社会自治组织概念探析

田志娟

(广东科学技术职业学院 文化与传媒学院，广东 珠海 519000)

现代公共行政分为国家行政和社会自治行政两个领域，该两个领域均应受到行政法治的关怀。在我国公共行政民主化和社会化的趋势下，社会自治行政的理念和实践早已应运而生。在行政法与行政诉讼法学界，由于学者们的研究对象、研究目的、研究视角与方法等不同，社会自治行政研究话语并不统一，研究成果相对分散，社会自治行政相关基本范畴尚待厘清和达成共识。

受传统行政主体理论和行政诉讼被告制度的限制，立法上依然沿袭着公共行政国家垄断的制度定式，社会自治行政并未获得应有的理论重视和制度评价。实践中，社会自治行政行为引发的纠纷经由《行政诉讼法》中“法律、法规、规章授权的组织”的被告名义被纳入司法审查，套用针对国家机关行政行为所设置的制度原理和程序规则予以解决，这一做法典型地违背了制度(程序)相称性原理。社会自治行政行为的司法审查应当基于对社会自治行政主体之“社会性”、行为之“自治性”的本质判断，适用其特有的制度原理和程序规则予以解决。从行政法的角度，社会自治行政主体相较于传统国家行政主体(即机关行政主体和公务行政主体)，在公权力的来源和性质、权力行使规则、权力制约机制等方面均存在差异；从行政诉讼法的角度，社会自治公权力的行使将引发有别于传统行政诉讼的司法审查和权利救济问题，这些差异的客观性以及基于该差异产生的特定制度需求的正当性亟待验证。

社会自治组织作为与传统国家行政主体相对应的组织体，无疑是社会自治行政本体性研究的起始范畴。本文拟对社会自治组织的概念、特征与类型等基本问题试做探讨，以期对社会自治组织行政行为司法审查的应然理论路径和特有制度机理的研究做出理论准备。

一、社会自治组织的概念和特征

1.社会自治组织的概念。 在行政法与行政诉讼法学领域，学者们在研究自治与法治的关系、社会自治规则、公共行政组织的法律规制等问题时，对于社会自治组织及其社会公权力行使问题有不同层面和程度的涉及(比较有代表性的研究成果有：姜明安教授《法治的自治基础与自治的法治保障》，载《法制日报》2002年2月17日；薛刚凌教授《社会自治规则探讨——兼论社会自治规则与国家法律的关系》，载《行政法学研究》2006年第1期；周佑勇教授《公共行政组织的法律规制》，载《北方法学》2007年第1期，等)。当然，也有少数学者将社会自治组织这一范畴作为直接的研究对象。例如，有学者认为，社会自治组织是指“一定范围的社会成员自主自愿组成,实行自治自律,为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益,对其成员提供一定的公共管理和公共服务,不以营利、政治及宗教为目的的社会组织”[1]。

笔者认为，在行政法和行政诉讼法上，符合一定条件的社会自治组织应当被赋予独立的法律主体地位。服务于该判断，拟将社会自治组织界定为：由社会成员自愿组成，在特定领域内向其成员履行公共职能，按照其章程展开活动的正式性组织。

2.社会自治组织的特征。

(1)自发性。首先，社会自治组织应该是自然人、法人或其他组织自愿、自发结成的集合体或联合体，它有别于依法强制组建的组织。社会自治组织成员聚合的基础或根据不是劳动分工，而是源自成员的共同特征和共同认同，例如职业、性别、年龄、行业、身份、信仰、志趣等方面的一致性。社会自治组织成员聚合强调的是“人合性”，正所谓“物以类聚，人以群分”。其次，作为组织要素的财产，在来源上体现为非国家性。经费自给是社会自治组织按照成员共同意志独立实现组织目标的经济基础和保障。实践中，社会自治组织的经费主要通过成员交纳会费和社会捐赠获得。最后，在组织机构上，社会自治组织与执政党组织、国家机关体系，以及其他由财政资金维持运行的机构相分离，具有独立性。

