鄂豫皖苏区工农监察委员会的成立及其制度创新

王贵东

(黄冈师范学院 马克思主义学院,湖北 黄冈 438000)

从1930年6月鄂豫皖苏维埃政府成立，到1934年11月中共鄂豫皖省委率领苏区干部随红军转移，在鄂豫皖苏维埃政权存在的四年多时间里，苏维埃政府以马列主义法制思想为指导，借鉴前苏联的检察制度，结合当地实际情况，于1931年7月在全国各大苏区中率先建立了独具特色的工农监察委员会，比中央苏区建立工农监察委员会早4个月，在中国监察历史上留下极其绚丽的一笔。

一、鄂豫皖苏区工农监察委员会的建立

(一)鄂豫皖苏区工农监察委员会的建立 1931年5月18日，鄂豫皖中央分局成立后的第三天，就发出《鄂豫皖中央分局通知第五号——关于组织工农监委会的问题》的通知，要求建立监察院和各级监委会，从5月30日到7月1日，广泛实行选举，成立县、区、乡监委会，立即开始工作，在监委会工作的监察之下，完成苏维埃的改造。该通知拉开了鄂豫皖苏区工农监委会建立的序幕。

随后各县工农监察委员会陆续成立，但尚未开展日常工作，并且一般同志都不知道监委会任务是什么，怎样开展工作。鄂豫皖区工农监察委员会虽率先成立，但也未进行日常活动，与各县监委会很少建立联系，谈不上有充分的指导。鉴于这种状况，6月，鄂豫皖区工农监察委员会发布通令第一号，明确监委会的任务与职权。7月上旬，鄂豫皖苏区召开二次苏代会，通过了《鄂豫皖苏维埃政府临时组织大纲》和《鄂豫皖苏维埃政府工农监察委员会条例》。前者明确了监委会的组织以及与苏维埃的关系；后者规定了监委会的职权。大会还选举产生了鄂豫皖区工农监察委员会，蔡申熙任主席。

随着苏维埃运动日益扩大，党的机关官僚腐化、脱离群众逐渐严重，党内出现了异己分子，执行党的路线动摇不定，9月4日，鄂豫皖区工农监察委员会召开扩大会议，试图解决这些问题。但这次会议暴露出监委会的工作有许多缺点和弱点：各县、区的监委会在报告中不知监委会怎样工作；有些地方虽已建立(监委会),但仅是一种形式上的组织，没有开展实质性工作,有些地方则根本没有建立；在报告中连农村阶级也不明瞭，有的把富裕的中农当作富农，把真正富农当作中农；不注意审查苏维埃的账目；以为监委会的工作就是专营农民的生活，不准农民吃重了油盐，禁止他们吃肉。[1]9月10日，鄂豫皖中央分局执监联席会发布通知第一号，要求各党部接到通知后，据《鄂豫皖苏维埃政府工农监察委员会条例》迅速建立各级监委会。“其未建立者,责成地方党部负责建立,并将工作计划及名单作一详细报告到上级党部,各级监委本身亦要报告上级监委，其已建立者,亦应将上指出各项作详细报告。”[2]9月18日，鄂豫皖区工农监察委员会扩大会议发布第二号通令，明确监委会的17项任务。

从1931年5月18日至9月18日，鄂豫皖苏维埃政府通过了一系列监察法令，形成了以工农监委会为主体的监察组织系统，使人民享有了监督和批评政府及其工作人员的权利，开创了民主监督的先河，密切了苏维埃政府和工农阶级之间的关系，巩固了苏维埃政权，扩大了根据地，在中国革命史和法制史上起到了引领作用。

(二)鄂豫皖苏区工农监察委员会的组成 工农监察委员会是工农的组织，委员理应从工农中选举产生。“凡在苏区的有公民资格的，都有选举权与被选举权。其选举成分比例，亦可适用苏维埃选举条例。”“高级监察委员会及监察院随时由覆选选出。”[3]《鄂豫皖苏维埃政府临时组织大纲》进一步规范了工农监委会的选举程序，全国苏维埃代表大会选举若干人成立工农监察院，鄂豫皖苏区、县、区、乡分别由同级代表大会选举若干人成立工农监委会。为了进一步保障工农监委会的人民性，鄂豫皖中央分局通知要求监委会不仅要听取广大工农群众的意见，而且要吸收他们参加监察工作，从而与广大工农群众发生最密切的关系[3]。

