大数据背景下的基层网格化治理研究

周玉蓉，柯 芬，张淑春

(1.中共黄冈市委党校,湖北 黄冈 438000；2.湖北省黄冈中学，湖北 黄冈 438000)

近年来，我国一直积极推进国家大数据战略和数字中国建设。随着中国特色社会主义进入新时代，全面深化改革进入攻坚期和深水区，党和政府高度重视国家治理体系和治理能力现代化建设。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，明确将“社会治理”上升到制度层面，并将“科技支撑”纳入到社会治理体系中，提出“要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]，深刻阐释了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求，明确提出建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理，推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息等要求，高度重视大数据在社会治理中的科技支撑作用，加快建设创新型国家。

大数据时代的到来，在给国家治理体系和治理能力现代化带来发展机遇的同时,也带来了前所未有挑战。社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理现代化是国家治理体系现代化的重要支柱与坚实基础。在大数据背景下，深刻认识大数据在社会治理中的重要作用，积极发挥大数据的价值，融合使用大数据技术，是创新基层社会治理的必由之路，是积极探索与基层发展相适应的精细化治理的新路径。

一、基层网格化治理中运用大数据的必要性

网格化管理就是根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位的数字化管理模式。这一模式是依托现代网络信息技术建立的一套精细、准确、规范的综合管理服务系统，为辖区内的居民提供主动、高效、有针对性的服务。大数据作为一种新型要素，深刻影响一国的政治、经济、社会、文化甚至人们生活的所有领域。准确理解把握大数据的内涵是在基层网格化中科学运用大数据的前提，关于大数据的概念及特征，学界基本达成一致：大数据具有“4V+1C”特征，即规模宏大、多样类型、快速化、价值性以及复杂程度高。大数据是从全样本中探究客观规律，具有大体量、多样性、高速率、真实性等特征，大数据被广泛应用于环保、安全、金融、医疗、交通等领域，可实现社会生活数字化、社会运行机理数字化。习近平总书记强调，“高度重视大数据发展，秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕建设网络强国、数字中国、智慧社会，全面实施国家大数据战略，助力中国经济从高速增长转向高质量发展”[2]，科学利用大数据，有助于社会治理达到和谐有序、共建共享的状态。基于大数据思维推进基层网格化治理变革和模式创新，有助于实现社区要素资源重新整合，从而提高治理效率和服务质量，提升基层社区治理水平。

(一)大数据丰富基层网格治理 传统的基层网格化治理具有封闭性和单向性的特征，各部门之间形成信息孤岛，缺乏数据集成共享，缺乏全面的决策支持依据，因此，这种治理模式已难以适应复杂的基层治理需求。在大数据时代，来自政府的数据、网络数据和基于传感器生成的物理空间数据为基层网格化治理提供了样本。这些样本数据不仅包括结构化数据，还包括图片、声音、图像、地理位置等非结构化和半结构化数据，其所反映的主题已经从政府扩展到基层组织、社会和民生，形成“1+N”信息采集系统的基础信息资源库(“1”是网格人员的专职信息采集，“N”是公众参与、独立申报、企业产生等多种信息来源的主体的基层自治职能)。

另外，基于大数据分析和挖掘技术的网格化治理工作具有前瞻性。随着社会治理体系改革向纵深方向发展，社会治理的复杂程度也在不断提高，基层网格化治理从传统的就业、医疗、安全、生态环保等方面延伸到流动人口、突发事件、社区自治等方面，基层治理的目标已从有限的社会治理转向全面的社会治理，数据分析与挖掘可以从技术上解决这一转变中的问题。同时通过数据关联、分析和应用，发现网格治理中不同实体及其所拥有的大数据之间的关联性，并及时做出预测和预警。

(二)大数据为基层治理决策提供数据依据 传统的社会治理主要由政府主导，由于法制不健全、市场机制不完善、社会活力不足等因素往往容易引发政府权力寻租和腐败问题，社会治理成本较高。现阶段，社会治理的主体已经从政府扩展到全社会广大民众。2020年2月14日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时明确强调，“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”[3]，在这场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战中，大数据技术为我们提供了技术支撑，为基层网格治理提供有益探索。

首先，通过大数据分析，动员市场优化配置数据资源。政府可以通过市场手段，根据实际情况和具体需要，购买不同主体拥有的大数据，促进市场更加优化配置社会治理资源；其次，通过大数据整合，将不同主体、不同层次的数据针对基层网格化治理需求进行收集、整合、分析挖掘，形成独特的社会治理方案，满足各个阶层、不同群体的社会治理需求，更客观地反映基层网格化治理决策的科学性。第三，社会治理大数据库除了城乡、自然和社会空间外，还包括虚拟空间和现实空间。许多现实的社会问题往往跨越传统的空间界限，交织多种因素，形成多维的社会问题。比如，生态环境保护不再是单纯的自然问题，而是政治、经济、文化、社会等多因素共同作用的结果。大数据技术使基层网格治理向多因素、多维度融合治理模式迈进，在客观反映社会问题的基础上，实现了基层网格综合治理理念。