(2)互益性。社会自治组织的互益性，是指社会自治组织以促进其内部成员的特定共同利益为组织目的或宗旨，而非以利润最大化为目的，也不以服务于社会公共利益为首要目标。 社会自治组织不从事营利性经营活动，也不存在利润分配问题。社会自治组织的服务对象限于组织内部成员，利益范围限于组织内部成员的特定共同利益，虽然某些社会自治组织也可能承担一定的社会公益职能，但其根本职能仍是为其内部成员的特定公共利益服务。

(3)合法性。合法性，意味着“自治”乃为法律之下的自治。

在我国，社会自治组织的合法性主要体现在组织成立的合法性与活动内容的合法性两个方面。一直以来，我国对社会组织采用登记审批和日常活动上的“双重管理”体制。根据《社会团体登记管理条例》，社会团体应当具备法人条件，其成立应当经业务主管单位审查同意和登记管理机关登记，并符合会员总数、名称和组织机构、住所、工作人员、资产和经费来源、民事责任能力等方面的规定条件。这种管理模式是计划经济时代单位“挂靠”体制的沿袭，随着社会组织管理制度改革的不断深化，情况已有所转变。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》发布，该《方案》将部分社会组织的成立由“审查制”改为“登记制”(1)《方案》指出：“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”值得关注的是，由于立法并未明示“登记”的法律性质，实践中，就登记行为究竟是行政许可、还是行政确认存在着一定争议。笔者认为，“登记”应属于行政确认，并且政府对社会自治组织法律规制的重点应当由事前的审查控制转向事后的行为监督。。就社会自治组织的法人类型而言，根据《中华人民共和国民法总则》(2017年)对法人制度类型的规定，理论上，社会自治组织可以依法取得非营利性法人(社会团体法人资格)或者特别法人(基层群众性自治组织法人资格)。在活动内容的合法性上，社会自治组织应当遵守我国的宪法、法律、法规，依其章程开展自治活动。实践中，社会自治组织成立时，往往在官方提供格式文本指引的组织章程中申明该组织将依法行为。(2)例如，《中国足协章程》(2014)第2条申明“本章程依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国体育法》、《社会团体登记管理条例》、《国际足球联合会章程》以及《亚洲足球联合会章程》的有关规定制定”。第3条申明“中国足协作为独立法人，遵守中华人民共和国宪法、法律、法规和国家政策，依法自主开展活动”。

(4)自律性。社会自治组织的自律性主要体现在其内部管理规范的制定与适用上。 现代、正式的社会自治组织往往“用理性的方式设计以期实现其目标”[2]。

社会自治组织通过一定的民主程序确认组织宗旨、制定组织章程和管理规范，获得成员的普遍认同并对全体成员构成事实约束力。章程等制度规范是社会自治组织全体成员共同治理意志的体现，是实现组织有序运行的根本保证和处理组织事务的基本依据。社会自治组织依章程等制度规范对组织成员进行管理、监督、奖惩，以及对组织内部纠纷进行处理等行为也是自律的重要内容。一般情况下，社会自治组织之外的其他社会主体应当对社会自治组织的自律行为保持尊重，不得非法干涉。

二、社会自治组织相关概念分析

在域外，用以描述政府与市场外的社会组织的用语并不统一。1973年，美国学者西奥多·莱维特(Theodore Levitt)提出了“第三部门”的概念，用以描述介于公共组织和私人组织之间的社会部门。莱维特认为“第三部门”具有市场的灵活性和效率性，以及行政机关的可预测性和公平性，克服了企业逐利和政府的科层局限。[3]目前，“第三部门”中比较有影响力的组织类型有Non-Profit Organization(非营利组织)、Non-Governmental Organization(非政府组织)、Tax-exempt Organization(免税组织)、Voluntary Organization(自愿组织)、Civil Society Organization(公民社会组织)、Charitable Organization(慈善组织)等。在国内，与“第三部门”相对应，用于描述介于政府和市场之间的那部分公共领域的概念可谓眼花缭乱，主要有民间组织、社会组织、非政府组织、非营利组织、社会中介组织、社会自治组织等。由于学科领域、研究主体、研究目的、研究侧重以及话语场合的不同，许多概念之间存在一定的重叠或差异。为厘清上述概念与笔者拟讨论的“社会自治组织”的关系，避免因概念交叉造成的混乱，以下对相关概念略作梳理、分析。

