中美生态损害赔偿制度的功能主义比较

摘要：纵观我国现行的生态损害赔偿的法律制度，我国的自然资源损害赔偿立法、司法规范缺乏秩序效果，缺乏生态损害衡量标准，美国的环境法研究起步早，有关环境损害及赔偿的研究界定清晰。通过对比中美两国的自然资源环境生态环境损害赔偿制度，比较两国制度的差异和优势，选择性借鉴美国制度优势，从而为建构新时代我国的生态环境损害赔偿制度提供思路。

关键词：自然资源；生态损害赔偿；功能主义比较法

2005年之后，法学界就我国的生态损害的界定与分类等问题基本达成共识，对生态损害的关注度逐步提高。美国环境法研究较早，在法律规制的广度和深度上有长足的发展，可资借鉴。

一、美国法针对生态损害赔偿的法律策略

（一）索赔主体

从美国自然资源生态环境损害赔偿制度的建立过程中，求偿主体在联邦自然资源损害赔偿法律中最终确定是建立在公共信托和国家亲权制度概念被普遍接受和不断的在普法中的案件中被引用的基础之上，最终确立了“在涉及自然资源损害的情形下，美国总统或者其授权的任何州代表，得以这些自然资源的所及的公共福扯以信托人的名义对此类损害釆取相应的行动。参与生态环境损害救助并为此付出对价的主体和生态环境本身可以作为原告提起生态环境损害诉讼。”因此，针对自然资源损害，联邦政府、州政府和印第安部落等主体可以作为索赔主体进行求偿。公民和环保组织被排除在自然资源损害索赔主体之外，但其可以针对特定环境违法行为诉请禁令，或起诉行政机关要求其履行职责。另外，从《超级基金法案》不难看出，各州环保机构、地方环保机构作为主要的求偿主体之一。

（二）责任人的认定

美国自然资源生态环境损害赔偿的责任人的认定的环节中最主要最突出的一个概念是潜在责任人的认定，其包含了根据财产转移的所有时间节点上的所有的所有人，同时也包括使用或者处理自然资源的所有程序上的所有参与者。潜在责任人的概念以及其认定过程的变化体现了个三方面的认定标准。第一，其涵盖的时间长度不局限于当下，这一规定从赔偿主體认定范围的角度能够全面的对责任人进行追偿；第二，另一标准是打击以转移财产为目的的逃避承担生态环境损害的责任；第三，从另一个层面上说，对潜在责任人的认定和追偿不仅仅关乎损害赔偿的环节，最重要的是对于重建或者替代成本的承担，或者之后由超级基金追偿提供了便利。[2]因此，潜在责任人的认定对于有效的全面的承担自然资源生态环境损害赔偿的责任是十分必要的。

（三）赔偿范围

美国内政部（DOI）制定的具体的自然资源损害赔偿规则（简称“DOI规则”）。现今DOI规则中自然资源损害赔偿的范围是：（1）将受破坏的自然资源恢复或修复到它们能够提供基准服务状况的费用，或者（2）替换以及/或者获取同等的能够提供此种服务的自然资源的费用，损害赔偿的金额还可能包括从有害物质释放直到恢复、修复、替换，以及/或者获取同等基线的服务的时期内，公众所失去的可赔偿价值的全部或者部分的服务损失。

（四）磋商

长期以来，美国环境法学者大多聚焦于环境污染引发的侵权救济，较少论及自然资源破坏引发的生态损害赔偿问题。著作方面，仅有《自然资源损害责任：超越了侵权》一书在其中一章提到了磋商和解的优势，但是没有论及其适用范围。有学者认为，超过95%的甚至几乎所有的生态环境损害赔偿诉求最终都是通过磋商和解结案。法律授权是美国生态环境损害赔偿磋商制度的前提。联邦政府和州政府作为受托人必须在法律授权范围内，以赔偿权利人的身份就生态环境损害赔偿请求与赔偿责任人进行磋商。评估标准是美国生态环境损害赔偿磋商制度的核心。