(三)大数据为基层网格化提供平台支撑 基层就是社会的细胞，是构建和谐社会的基础。加强社会矛盾源头治理，必须把社会治理的重心落在城乡社区。传统的社会治理主体主要是政府，但应急与“灭火”治理模式成本高，问题得不到根本性的解决。在大数据时代，基层网格治理平台可以汇聚大量的基层网格数据，实时反映网格治理效果。从主体角度看，政府、社会、基层组织、民众等都是大数据平台的主体，可以根据其自身所拥有的数据发挥相应的治理功能。从方法论上看，基层网格大数据涵盖了政府、网络、现实空间的全部信息，通过大数据技术，可以实现实时相关性分析，弥补了传统调查方法的不足，便于从源头发现社会问题。比如，可以通过网上大数据跟踪，对食品安全、生态环境保护、公共卫生安全等社会问题进行追溯，对社会问题的源头进行系统调查。从范围上看，基层网格大数据平台向全民开放，所有基层群众都有机会参与社会治理。大数据技术为基层网格治理提供平台支撑，为诉求表达、利益协调、权益保障、群众参与提供渠道。人民群众可以便捷、通畅地表达自身诉求，有助于维护人民群众的合法权益。

二、当前基层网格治理的优势与困难

基层网格化并不局限于对传统治理方式的修复和补充，更主要的是要推进基层社会治理范式的创新。基层网格化以信息技术为支撑，在网格任务分解的基础上，对责任部门的工作职能进行合理划分，即将一定区域作为一个整体，按照特定标准统一分类编码，并输入网络网格信息系统，同时指派专门网格管理员负责随时查看各个网格的情况，从而实现基层网格治理的系统性、动态性和精细化，实现资源整合、流程再造、提高服务质量和效率的目的。

(一)当前基层网格化治理的优势

1.实现治理模式由粗放型向精细型转变。在传统的基层治理中，治理对象的类型和数量均不明确，不同职能部门之间在信息调查和统计上重复工作严重，职能重复导致出现问题时难以迅速确定责任部门。基层网格治理是一种精细的治理模式，可以利用先进的信息技术实现空间的精细划分和服务对象的全覆盖，以及信息收集、处理和反馈的设置，可以在第一时间回应人民群众需求，提高办事效率。同时，基层网格化治理在详细分解网格任务的基础上，明确划分责任部门的工作职能，通过对每个责任区域的划分，实现责任主体在空间上的无缝对接，为治理主体与执法主体权限范围的划分提供了明确的依据，同时最大限度地避免了交叉治理。网格作为一种新型的治理平台，在一定程度上实现了基层治理由粗放向精细的转变。

2.实现从静态管理到动态治理的转变。传统的治理主要基于静态管理，一旦形势发生变化，调查、统计和信息更新相对滞后，工作效率难以大幅度提高。网格治理实施后，基层治理大大减少了单位劳动面积，提高了服务密度，从而能够在更大范围内提供动态治理和服务。网格监督管理人员将进行专职检查监测，逐项列出网格检查整治情况，如若发现问题立马向信息中心报告，相关部门立即将进行规范处理。网格系统平台实现了信息的实时采集和发布，改变了以往静态和被动的治理状态，实现了对治理对象(组件或事件)的动态治理，大大提高了工作的时效性。

3.实现从被动治理向主动服务的转变。传统的基层治理是“以组织为中心”，服务对象需要自己寻找和联系服务机构及服务资源，而基层网格治理是“以用户为中心”，信息控制由“被动接受”向“主动收集”转变，而服务机构需要有效整合服务资源，主动寻找服务对象，及时响应用户个性化服务需求。“网格”平台可以更加贴近服务对象，将服务延伸到基层社区、网格、家庭、居民个人，更有利于根据公众需求主动提供服务。基层网格治理有助于远距离倾听民声、了解民情，变被动治理为主动服务，有利于加强对特殊群体和弱势群体的关注。借助“网格”平台，信息传输由“上下”向“下上”转变。通过在任何时间、任何地点、多层次的沟通交流，畅通了人民群众的诉求渠道，有利于从源头上化解一切风险来源，从注重治理转向预防与治理并重，避免陷入问题和解决问题的被动循环。

