2020中超联赛非华裔球员参赛资格政策的法理分析——以平等就业权为视角

赵 迪

(天津师范大学 法学院,天津300387)

2019年12月31日，中国足协在官网发布了《关于2020赛季职业联赛政策调整的通知》(以下简称《调整通知》)，使备受关注的中超联赛新赛季的归化球员政策尘埃落定。对于新入籍的归化球员的待遇问题，足协在《调整通知》中规定：“(一)符合以下条件的入籍球员，以国内球员身份进行注册和报名：1.球员本人出生在中国足球协会管辖区域；2.球员的生物学父亲或生物学母亲出生在中国足球协会管辖区域；3.球员的生物学(外)祖父或生物学(外)祖母出生在中国足球协会管辖区域。(二)若入籍球员不符合条件(一)，以国内球员身份进行注册。参照亚足联相关规定，符合以下条件之一的入籍球员，每中超俱乐部最多可按照国内球员报名1人，超过1人将占用外援报名名额。1.入籍满五年；2.具备国家队正式比赛资格。(三)若入籍球员不符合条件(一)(二)，以国内球员身份进行注册，但占用外援报名名额。”其中关于非华裔的归化球员，足协迫于联赛公平性等因素的考虑，作出了与华裔归化球员有所区别的对待，一时间引发了诸多媒体、球迷的讨论，甚至有媒体措辞激烈，认为足协此举“涉嫌歧视和违反劳动法、世界罕见”。不可否认，由于中国足协在归化之初未进行任何顶层设计和政策指引，导致各个中超俱乐部球队对于球员归化的方向和策略大相径庭，有的归化球员无中国血缘；有的归化球员无中国国家队代表资格；有的虽然是华裔，但基本实力较弱；还有的球队归化球员数量过多。足协的此次调整无疑是一次亡羊补牢，是针对近年足球领域归化政策失控疏失的一种补救措施。

足球产业并非法外之地，足球运动员与俱乐部是劳动关系，依据我国法律，运动员享有平等的就业权，而中国足协作为中超联赛的组织者和管理者，也应提供公平公正的比赛环境。为此笔者拟从国际法和国内法的角度对中国足协的非华裔球员的参赛资格问题进行分析讨论，以期回答《调整通知》中对于国际足联和亚足联的规则援引是否适当，《调整通知》中有关政策是否侵犯了球员的平等就业权，足协以联赛公平性为理由对相关球员限制是否符合比例原则。

1 中国足协《调整通知》涉及国际法相关规则的法律问题

中国足协称，对归化球员注册和报名规则的制定此前进行了精心的调研，出台的政策参照并符合国际足联和亚足联相关归化球员的规则条款，具备合理性。但笔者认为，中国足协只是“参照亚足联相关规定”，而没有完全“照搬”国际足联和亚足联的相关规定，导致针对非华裔球员的限制性条款存在问题。以下对中国足协《调整通知》中所援引国际规则的适当性和必要性进行分析。

1.1 《调整通知》的适当性分析

仔细查阅相关资料可发现，在中国足协发布的《调整通知》中，第一条第一款的规定设计思路来自《国际足联章程〈申请加入规则〉》第6条之规定。《调整通知》第一条第二款的规定思路来自《2020亚足联竞赛技术手册》第28.1条和28.2条的规定。中国足协引用国际足联和亚足联的相关规定，在国内进行转化适用是否适当呢？首先，从国际足联的目的来看，限制球员转换会籍的核心目的只有一个：打击雇佣行为，限制球员因商业目的改变其国籍为他国效力，保证国际足球比赛的稳定和公平。虽然在这一点上，国际足联、亚足联和中国足协的目的具有一致性，不过，从执行的角度看，我们应考虑到，国籍问题属于一国国内法管辖领域，国际足联和亚足联作为一级国际组织，无法限制足球运动员的跨国流动和国籍转换，而通过限制会籍转换打击雇佣行为保证国际足球赛场的公平和稳定可能是国际足联所能作出的为数不多的办法之一，因此从血统亲缘的角度进行限制也是不得已的办法。

1.2 《调整通知》出台的必要性分析

回到中国国内的角度。首先，虽然国际足联及其下属会员国关于足球事务管理具有自治性，但也应遵守各所在国国内法的相关规定。《中国足球协会章程》第三条第一款规定：“中国足协作为独立法人，遵守中华人民共和国宪法、法律、法规和国家政策。”依据《中华人民共和国体育法》第三十一条和《中国足球协会章程》第三条第二款的规定，中国足协实际对国内的足球运动有着充分的管理权，而中超联赛作为中国足协组织的国内运动赛事，其举办运行规则自然亦不可突破中国国内法规范。

