市长们的钱袋，靠什么来补?

何治民

踏入2020年，各大城市2019年度的土地出让金“成绩单”也随之出炉。

中指数据显示，2019年，全国300个城市土地出让金总额50294亿元，同比增加19%。不仅如此，前十个城市的年度土地出让金均突破千亿元，杭州以2764.7亿元再度荣居榜首，值得一提的是，有17座三四线城市入榜，且佛山、绍兴入围榜单前20。

中国在城镇化的进程中，地方政府用土地出让金补充财政支出缺口已是公开的秘密，可以说，土地出让金增长有多怏从侧面反映地方政府财力本质。

如今，伴随着“房住不炒”的贯彻和楼市的持续调控，地方政府摆脱对土地财政依赖的呼声越来越高，但收效距离预期，似乎还有很长距离。

回顾分税制

中国的政府架构有5级，依次为中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇政府，每级政府在财政上都归上一级政府直接管辖。

传统的财政分权理论认为，政府的财政职能有三项：资源配置、收入分配和经济稳定发展。政府财政职能的实施需要有财力支撑，财力、事权、财权是财政管理体制的三要素。

改革开放后，我国财政体制先后经历了“利改税”（国营企业由向国家上缴利润改为按缴纳税金）、财政包干制。时间久了，特别是到20世纪80年代后期，我国“两个比重”即财政收入占GDP的比重与中央财政收入占整个财政收入的比重持续下降，中央政府财力弱化严重，改革势在必行。

基于这种情况，1994年开启的分税制改革，难免有了中央集中财权的底色。分税制改革纷繁复杂，具体来说，既划分了中央和地方的事权、财权，还建立了税收返还、转移支付等制度。

分税和央地财权划分密不可分。此次税改将税种分为中央税、地方税和央地共享税。其中，消费税、关税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税等8个税种作为中央税;营业税、地方企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、城镇土地使用税等18个税种作为地方税;增值税、证券交易税、资源税等作为中央与地方其享税。其中，增值税中央与地方分享比例为75：25，证券交易税为“五五分成”，海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方。

分税制改革理顺了中央和地方之间的财税分配关系，给地方划分了单独税种和相应的征管权利，激发了地方政府的积极性。从数量上看，地方政府的税种确实比中央多，但考虑到税种收入和共享税比例，即便有税收返还和转移支付等补偿机制，地方政府的财力也远不及中央。

增值税、企业所得所、消费税是大税，税收收入高。财政部最新数据，2019年1—11月，国内增值税（5.8亿元）、消费税（1.24万亿元）、企业所得税（3.69万亿元）均突破万亿，其中，消费税增长最怏，达19.4%。

消费税独属中央税，增值税作为央地共享税，中央政府分享75%。随着企业所得税收入量日渐增加，2002年1月1日，所得税分享迎来改革，不再按行政隶属关系划分中央和地方所得税，而是按统一比例分享，中央与地方分享比例从2003年起调整为60：40。简而言之，在营改增全面实行前，上述三大税中，地方只享受增值税25%和企业所得税40%的分成。

地方的另一块收入来自中央的税收返还和转移支付，但都有相应的门槛，以税收返还为例，根据规定，1994年以后的税收返的基数是全国“两税”（增值税和消费税）的增量部分，具体比例是1：0.3，即当全国“两税”收入每增长1%，税收返还数额增长0.3%。

在事权方面，央地财政分别有各自的支出事项，如中央财政主要承担了国家安全、外交、中央国家机关运转及直接管理的事业发展所需经费，以及经济结构调整和宏观调控所必需的支出等14个方面。

但在实际执行中，地方政府不仅承担了几乎全部的公共服务支出，还承担了部分国防、武警等本应完全由中央财政承担的支出。

数据是最好的证明。2018年中央和地方在财政收入上的比重分别为45.6%、54.4%，而在财政支出上的比重则为15%、85%，地方收入和支出严重不对等。

值得一提的是，这里的地方是一个整体概念，是指省级及其以下的地方政府，而1994年分税制界定的是，中央和省份之间的收支责任，对省级以下的财政分配并没有明确规范，而是赋予了省级政府制定省以下各级政府间收支责任安排的自由裁量权。

2002年起，各省基本上参照中央与地方财政关系的制度框架，在省级以下财政中也实行7改革，各地具体责任划分、分成比例大有不同，但有一个共同特点：财权层层上移，事权层层下放。

在层层上移的財权链条中，县乡一级受伤最大，财政越发困难。早在20世纪90年代初，浙江省就开始实行“省直管县”，省内涌现了一半经济强县，随后，从2004年起，全国各地开始推行“省直管县”，这意味着县级的财政收支责任划分、财政转移支付和预算资金调度等由省级政府直接管理，与市级财政无关。数据显示，2014年年底，全国已有54%的县（21个省份的1060个县）实行了改革。

对县级政府而言，“省直管县”简化了行政层级，降低了协调成本，扩大了其财力自主权;但对市级政府而言，“省直管县”替代“市管县”后，市级政府对县级财政不再有预算资金调度权、也不再有事权摊派权。夹在“省管县”中的市级财政困难越发明显，不少落后地区的地级市越发依靠转移支付来支持发展。

土地财政未减轻

省级以下各级政府财权、事权长期不匹配，让市级政府预算内的财政收支差距日益拉大，上级政府的转移支付已经无法填补缺口。人口城镇化和营改增全面铺开，让地方财政举步维艰。