二、中国法针对生态损害赔偿的法律策略

（一）索赔主体

就我国现行的法律规定而言，依据我国《宪法》第9条规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，我国有政府和国家或者其他行政部门作为求偿主体具有天然的法理法学依据。《环境保护法》第6条，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《水污染防治法》第86条和《大气污染防治法》第62条第二款规定了解决因大气污染、水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门、海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理的前置程序。2012年《民事诉讼法》第55条，法律规定的机关和有关组织可以对污染环境等损害社会公共利益的行为向人民法院提起公益诉讼。因此，求偿主体并没有明确的规定，由各级政府以及特殊法规定的相关部门，或者国家层面的国务院作为我国自然资源损害赔偿的主体较为合理。

（二）主体认定中的“潜在责任人”问题

基本上，在我国自然资源生态环境损害赔偿主体的认定方面，现行的法律主要是基于环境污染所产生的对财产和人身所实施损害行为的主体，这和一般的侵权法下的责任主体是有重合的，同时，对于潜在的责任主体的认定也是基于侵权法上的连带责任这一部分予以认定，忽略了自然资源生态环境损害的长期性和潜伏性的特点。因此，在试点方案中的总目标和要求中也对明确赔偿主体的要求有所体现。[6]同时试点方案还对赔偿主体的范围与一般的侵权主体进行区分，可以说一般侵权主体与生态环境损害赔偿主体的外延有重合的地方，但是两者并非完全等同，否则方案中就不会就索赔主体的问题单独提出进行试点和探索，直接解释使用一般民事侵权主体即可。

（三）赔偿范围

我国对生态环境损害赔偿的标准和生态环境损害的范围的确定缺乏相关的法律规定，现行我国对于自然资源的损害赔偿主要是基于侵权法下对人身和财产的赔偿以及对于渔业资源相关的有限的海洋生态环境的损害赔偿，在《水污染防治法》第89条，因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。[7]2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定了“生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。”

（四）磋商

磋商制度是公法与私法相结合的一种救济形式。赔偿（磋商）权利人与赔偿（磋商）义务人是一对核心的法律关系主体。其中，生态环境损害赔偿司法实践中，鉴定评估结论的真实性系磋商主要内容之一，也是争议较多的磋商事宜。《改革方案》明确了“磋商前置”，但未规定磋商的具体程序。决定磋商后，双方的正式磋商含调解与和解两种方式。磋商成功后，赔偿权利人与义务人将签署赔偿磋商协议，协议自双方当事人的签章后生效，置于是否需要备案，目前存在争议。此外，有关磋商的次数，各地区政策规定一般不超过两次，即当事人因主客观原因不能履行协议的，可以再次进行磋商。《改革方案》明确了经磋商达成赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。

三、中美异同、阐释与理论启发

下文先按照主体到赔偿范围到磋商顺序总结中美生态损害赔偿制度异同，进行现象解释与蕴意阐发。

（一）阐释与启发Ⅰ：索赔主体再探讨

相比较我国的自然资源生态环境损害赔偿的求偿主体而言，美国的求偿主体的获得的理论基础和该国本身的自然资源的物权权属以及该国的法律传统而言更为薄弱，且发展的过程更为艰辛，其需要通过有从法理概念上革命，转变公众的概念从而使得实际的立法、司法发生相应的改变，同时在其法律发展和变革的过程中，部分具有环保意识的法官成为该领域的先驱者，另外，在美国自然资源生态环境损害赔偿制度中，对于潜在责任人的追偿的程序繁琐且耗时耗费较多，因为该制度下的主体的认定具有较强的可变性且责任人的抗辩权的适用较为普遍。