1.社会组织。目前，我国官方用以描述介于国家与公民之间的组织形态的术语主要是“社会组织”。不精确地讲，官方所谓“社会组织”与非官方所谓“民间组织”大致同义，而不被法律所认可的社会组织，官方则称“非法民间组织”。

在我国， 普通民众所言“民间组织”是一个与国家政权组织体系相对应的泛称，并不是一个具有特定法律含义的术语，但这并不意味着“民间组织”是法律和政策调整的真空地带。事实上，目前官方所谓“社会组织”也是从“民间组织”的称谓转变而来。2006年，中国共产党第十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》，对传统“民间组织”的提法进行改造，提出了“社会组织”这一称谓，在一定程度上纠正了社会上对民间组织存在的片面认识，化解了“民间组织”与政府相对应，甚至是相对立的误解，凝聚了共识。该《决议》第一次全面、系统地阐述了社会组织的相关思想，并明确提出要“健全社会组织，增强服务社会功能，坚持培养和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”。在中国共产党十七大报告中，“社会组织”的概念被系统性确认。此后，中国官方开始正式使用“社会组织”一称，相应地，在我国的有关政策及理论研究中也逐步将“民间组织”的称谓改变为“社会组织”。目前，我国社会组织的主要类型包括社会团体、基金会和民办非企业单位。

(1)社会团体。建国初，为了重建社会秩序，清理、改造旧社会遗留的各种社会组织,政务院于1950年10月颁布《社会团体登记暂行办法》，“社会团体”成为专门法律概念。1989年10月国务院发布实施《社会团体登记管理条例》取代了《社会团体登记暂行办法》。根据该《条例》，“社会团体”包括“在中华人民共和国境内组织的协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等”。1998年10月，国务院制定新《社会团体登记管理条例》，并于2016年2月修订，据此，社会团体是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。社会团体是我国非营利性社会组织的主要形式，代表了我国现阶段社会组织的主流部分。社会团体属于会员制组织，与基金会、民办非企业单位的非会员制、实体性结构具有显著区别。

“人民团体”是与社会团体高度关联的一个概念，它是当代中国政治生活的重要组成部分，地位特殊。一方面，“人民团体”是人民群众自己的组织，但同时作为中国共产党联系人民群众的纽带和桥梁它又承担着特定的政治功能，是统一战线的一种组织形式。“人民团体”虽然在名义上是非政府性的组织，但却一定程度上行使着部分政府职能，带有准官方性质。“人民团体”一般由官方自上而下组建，在社团的登记管理上也有别于普通的社会组织。根据《社会团体登记管理条例》第3条的规定，参加中国人民政治协商会议的人民团体和由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体不属于条例规定登记的范围。实践中，各“人民团体”大多被列入“中央党群机关”，其主要任务、机构编制和领导职数由中央机构编制管理部门直接确定，其公务人员一般参照《公务员法》管理。

(2)基金会。根据《基金会管理条例》(2004年)第2条，基金会是指“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，依法成立的非营利性法人”。根据《基金会管理条例》第3条，我国的“基金会分为面向公众募捐的基金会(公募基金会)和不得面向公众募捐的基金会(非公募基金会)。公募基金会按照募捐的地域范围，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会”。基金会必须在民政部门登记方能合法运作，就其性质而言是一种民间非营利组织。作为一种基本的社会组织和制度形态，基金会不同于政府、企业，也有别于一般的非营利组织，公益性、非营利性、非政府性和基金信托性是基金会的基本特征。

(3)民办非企业单位。上世纪90年代初，中国单位制度改革，过去事业单位完全由国家兴办的局面有所打破，社会上出现了由私人或社会出资兴办的“民办事业单位”。1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，对“民办事业单位”这一概念作出修正，即事业单位仅限于国家出资举办(含国家财政全额拨款和差额拨款)，“民办事业单位”改称为“民办非企业单位”。根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)，民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。实践中，民办非企业单位分布在教、科、文、卫等行业中，如有民办学校、民办医院、民办艺术表演团体、民办科学研究院所、民办福利院等。