其次，中国足协对于国际足联和亚足联相关的文件精神缺乏灵活变通，领会过于“机械”。事实上，国际足联既没有作出要求各大洲和会员国足协将此规则转化适用为国内法的要求，同时，国际足联的相关规定也并非国际法规范，仅属于国际组织的内部条例，因此，在一国国内并不存在是否优先适用等国际私法问题。

再次，从国际足联规则指向的对象来看，国际足联限制球员的会籍转换规则其主要对象是国家队球员以及其所参加的国际级比赛(包括成年队以及各青年队)，并非针对各国国内联赛的球员注册和报名比赛。

1.3 对《调整通知》的溯及力限制分析

中国足协的相关规定对非华裔球员的注册、参赛限制进行了溯及既往，也就是说，无论相关球员是在通知发布之前入籍还是之后入籍，均适用于该限制措施。这意味着即使有许多非华裔的中国籍足球运动员在新规发布之前就已经加入中国国籍并取得了中国护照，也要与其他中国籍球员区别对待。而中国足协2019年3月颁布的《中国足球协会入籍球员管理暂行规定》却没有对华裔和非华裔的入籍球员作出区别对待，在第三章“入籍球员的注册”、第四章“入籍球员的参赛”中也没有相关入籍满五年或取得代表中国国家队参加国际比赛的要求。这样的后果使得相关足球运动员和各足球俱乐部陷入了极大的不可预测之中，这种“言出法随”的做法显然与法治精神相违背。在该限制条款中，涉及入籍满五年或具备国家队正式比赛资格的规定的部分，中国足协的表述为“参照亚足联相关规定”，这里的相关规定具体指的是亚足联发布的《亚足联冠军联赛版竞赛规程》。虽然早在2017年，亚足联就在其颁布的《2018亚足联竞赛技术手册》首次提出对归化球员的参赛资格进行限制，但亚足联也严谨地对此作出了不会溯及既往的规定，即：在球员与俱乐部的合同在2017年9月13日之前签订，并已按照有关规则提交亚足联的球员，可对本限制条款豁免。亚足联此规则一直沿用至今，而中国足协出台的相关限制非华裔中国籍球员的规定却选择性地忽略该项条款。

2 中国足协《调整通知》涉及国内法的相关法律问题

从国内法的角度来看，有关运动员劳动权益和公平待遇的法律主要是《宪法》第三十三条的原则性规定，而具体规范设定主要涉及《劳动法》所赋予劳动者的平等就业权。平等就业意味着应包含至少三个维度的平等：第一，劳动者不因先天或自身属性如性别、种族等差别而受到差别待遇；第二，劳动者在寻求就业机会的过程中平等竞争，不存在特权劳动者；第三，平等就业应是一种实质平等。在法律允许的范围内，允许用人单位在特定岗位上，根据实际需要行使自主用工权对劳动者设定特殊要求。同时，对于劳动力市场中的天然弱势群体，法律可以进行合理纠偏，在不造成反向歧视的前提下对特定群体进行适当帮助，以达到实质上的平等就业。因此，笔者从足协是否应当承担平等就业权的消极义务入手，分析相关限制条款对于非华裔球员劳动权益的影响。

2.1 中国足协的义务主体性分析

我国《劳动法》第三条明确赋予了劳动者平等就业以及选择职业的权利，那么中国足协以华裔、非华裔为标准进行区别对待是否涉嫌侵犯了劳动者平等就业权呢？我国《就业促进法》第三条对就业歧视的类型进行了列举，其中明确指出：“劳动者的就业不因民族、种族……宗教信仰等而受歧视。”《就业促进法》以强制性规则的表述方式，设定了不特定主体的消极义务。同时，《中国足球协会章程》在第五条对反对歧视作出了专门规定，要求“本会员不得以种族、性别……任何原因歧视任何国家、地区、会员组织和个人”。

世界劳工组织在2019年发布的《1958年〈消除就业与职业歧视公约〉一般意见》中指出：“种族”一词的歧视包括对其身份基于宗教或文化特征或民族或族裔血统的语言社区或少数群体的任何歧视。因此，有理由认为中国足协以“血缘”为区分标准，符合相关法律中以“种族”而设置差别化待遇的禁止性规定，涉嫌侵犯了劳动者的平等就业权。