营业税是第一大主体税种，但2016年5月1日，营改增全面推行，营业税退出历史舞台，尽管国务院将增值税央地分配比例从原来的75：25调整为50：50，并暂定2～3年的过渡期，但税收收入结构的“主动权”再度向中央财政倾斜。

长期以来，政府间收支划分、中央对地方的转移支付都以户籍人口为依据，随着城镇化进程的推进，人口城镇化带来的公其服务支出加重地方政府财力负担。

在城市经济竞争和政绩考核压力，市级政府努力“开源”，“土地财政”和地方债成为地方政府新的财力“担当”。

“土地财政”一般是指土地出让金收入和针对不动产的税收收入。地方政府热衷于土地出让金，一方面是“低价征地、高价卖地”的模式收益可观，更重要的是，土地出让金是地方固定收入，中央政府不参与分成，而根据2019新修订的《土地管理法》，新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。

目前，我国的房地产税收体系中针对不动产税种有5个，即房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税，俗称为房地产“五税”，且它们多为地方税种。

上海易居房地产研究院发布《地方政府对土地财政的依赖度报告》显示，2018年，房地产“五税”总收入17968亿元，占地方财政收入的比重为18.4%，比2017年上升0.4个百分点，比重创造了历史新高，2018年土地出让金占地方财政总收入的39.9%，比2017年上升3.6个百分点。

以“五税”加土地出让金的口径来计算，2018年，土地财政相关收入贡献了超过一半的地方财政总收入，创下历史新高。

随着房地产发展总是伴随着严调控，地方政府不得不通过发行债券甚至变相举债的方式来筹措资金。如各地纷纷成立融资平台，目前全国已有1万余地方政府融资平台，其中一半为市级信用的融资平台。

目前中国地方债务规模达到30万亿元。博瞻智库研究表明，2019—2021年，贵州、湖南等地债券偿还金额是其最新公共财政收入的2倍以上，而云南、青海、重庆、广西等省市的也都在1.5倍以上。

分税制通过激发地方政府的积极性，助推过去中国经济的高速发展，如今，地方政府对土地财政的依赖、地方债风险已经开始显现，构建事权与财权相匹配的地方财政体制已经刻不容缓。

消费税归谁？

无论是土地财政还是举债，都无益于地方政府财力的可持续发展，甚至可能带来系统性风险。

地方财力的持续发展，关系到市长钱袋子的大小。而分税制格局下地方政府的事权和财权长期不匹配，要解决这个问题，前提是明确事权范围。

近年来，财政体制局部调整的政策回应了这一点。中央分别于2016年8月和2018年2月颁布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》和《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，界定了中央与地方的财政事权范围，同时规范了各自事权范围对应的支出责任分担方式，并明确了一般性和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政、事权事项。

事权明确了，财权分配才有依据。现行的分税制在处理中央和地方财税分配时，大量采用分成的方法，如增值税五五分、所得税四六分。但《中国分税制：问题与改革》一书认为，在稳定政府间事权与支出责任划分的前提下，分税优于分成，分税制改革的思路应是分税为主、分成为辅。

对地方政府，分税的关键是要完善地方税制，特别是增加独立的大税种，以此来扩大地方政府收入自主权。国家税务总局原副局长许善达也曾建议，将消费税改为零售环节征收。按照税目分步划给地方，同时合并车购税，给地方做税源。

随着消费对GDP贡献越来越高，且消费税能在一定程度上激励地方政府改善当地公共服务，行业内出现了将消费税作为地方大税的呼声。

事实上，自营改增让营业税的消失后，地方税系中第一大税的位置就缺失，随着消费对GDP贡献越来越高，且消費税能在一定程度上激励地方政府改善当地公共服务，行业内出现了将消费税作为地方大税的呼声。

无独有偶，2019年10月，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称《方案》），维持增值税五五分成不变，同时，把部分在生产（进口）环节征收的现行消费税目，后移至批发或零售环节征收，并拟将消费税下划至地方。

《方案》拟将消费税下划至地方的消息，一度被认为是消费税成为地方大税种“积极信号”。

2019年1-11月，我国消费税收入1.24万亿元，收入规模是国内增值税、企业所得税之后的第三大税种，但收入规模只有同期企业所得税的1/3，增值税的1/5。值得一提的是，《方案》中规定，拟划给地方的其实只有“增量部分”，对地方财政收入影响有限，可能还不如增值税五五分成。如此看来，《方案》更像是为了缓解2019年新增的2万亿减税降费给地方财政带来的压力。

目前，中国对15类商品征收消费税，包括烟、成品油、小汽车、酒、贵重首饰珠宝、摩托车、高档手表、高尔夫球和球具、游艇、高档化妆品、木制一次性筷子、实木地板、鞭炮烟火、电池、涂料等。其中，烟、油、车、酒等四类商品贡献了国内消费税99%的税额，仅烟草制品的消费税税额，2018年占比就高达53%以上。

消费税的上述15个品类，基本为损害健康的商品、破坏环境的商品，或者是奢侈型消费品、资源耗竭类商品，如果将消费税划给地方，为了增收，地方政府将出台政策刺激消费，这将与“寓禁于征”的调节作用违背，也不利于减少烟草制品等有害健康的商品消费。

1月2日，《消费税法》征求意见工作已结束。若立法通过之后，未来消费税的征收环节将逐步向批发和零售转移，而消费税能否成为地方独立税种，依旧有待观察。

但值得期待的是，“基本完成主要领域中央与地方财政事权和支出责任划分'积极推进省以下财政体制改革”“稳步推进健全地方税体系改革”已经列入2020年重点做好的八项财政工作之一。