4.实现从事后处理向预警预防的转变。传统的城市社区治理工作缺乏规范性，侧重于事后处理而非事先预防，往往等到问题积累到一定程度后，再通过“应急措施”加以补救。特别是在发生重大事故或敏感群体性事件时，各地、各部门集中开展突击式、运动式的大整治、大调查，陷入了危机爆发、集中整治、消失后又卷土重来的怪圈。基层网格化治理通过划分“网格”缩小巡查范围，及时获取有效信息，最大限度地预见及预防问题。通过网格管理人员的全方位、不间断的巡查和调查，及时掌握第一手的社会形势、舆论、社区动态，有助于及时发现隐患，及时化解矛盾纠纷，从而推动社区治理的重心从“事后处理”到“事前预防”的转变。

(二)基层网格治理困境 从现实情况来看，网格化治理工作缺乏独立的机构和专职的基层人员来集中力量进行整个体系的建设。基层网格工作人员大多依靠临时机构和兼职人员来执行相关任务，专业人员缺乏，各个网格员任务相对重，存在消极应付的现象。此外，还存在下列问题：

1.信息收集难度大。由于基层流动人口增多，流动性较大，基层网格信息人员要收集到原始完整的信息比较困难，给基层网格治理带来了巨大挑战。其次是流动人口数量的增加也给他们居住的社区带来了挑战。流动人口的社会福利保障、公平正义需求以及由此引发的一系列社会治理问题，使得网格化治理难度加大，治理要求更高，目前的网格化治理工作还不能满足动态性需求。

2.基层稳控压力大。随着经济社会快速发展，社会治安问题也日益突出。当前，群众的物质需求和精神需求在逐步提高，有限的网格管理队伍和日益增多的治安重点难点问题已成为当前网格治理模式是否能够实现有序高效运行的主要矛盾之一。基层稳控工作在街道网格化治理中的压力越来越大，基层网格化治理模式仍需不断探索和需要更多的创新。

3.系统集成缓慢。基层网格治理的理想模式是有效整合各个职能部门现有的信息治理平台，从而为市、区、街道构建统一的网格、信息治理平台。但由于基层街道有限，社区技术人员有限，信息技术支撑能力不足，特别是跨部门、跨层次、跨平台、跨系统的需求，整合难度较大，再加上网格系统建设和移动终端设备维护的需要，成本相对较高，各地网格信息管理平台尚未完全建立，网格治理系统集成速度慢。

4.整体协调能力弱。随着国家治理体系和治理能力现代化进程的推进，网格所承载的服务治理功能逐步扩展到社会各个领域，日常工作主要体现在为人民服务和解决各种矛盾问题上。仅凭一个部门统筹全区工作难免出现“以小管大”的尴尬局面。

5.缺乏综合性社会服务治理大数据中心。各类服务治理数据均掌控在各职能部门，部门间互联互通共享的路径还没有打通，数据孤岛制约着网格化数据的采集、更新、查询、比对、分析，这在很大程度束缚了网格化在整个社会治理中的作用发挥。例如通过网格化社会服务治理平台为例，通过搜索姓名、身份证号等信息可查询到户籍居民所在的社区或行政村，并可在电子地图上显示标注位置，但准确度不高，仅能提供大致的参照位置。对外来人口而言，因流动性较大，其租住房、工作地等信息无法在平台中体现，难以实现对外来人口的定位。平台中人员信息、房屋信息等数据在更新上同样存在瓶颈，经常出现职能部门掌握的信息缺乏更新，与现实情况不对应，而基层村庄、社区甚至是流管员掌握的准确信息，专门的服务治理平台中却无从查找。

三、大数据在基层网格治理中的路径探索

大数据时代的到来颠覆性地打破了传统社会治理的方式，改变了传统的社会治理理念、组织形式、治理方式等。在大数据时代，社会治理不再是人际疏离的状态，而是致力于实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理。为了能够更好地提高社会治理水平，需不断完善基层网格治理，满足公众个性化需求，提高数据和信息资源的公共服务水平。

(一)培养全社会大数据思维，创新网格治理机制 大数据的本质是全样本，也是区别于“小数据”的特点。新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标的实现，需要人民群众的共同努力。因此，大数据时代的社会治理，要大力培养社会公众的大数据思维。目前，我国公众对大数据治理的功能和具体工作认识十分欠缺，对大数据理论和实践的了解仍不够深入，亟须深入公众普及大数据知识，着力实现、推广大数据知识，提高公众的大数据素养。积极引导基层干部尽快转变思维方式，勇于自我改革、自我超越，利用大数据促进网格治理工作效果，提升治理效率。还要培养基层网格员工的大数据意识，根据工作需要建立完善的网格员工教育培训机制，组织学习大数据前沿知识，帮助树立大数据思维，实际接触大数据实践。“历史告诉我们，每个人的前途命运都与国家和民族的前途命运紧密相连。国家好、民族好，大家才会好。”[4]只有调动每一个人参与大数据社会治理的积极性，调动社会治理多元主体、激发数字活力，才能积极建设人人有责、人人尽责、人人享有的大数据社会治理共同体，让人民群众共同享有治理成果。