2.2 相关球员劳动权益的整体影响分析

一般而言，除了用人单位，各级政府以及公共服务机构也是劳动者平等就业权的义务主体，即国家等公共服务机构应该采取各种措施预防各种歧视性或不公平措施以保障劳动者的平等就业，同时亦不可对劳动者平等就业权利的实现进行干涉或阻碍。参与中超的足球运动员均是与各足球俱乐部签订劳动合同的职业运动员，因此从表面上看，中国足协并非劳动合同的主体，也就谈不上侵犯相关非华裔中国籍足球运动员的平等就业权。但是我们应该知道，中国足球俱乐部签约的足球运动员的主要工作任务就是参加中国足球超级联赛，例如2019年中超联赛冠军广州恒大，2019年共参加45场正式比赛，其中中超联赛30场，约占67%；联赛第二名上海上港2019年共参加41场，其中中超联赛30场，约占73%；而排名第十一的河北华夏幸福2019年共参加正式比赛31场，除1场足协杯比赛外，全部为中超比赛，约占97%。从中可以看出，如果限制了一名球员在中超赛场的参赛资格，将直接对俱乐部签约产生直接的影响——毕竟没有哪家俱乐部签下一名无法参加全队大部分正式比赛的球员。因此，由于中国足协的对于非华裔球员注册报名的限制，在事实上对相关球员的平等就业权造成了侵害。

2.3 相关球员劳动权益的具体影响分析

根据《调整通知》中非华裔球员的限制性条款，第一，由于各中超球队仅有1个豁免名额允许相关非华裔球员按国内球员身份报名的名额，这使得这部分非华裔的中国籍球员如果希望继续参加中超联赛，就必须与其他外国籍球员竞争外援名额，这等于是压缩了非华裔中国籍球员在中超赛场上的生存空间，大大降低了他们的就业机会。同时，依据国际足联现有规则，由于一个球员几乎很难转换其在国际足联的会籍，因此对于那些无权代表中国国家队出战的非华裔球员来说，入籍满5年可能是其获得与华裔球员同等待遇的唯一路径。根据学者研究，一个足球球员的运动高峰期往往比较短暂，我国足球运动员平均最佳竞技稳定年限约为8.4年，特别是像高拉特等这样已经在中国联赛效力多年的球员，很可能5年期限未满就已经在竞争激烈的顶级联赛球队丧失了一席之地。第二，按目前中国足协的政策，每支中超球队非华裔的中国籍球员名额仅有1人，人为压制了各俱乐部(球队)对非华裔球员的需求，使相关非华裔中国籍球员的就业机会减少，就业竞争压力增大。

3 平等就业权的适用除外规则分析

从以上分析可以得出结论，中国足协对于非华裔球员的限制条款无论从国际法还是从国内法角度来看，其合法性都存在疑问。而足协出于维护联赛公平秩序的角度考虑，对非华裔球员进行限制是否属于平等就业权适用的例外情形呢？根据国际劳工组织《消除就业与职业歧视公约》(公约第111号)的精神和德国《一般平等待遇法》以及法国《劳动法典》的有关规定，这种差别待遇一般可分为两类：第一类是基于职业工作自身需要而对劳动者提出的具体要求，这一类一般通过用人单位的自主用工权得到体现；第二类是国家通过法律形式进行的，一般都与特殊行业或特殊岗位有关，针对特殊群体如妇女、未成年人进行的特别保护。例如，根据我国《女职工劳动保护特别规定》，不允许安排女性参与矿山井下作业或国标《体力劳动强度分级》中第四级以上的工作等。这类规定虽然是对平等就业范围的排除，但究其目的而言，都有利于保护特定主体的自身利益，平衡用人单位的用工自主权与劳动者平等就业权的关系，这与平等就业的目的是相一致的，同时也符合上述相关法律规定的精神。

根据上文对平等就业规则排除的分析，对于妨碍劳动者平等就业利益实现的行为可以总结出两个特征：一是出于非工作需求原因而导致的差别对待；二是无其他合理理由。对于足协的新规是否存在妨碍了非华裔中国籍球员平等就业利益的实现的问题，也可以以这两个方面为切入点进行分析。

3.1 球员职业能力的评价标准分析

首先，衡量一位球员是否足够优秀、是否适应中超联赛，最重要的指标显然是该球员的足球基本技术能力、身体协调能力、力量、速度等身体素质。种族、肤色显然不是研判一名球员是否“称职”的因素之一。在实践中，评定球员的能力往往需要运动员“用成绩说话”。根据中国足协颁布的《中国足球协会足球运动员技术等级标准》，其中国际级运动健将、运动健将、一级运动员、二级运动员的评定标准均是通过世界杯亚洲区资格赛或奥运会出线资格赛、全国运动会等比赛成绩作为评定标准。同时对于一名足球运动员的工作能力是否“称职”，还需要个案分析，毕竟每支球队都有不同的目标——有的志在夺冠，有的志在争夺亚冠名额，有的志在保级，因此，对于球员的能力要求以及球员的薪酬财务要求各不相同。因此，对于因工作岗位的需求而造成的差别待遇应属于各联赛俱乐部的自主用工权的范围之内。