2.非政府组织。非政府组织(Non-Governmental Organizations，缩写NGO)，从渊源上，主要是指国际性的民间组织。一般认为，“非政府组织”一词作为正式法律用语始于《联合国宪章》第71条。1952年联合国经济及社会理事会的第288(X)号决议正式将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。1996年，联合国通过了1996/31号决议，将“非政府组织”定义为“在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿的公民组织”。该定义将非政府组织概念的涵盖范围进一步扩大至在各国或地区活动的国际、国内和社区组织，“允许其以自己独立的名义参与联合国经社理事会的会议，并通过在经社理事会使之具备咨询地位，进而可以间接地在联合国表达自己的主张”[4]。在我国，“非政府组织”直陈其“非政府”的组织属性，这一表述主要为研究公民社会的学者所偏好，在我国立法和官方文件中并未采纳“非政府组织”的表述。

3.非营利组织。在国际上，对非营利组织(Non-Profit Organization，NPO)的定义有多个背景，目前比较有代表性的观点有：(1)法律上的定义。例如，《美国税法》501(c)(3)规定，非营利组织本质上是一种限制其将净余额分配给任何监督与经营该组织的人(组织的成员、董事和经理等)的组织。(3)根据《美国税法》501(c)(3)的规定，非营利组织必须满足三个条件：一是组织的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性和科学性的事业，或者是为达到税法明文规定的其他目的。二是组织的净收入不能用于使私人受惠。三是组织所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。(2)从资金来源上定义。例如，联合国的国民经济核算体系将经济活动划分为5大类：金融机构、非金融机构、政府、非营利组织和家庭。非营利组织与其他4类组织的区别在于，非营利组织的大部分收入不是来自以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。(3)根据组织的“结构与运作”来定义。例如，美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出了非营利组织的5个条件，即组织性、民间性、非利润分配性、自治性和自愿性。(4)从组织的特征来定义。例如，沃夫(Wolf)认为，非营利组织具有以下5个特征：有服务大众的宗旨；有不以营利为目的的组织结构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税的合法地位。[5]

我国学者所使用的“非营利组织”的概念，其含义基本同于国际上的“非营利组织”(NPO)，但具体定义五花八门。在我国，“非营利组织”和“非政府组织”两个概念经常被不加区分地使用，相比较而言，“非营利组织”政治敏感性较弱。在2004年财政部制定的《民间非营利组织会计制度》中就明确使用了“民间非营利组织”的概念，并对之作了若干表现形式的列举。

4.市场(或社会)中介组织。1993年，《中共中央关于建立市场经济体制若干问题的决定》提出了“市场中介组织”的概念。据此，有学者以“市场中介组织”为研究对象，把期货交易所、信托投资公司、证劵交易所、投资资金公司、租赁公司、国有资产经营公司、职业介绍机构、信息咨询机构、资信和资产评估机构、会计师事务所、律师事务所、公证处、仲裁委员会以及行会、商会等，都归入“市场中介组织”的范畴。[6]也有学者从政府职能转变的视角出发，将承接部分公共管理职能的社会组织概称为“社会中介组织”，并认为，作为一个类概念，“社会中介组织”应当具有非政府性、非营利性、公益性、公共权力、中介性的特征。[7]

“市场中介组织”抑或“社会中介组织”的所谓“中介”，意在凸显该类组织在政府与市场、国家与公民之间的桥梁作用。“中介”组织的功能主要是在充分尊重政府与市场(或国家与公民)各自特质的前提下，将两者的优势互通互补，从而达到双方共赢和社会整体利益的增进。

5.准政府组织。在行政法学界，有学者提出了“准政府组织”的概念[8]。该概念的提出以中国的“国家——社会关系正在变动之中”为认识前提，将那些在性质、功能、与政府的关系等方面趋同于政府的组织从普通社会自治或非政府组织的网络中剥离出来予以特别观察。“准政府组织”的概念，强调的是基于其官方与非官方的性质糅合所体现出的对政府管理意向的传达功能。

