计入工程造价并在措施费中单独列项，赶工补偿按清单规范执行，等等。不同的省份有不同的优惠政策，这要根据各省的具体政策进行分析。

4.1 人工费

根据工程施工实际情况，疫情暴发的时间节点正好是春节，甘肃河西走廊大漠戈壁工程春节期间正处于严冬，工地大部分人员已经遣散。2020 年 1 月 25 日（正月初一）甘肃省委省政府启动突发公共卫生事件一级应急响应后，人员严禁流动，各个工地仅有留守看管人员 100 人。经甘肃省委省政府和行业主管部门批准，发包人交建集团同意该项目于 2 月 25 日复工，假设预计 4 月 30 日疫情管控结束，实际发放日工资平均值为 260 元/d·人。地方政府主管部门要求分阶段分批复工，2 月 25 日起 45 人开始正常出工、55 人滞留，则窝工总工日为 97×55＋31×45＝6 730（工日），窝工总费用为 3 266×260＝174.98 万元。根据不可抗力停工损失由承包人承担索赔原则，该费用不应索赔。

4.2 材料费

根据甘肃省住建厅要求及时足额调整工程造价的规定条款，有约定调整方法的按照约定执行，未约定的根据实际发生额及时签证按实调整，或签订补充协议。但是，根据不可抗力索赔原则，监理批复的施工组织设计，承包人提前购入并到场的钢筋、水泥、木材等原材料，租赁的模板脚手架，因疫情期间无法用于工程实体，由此产生的财务费用由承包人承担，该费用不应索赔。

4.3 施工机具使用费

正常索赔中主要是机械停工的窝工费，租赁设备按实际租赁费和调进调出费分摊计算，承包方自有设备按台班折旧费计算。自有设备可索赔的不变费用有折旧费、大修费、经常维修费、安拆费及场外运输等，可变费用有人工费，其他费用如保险费、年检费、车船使用税等以实际发生为准按比例折算，如保险费是 32 万元，窝工 97 d，则可索赔保险费为 320 000× 97/365＝85 041.10 元；车船使用税是 24 000 元，则可索赔保险费为 24 000 × 97/365＝6 378.08 元。但是，根据不可抗力原则，该费用不应索赔。

4.4 疫情防控费

疫情防控期间，因地方政府部门、发包人要求及现场环境和卫生达标而增加的措施费用，主要包括疫情防控增加的防护人员费用，购买口罩、酒精、84 消毒液、手套、体温检测器、喷雾器、护目镜、过氧乙酸等物资费用，交通费，以及隔离室、值班室、帐篷等临时设施建设的费用，承包人应会同发包人交建集团编制疫情防控措施方案据实计算，凭购买票据申请补偿。截至 2020 年 2 月 20 日，全国大部分省市住建部门就疫情下发了工程计价指导意见。一些省份的指导意见将工程价款调整为 40 元/d·人，甘肃住建部门无此指导意见，具体还是要以双方协商结果为准。因工程地处河西戈壁荒漠，假设谈判结果为每人每天 60 元包干计取，工地原有 100 人，2 月 25 日新增 120 人，则100×97×60＋120×66×60＝105.72 万元。40 个施工作业点的隔离室值班室建设等临时费用为 40 个×1.5 万元/个＝ 60 万元。这些措施为发包人要求承包人在正常安全文明施工基础上增加的特殊防控内容，由此产生的费用理应由发包人交建集团承担，承包人可以索赔 165.72 万元。

4.5 照管清理工程费

由于 G215 线马桥项目地处河西戈壁荒漠，疫情发生时间为冬季，工程本身基本处于停工状态，工地没有发生监理要求照管工程、清理修复工程的费用。若有，则根据不可抗力索赔原则，该费用应由发包人交建集团承担，承包人可以索赔。

4.6 管理费

管理费分为现场管理费和总部管理费两部分。

（1）现场管理费，是指企业管理费中的基本费用。对于工期延误较短项目而言，主要索赔的是管理人员工资和办公费用，管理人员具体数量应以监理确认为准，承包人可将工资发放银行明细作为计算依据；办公费用包括水电暖气和通信等费用，可提供实际缴费票据。根据不可抗力索赔原则，该费用应由承包人承担，不应索赔。

（2）总部管理费，主要是指工程延期所增加的管理费。它是由承包商的上级组织提取的管理费，如公司总部职员工资、交通差旅费、办公楼折旧费、通信费、广告费等。只有在工程延期和工程范围变更时，该费用才被允许索赔。根据不可抗力索赔原则，该费用由承包人承担，不应索赔[3]。

4.7 融资成本、利润与机会利润

对工程暂停的融资成本、利润和机会利润的索赔，通常包括在实施工程内容的价格之中，延长工期并未削减内容，也未减少利润。根据不可抗力索赔原则，该费用应该由承包人承担，不应索赔。

4.8 工期延误和赶工费用

甘肃省住建厅已经明确，因新冠肺炎疫情防控导致停工的，按不可抗力规定合理顺延项目工期。G215 线马桥项目复工时间为 2020 年 2 月 25 日，甘肃启动突发公共卫生事件一级应急响应的时间节点为 1 月 25 日，疫情预计 4 月 30 日结束，整个疫情持续时间 97 d，延误工期 31 d（1 个月），分阶段逐步复工复产时间 66 d，总工期 30 个月。若工程按计划时间顺利交工，则至少要赶工 1 个月。若交建集团提出赶工要求，则发承包双方应当制定赶工措施方案，明确赶工费用，并由发包人承担；若不需要赶工，则按合理延长的工期施工，承包人无需支付逾期竣工违约金[4]。

5 结 语

截至目前，新冠肺炎疫情尚未结束，而各地开展的建设工程正处于迥然不同的自然环境和社会环境之中，合同约定和履行情况也千差万别。因此，笔者建议，工程合同双方在遭受相关损失的情况下，应当妥善解决各种纠纷，放下分歧走向统一，全力做好疫情防控工作，保证工程全面复工，将承发包双方的损失降到最低，努力抚平疫情创伤，加快推进经济复苏发展。