3.2 平等就业权限制的比例分析

根据媒体的报道，中国足协针对非华裔球员的限制规则主要初衷是对于广州恒大淘宝俱乐部等部分中超球队囤积归化球员的平衡，以确保联赛的公平性。因此，中国足协肯定对归化球员没有“种族主义”的歧视心态，但相关限制和保护联赛公平性的措施是否符合比例原则呢？从目的性的角度看，足协的这些限制也未必能够达到维护联赛公平竞争的效果。第一，限制的对象仅针对非华裔的中国籍球员，而华裔血统的中国籍球员却不做任何限制，难道华裔血统就不会影响联赛的公平竞争？显然中国足协对于能够参加国家队比赛的非华裔“网开一面”存在功利性的考虑。至少从制度层面来看，这种限制并不恰当，反而会让人联想到一些血统论等非体育层面的因素。第二，从必要性的角度看，防止中超球队囤积归化球员、维护比赛公平，是否必须通过限制非华裔球员参加资格的方式？答案显然是否定的。对足球运动员归化的新政尚处在试点阶段，主要模式以足协牵头+俱乐部试点为主，目前试点仅限于个别俱乐部，所以这种归化球员数量“不公平”的局面与足协牵头试点也脱离不了关系，中国足协完全可以与俱乐部高层协商，通过限制归化球员的数量以“公平分配”归化球员名额。因此，通过限制非华裔球员参赛资格的方式既违反法治建设又难以达到效果，绝非中国足协的必要手段。第三，相称性考量。即使中国足协关于对非华裔球员的限制符合目的性和必要性的审查，但是否做到了尽量降低对于相关球员劳动利益的损害？此结果令人怀疑。例如，上文所提及的溯及既往问题，中国足协的规定是2019年12月31日发布的，对于此前已经加入中国国籍并与俱乐部签订劳动合同的球员是否可以有“变通执行”的余地？再如，中国足协规定对于不符合规定的非华裔球员仍然以“国内球员”身份执行，这就导致其薪资待遇将按照国内球员的标准给付。也就是说，如果一位非华裔的中国籍球员，他入籍不满5年且不能代表中国国家队参加国际比赛，又不在每队1位非华裔中国籍球员的名额之内，那么如果他还想继续留在中超联赛踢球，不仅要占用球队外援名额，其薪酬收入也会被大幅降低。足协设置这种既非外援待遇又非内援待遇的“夹心层”，显然是没有适当关注这一部分球员的劳动权益。

4 结语

综上所述，通过对中国足协援引国际足联相关规则的国际法分析，以及从国内法角度对非华裔球员平等就业权及其适用例外规则的分析来看，中国足协的相关条款合法性、合理性均存在很大的疑问。

当今世界体育运动，特别是世界足球运动的独立性愈发显现①，法律以及政治等非体育因素确实应对足球运动本身保持适当的“谦抑”。但无论国际体育的自治性及一般意义的国际法与国内法的界限如何区分，都不应突破一国的国内法，否则就会产生危害国家主权的问题。从中国的角度看，中国应站在鼓励国际专业人才流动的角度出发，彰显大国姿态，开大门、走大路，既允许国内的优秀运动员走出去，也允许国外的优秀运动员走进来，但绝不能单纯为了追求国家队成绩一时提高而拔苗助长，商业性“雇佣”或归化外籍球员，这也违背了体育精神。中国是一个统一的多民族国家，相较于血缘和地域，中国人的民族认同更多地体现于文化方面，对于真诚愿意加入中国国籍的朋友，无论是何人种，只要其愿意说汉语、写汉字，接受中国文化，都应该被视为“中国人”。反之，如果仅仅是为了黄金美元而入籍中国，即使有再精湛的球技也会被国人所唾弃。中国足球这些年来的急功近利、拔苗助长所带来的伤害是有目共睹的，国家队的窘境亦非几位归化球员就能解决的，亟需从制度层面建立健康的足球管理体制、联赛体制、青训体制，才能为中国足球创造一个美好的未来。

注释：

①《国际足联章程》在1章第19条第2款规定国际足联下属成员组织要做到运作的独立性，不受“第三方”干扰；《亚足联章程》第1章第3条第4款也有类似的规定。