实践中，准政府组织和政府组织之间在资金来源、组织人事方面难以彻底剥离，政府在日常的行政活动中往往将准政府组织视为自己的附属机构，要求或通过其传达国家公共管理和服务的意志。老百姓形象地将这些准政府组织称为“二政府”。另一方面，准政府组织又有一定的自治特性。许多准政府组织在特定领域内履行国家行政职能以外的社会公共行政职能，其所涉事务通常具有较强的专业性，在其领域范围内的管理行为也具有一定的自主性。

三、社会自治组织的主要类型

1.按组织成员的联结纽带划分。

(1)生理特质的联结。以性别、年龄等生理特质为联结纽带，常见的社会自治组织主要有：女性自治组织、青年自治组织、老年自治组织、残疾人自治组织、同性恋自治组织等类型。

(2)社会特质的联结。以职业、行业等社会共同因素为联结纽带，可将现有常见的社会自治组织划分为：1)行业自治组织。行业自治组织，是指由从事同类生产、经营、服务、公益的企业或其他非企业社会主体组成的社会自治组织。行业自治组织的组织成员主要是组织，通常为法人组织。组织具有对内对外两个方面的目的或职能：对内实现组织内部的自主治理、增进组织成员的共同利益、调处组织成员间的纠纷；对外，在整体上代表组织成员协调与政府等社会主体的关系，维护组织成员共同的合法权益，促推行业的整体发展。如，中国足球协会。2)职业自治组织。职业自治组织，是指由从事相同职业的社会成员组成的社会自治组织。实践中，我国职业自治组织的成员主要是从事相同职业的个人。3)工会组织。工会(trade union)在原初意义上是西方工业革命时期产业工人为维护自身权益而自发形成的社会自治组织。目前，我国各级各行业各单位中的工会组织属于社会团体，具有其独特的政治功能。

(3)精神特质的联结。以社会自治组织成员的特定精神需求等社会共同因素为联结纽带，可将社会自治组织主要划分为：1)学术自治组织。学术自治组织是指由从事同类专业研究和实践的社会个体成员自发组建的社会自治组织。组织的目的主要是建立专业学术规范、组织专业学术交流、促进学科的发展等。学术自治组织通常使用“学会”、“研究会”等名称，如法学会、医学会、国情研究会等。2)兴趣自治组织。社会成员基于共同的兴趣爱好结成的社会自治组织，组织的目的是组织成员共同进行兴趣活动、交流心得、丰富生活。如，书画协会、气功协会等组织。此类组织一般存在于社会基层，其规模较小、组织化程度较低、稳定性较低。3)社交自治组织。社交自治组织主要是具有相同生活旨趣、有共同经历的社会个体成员为实现特定领域的社会交往、联络社会资源而组建的，如同学会、老乡会等组织。

(4)任务的联结。以社会自治组织所承载的任务目标或组织功能为依据，可以将我国目前的社会自治组织划分为农村的村民委员会、城市社区的居民委员会、居民小区的业主委员会等类型。基于完成特定任务目标的社会自治组织其组织价值在于实现特定的任务目标。任务型组织不强调成员在生理、社会和精神方面的共同特质，而是强调组织功能。社会自治组织的任务由成员自行共同确定，它不是社会分工体系中不可缺少的内容，而只是补充其他组织之不足，完成一定的社会功能。[9]从受益角度看，任务型社会自治组织强调互益性，受益者主要是组织成员，但是也不排除实现互益性的同时产生服务于社会公共利益的益他性效应。