因此，我国对于生态环境损害的赔偿在现行法律层面上不存在求偿的主体，现行的法律主要损害救济环境污染所带来的损害赔偿，加之民法上的侵权损害赔偿。由各级政府以及特殊法规定的相关部门，或者国家层面的国务院作为我国自然资源损害赔偿的主体较为合理因此，由政府或者政府部门作为求偿主体在民法上或者行政法层面对损害责任人提出追偿裏在我国较为理想的追偿方式。

（二）阐释与启发Ⅱ：生态损害赔偿磋商制度的完善

美国生态环境损害赔偿制度在理论上研究不足，实践中却如火如荼，两者形成鲜明对比。这与美国法律文化传统有关：一方面，美国将生态环境损害赔偿建构在较为成熟的环境公共信托理论上，从而套用相关制度避免了磋商的基础理论论证；另一方面，美国司法制度不论是在私法领域还是公法领域，都十分注重和解及当事人意思自治，从而沿用相关规则避免了磋商的专门程序设计。

同理，我国生态环境损害赔偿磋商不仅是操作层面的问题，更涉及到理论和程序设计等制度层面的问题。更何况我国还缺少与美国相类似的有益于该制度直接运行的法律文化传统，尤其需要学界对磋商制度的可行性、性质、原则、目标等基础问题加以论证，否则难免在制度仓促推行过程中陷入困境。

（1）尽早建立数据库。美国生态环境损害赔偿磋商制度实施以来，一直未形成官方的完整数据库，为法官比较、学者研究和公众监督带来了极大的不便。为了避免这样的研究困境，我国生态环境损害赔偿磋商制度在实施之初就应该做好信息统计和数据整理工作，在全国范围内建立数据库，并且形成跨部门信息共享，为该制度的未来发展、完善和改革提供原始研究资料。

（2）评估标准精确化。美国生态环境损害赔偿磋商和解金额个案差别很大，并且金额差别与损害类型、赔偿责任人类型、技术标准、时间或地点等因素相关，但是这种相关性并未形成任何可预期的特定估算比例。这也正是我国生态环境损害赔偿磋商制度设计的难点所在。我们应认识到：一方面，评估标准的精确化在短期内确实是无法完成的任务，盲目追求量化、细化可能适得其反，不妨借鉴美国经验暂时先通过设立抽象价值标准加以审核；另一方面，因为法律制度的正当性蕴含于可预测性之中，在制度稳定运行、相对成熟后，还是要尝试在充分数据研究的基础上，创设更为具体可行并且相对统一的技术标准，为相关案件的磋商和解金额提供参照和指引。

（3）扩大覆盖范围，丰富赔偿方式。生态环境损害赔偿磋商结果较为单一，以金钱损害赔偿方式为主。今后要注意丰富磋商方案中的赔偿方式，在经济责任之外，应同样重视“复种补绿”“恢复生态”等恢复原状类的行为责任方式。

参考文献：

[1] 蒋亚娟.中美生态损害赔偿制度之比较[J].暨南学报（哲学社会科学版），2015（03）.

[2] 邓林，李冰，王向华.国内外生态环境损害赔偿制度建立经验及启示[J].环境与发展，2017（10）.

[3] 石蕊.美国自然资源生态环境损害赔偿制度研究[D].浙江农林大学，2017.

[4] 程雨燕.美国生态损害赔偿：磋商和解是核心[ J].环境经济，2017（03）.

[5] 林潇潇.论生态环境损害治理的法律制度选择[ J].当代法学，2019（03）.

[6] 程雨燕.生态环境损害赔偿制度的理念转变与发展方向——兼与美国自然资源损害制度比较[J].社会科学辑刊，2018（03）.

[7] 张瑞萍.论生态环境损害赔偿制度[J].渤海大学学报（哲学社会科学版），2017（05）.

[8] 陈小平.生态环境损害赔偿磋商：试点创新与制度完善——以全国首例生态环境损害赔偿磋商案为视角[J].环境保护，2018（08）.

作者簡介：张家慧（1994—），女，湖南吉首人，土家族，在读硕士，研究方向：环境与资源保护法。