(二)优化网格组织人员配置，化解网格治理压力 在大数据时代，要在原有基层治理组织架构基础上调整组织设置，根据实际工作需要合理配置人力、数据和财力。重点考虑数据消费者的应用目的和环境，合理安排制度设置，调整数据采集方法、调查方法和系统设计。在调查方法上，丰富网格收集的数据类型，充分利用已有的电子行政记录、业务交易记录和网络用户信息，降低调查成本。在具体指标方面，要从宏观向微观转变，充分满足社会需求，减少不必要或重复的指标。在数据标准方面，明确数据的含义、计算方法、数量单位和应用环境，使数据得到合理应用。同时，专业的大数据管理人才直接影响到部门的数据处理效率。要形成一支服从领导、认真履责、主动出击、能有效发挥作用的专职网格员队伍，推动基层工作的落实。其中，既要加强高端数据治理人才的培养，又要加大知识结构多元化的复合型数据治理人才的培养，必要时引进优秀数据治理人才。

(三)完善大数据平台建设与合作，畅通网格治理信息渠道 吸收多方社会力量积极参与到社会治理中来，提高社会治理的社会化与协同化水平。整合各项服务，汇总民生信息，将人口、房地产、事业单位、工商、税务、安防视频等信息数据导入网格系统，建立跨区域、跨部门、跨层次的综合信息平台，建立部门联动、资源共享的网格大数据服务平台，促进政府公共数据查询服务的公开透明。在确保国家秘密、商业秘密和个人信息安全的基础上，依托政府官网，打造政务大数据信息网络服务平台，向公众公开披露非保密数据。同时，必须对大数据进行识别和分类。政府数据管理部门应根据数据类型和用户需求，建立统一的大数据治理平台体系，采用个性化的数据治理模式，实现数据的资源化。在平台上应用统一标准，实现数据的规范、可靠、可用、可共享。结合各地实际情况，自上而下逐步渗透，制定各部门大数据计划或统一制定部门联合大数据计划。在网格治理方面，借鉴其他国家经验和商业领域的实践经验，加强各地区各部门的沟通与合作。探索适合各地区实际情况的网格大数据治理技术，掌握大数据处理、分析的主动性。

(四)建立健全相关法律法规，确保大数据信息安全 社会治理不仅是一个技术问题，而且是一个复杂的制度变革问题。大数据时代应实现数据的公开和透明，并不是指数据完全、无条件的公开，而是国家、企业和个人数据的安全和隐私仍受法律保护。因此，我们要建立科学完善的制度规范与法律准则，把国家的制度优势转化为各项治理效能。只有在不断完善的中国特色社会主义治理体系中，大数据才能为基层社会治理创新提供可能，才可能建立“人人有责、人人尽责、人人享有”的大数据社会治理共同体。同时，只有不断完善共建共治共享的大数据社会治理制度，才能保证大数据在社会治理体系中安全、有条不紊的运转。政府相关部门应建立健全相关的法律法规制度，明确各个利益相关方在数据收集、整理、分析和使用过程中的责、权、利，确保政府、个人、机构的隐私信息的安全。支持应用新兴技术手段，监控和保障数据安全；加大国内数据安全相关企业有关安全核心技术的研发投入，确保信息安全。在依靠法律法规保障和技术手段支持的同时，调整和完善政府大数据管理组织体系，共同维护和保障数据安全。

大数据正逐渐改变过去的政府全能管理模式，对于世界各国都是一场思维变革。习近平总书记曾指出，“机会稍纵即逝，抓住了就是机遇，抓不住就是挑战。我们必须增强忧患意识，紧紧抓住和用好新一轮科技革命和产业变革的机遇，不能等待、不能观望、不能懈怠。”[5]面对构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体的现实任务，在大数据背景下共同推进国家治理体系、治理能力现代化及基层治理能力提升势在必行，基层网格化治理任重道远。

中国政府在抗击新型冠状病毒肺炎疫情这次大考中，又一次彰显了中国特色社会主义制度的显著优势，为世界各国树立了社会治理的“中国样板”。同时，我们也应借疫情“大考”创新社会治理方式，借助新兴技术手段，充分尊重数据、利用数据，加快大数据技术探索及应用创新，积极探寻大数据解决社会治理难题的手段、方式和发展战略，补齐公共卫生领域、应急管理、网络舆情等社会治理短板，不断深化基层数据治理创新，不断提升数据应用及服务能力。