2.按组织成员的地域覆盖范围划分。社会自治组织按其成员的地域覆盖范围，可分为全国性社会自治组织和地方性社会自治组织。

(1)全国性社会自治组织，通常面向全国范围内吸纳成员，成员来源分布广泛，组织的社会影响力较大，如“中华全国律师协会”。

(2)地方性社会自治组织。地方性社会自治组织一般对成员来源有明确的地域限制。实践中，地方自治组织的成员分布限于特定地域，如“广东地产经纪人协会”。

3.按组织的自治程度划分。社会自治组织的“自治”存在于两个维度：对其内部成员进行组织、管理的自主性和相对于外部环境(主要是政府)的独立性。根据后者，即相对于外部环境(政府)的独立程度，社会自治组织可以划分为自治型和半自治型两种类型。目前，我国社会自治组织的自治程度具体可以从组织的形成过程、社团主要领导的产生、社团主要领导的身份以及经费来源等方面予以考察。

(1)自治型社会组织。自治型社会组织在与政府的关系中具有较高的独立性，具有前述社会自治组织特征中显著的自发性，主要表现在组织自发成立、经费来源于非国家、管理和事务决策自主等方面。自治型社会组织的存在和运行，客观上形成了与国家在社会治理领域的治理分权。

(2)半自治型社会组织。有学者认为，“半官半民”性是现阶段中国社会自治组织的显著特征。所谓“半民”，即“半自治”，或不彻底的自治；相应地，事物的另一面则是“半官”，即“半官方”或“半官办”。这种半自治性，首先表现在社会自治组织与政府机构的组织勾连上，实践中，组织规模和社会影响力越大，勾连往往越紧密。例如，作为我国《宪法》、《村委会组织法》所确认的基层群众性自治组织的村民委员会，尽管在名义上是自治的，但实践中基层党委、乡(镇)政府通过政治领导、工作指导的形式对其进行影响和控制，村民委员会依村规民约进行村务管理的自主行为受到了一定程度的干预。而大量“人民团体”则维持着依法强制组建的法定组织的地位，事实上超越了《社会团体登记管理条例》等法律规范的规制。其次，相当数量的社会自治组织在经费上受到政府的资助或者在经费上依赖于政府。例如，《中国足球协会章程》(2017年)列举的协会“经费来源”就包括“财政补助”，而中国法学会、中国科学技术协会、中国计划生育协会、中华医学会等组织的章程载明其经费包括“政府拨款”。究其成因，这种半官半民性主要是由中国现阶段的“双轨制”(市场经济与计划经济并存、市场与政策同时作用)所决定的。目前，社会自治组织作为“双轨制”的产物必然带有新旧两种体制作用的痕迹，这也就决定了社会自治组织身份的复杂性和过渡性。

近年来，国家通过自上而下与自下而上相结合的双向机制来推进简政放权，还权于社会，社会的民主性有所增强，社会自治组织正随着我国简政放权的政府体制改革而获得生长空间。例如，2015年3月，国务院印发《中国足球改革发展总体方案》并在网上向社会公布。该《方案》明确提出：“中国足球协会与体育总局脱钩，在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权。”2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。(4)《方案》明确了脱钩改革的总体要求，提出要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，促进行业协会商会成为“依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织”。2015年11月，民政部公布了148家与行政机关脱钩的全国性行业协会商会的试点名单。

社会自治组织及其发展不只是中国改革时期特有的社会现象，也是各国现代化进程中普遍存在的组织现代化问题。国际社会的相关研究表明，社会发展程度与自治性社会团体的发育水平具有正相关的关系。“戴维·H·史密斯对11个发展程度不同的国家进行了比较研究，他发现正式的自愿性社团的数目同代表一个国家发展程度的指标，如城市化、人均国民生产总值、识字率和工业劳动比重等有很强的正相关关系。”[10]长远地看，笔者认为，“半官半民”只是一种阶段性特征，社会自治组织社会性和自主性的不断增强更有利于公共治理领域国家和社会的分权。

四、结 语

综上，在行政法和行政诉讼法上给予社群意义上的社会自治以必要的理论关注，确立“社会自治组织”的概念并进而赋予其独立的法律主体地位，将对传统行政主体理论和行政诉讼被告制度的发展形成助推，打破立法上公共行政国家垄断的制度定式，使社会自治组织及其行政行为获得应有的理论重视和制度评价，从而引导社会自治行政行为司法审查制度的构建。