关于组成人数，鄂豫皖中央分局最初拟定的各级监委会编制是：每乡3人，每区5至7人，每县11至13人，鄂豫皖苏维埃政府设立工农监察院，领导全区的监察工作，定额为20至30人。待到鄂豫皖苏区二次苏代会召开时，人数作出了调整，选举成立的鄂豫皖苏维埃政府工农监察委员会由15人组成，其中9人构成主席团，在监委会闭会期间代行一切职权。随后公布的《鄂豫皖苏维埃政府工农监察委员会条例》规定各县、区、乡苏维埃政府监委会的人数，要从实际出发，由县、区、乡代表大会酌量决定。这不仅缩小了人员编制，而且避免了人员配置一刀切的状况。

(三)鄂豫皖苏区工农监察委员会的职权与任务 鄂豫皖苏区工农监察委员会的工作从抽象到具体，简单到复杂，随着革命政权的发展而逐渐丰富。最早对监委会工作作出规定的是《鄂豫皖中央分局通知第五号——关于组织工农监委会的问题》(1931年5月18日)，对监委会的任务和权限做了界定，开篇就指出，“是专一来和一切苏维埃机关中的官僚化倾向斗争的，他的权限是揭发官僚腐化倾向，公布给工农大众知道，同时拟定惩戒力法，交政府采取执行”，提出了监委会职权的同时，实际上明确了监委会的两项任务，即反腐败堕落和反官僚主义。

《鄂豫皖区工农监察委员会通令第一号》(1931年6月)进一步细化了监委会的职权，将职权分为三种：一、监督权,“检阅苏维埃的各种文件”,“清理并审查苏维埃之账项”,考察苏维埃是否执行法令，工作人员是否有官僚腐化、欺压群众的行为,“监察委员会自身如有不好的分子，更要严格的加以洗刷”；二、受理申诉权,“接受工农兵劳苦群众对苏维埃机关的告状”；三、侦查权,“监委会经过考查或群众告发，发现某委员有不对之事，应随即着手考查”,监委会还可以委托革命群众帮助考查上述情形。通令同时重申监委会的任务是“和苏维埃机关中的官僚主义作斗争，保证苏维埃之政纲、法令的实现。”《鄂豫皖苏维埃政府临时组织大纲》(1931年7月)作为纲领性的文件，高度概括了监察委的四项主要工作，即工厂检查、会计核查、苏维埃各种工作检查和苏维埃官僚腐化分子检查，将监委会的任务进一步具体化。

《鄂豫皖苏维埃政府工农监察委员会条例》(1931年7月)补充了监委会一项重要任务，即随时发展工农积极分子，投身于监委会工作，同时再次列举监委会的四项职权，即监督权,“考察各级苏维埃是否执行苏维埃的法令和决议，检查苏维埃中工作人员的官僚腐化及违背苏维埃法令和决议的行为”；侦查权，为执行任务，组织各种委员会审查各机关账目、文件、记录等；受理申诉权,“接受工农群众对苏维埃政府工作人员的控告和申诉”；授权立法执法权，经执监联席会授权，颁布和领导执行清洗苏维埃机关的条例。《鄂豫皖中央分局执监联字通知第一号》(1931年9月10日)对上述监委会条例第四条做出解释，称第四条所规定之监委会是执行党的纪律、开除党员党籍和机关一项，并不是说有监委会，执委即无权处罚犯错误的党员，恰恰相反，执委会对每一个同志过错的处罚，都含有教育全党同志的意义。这实际上说明监委会没有处罚执行权，只有处罚建议权。

《鄂豫皖区工农监察委员会通令第二号》(1931年9月18日)详细列举监委会的17项工作，形成了完整的任务体系：1.督促执行上级苏维埃的法令和决议；2.清算苏维埃各机关、各团体的账目；3.动员广大群众参加监委会和保卫局的工作；4.调查有无徇私舞弊分配土地或阻碍土地分配的行为；5.考查群众和红军有无反动言论行为；6.调查群众对革命主张的意见；7.监督苏维埃有无官僚腐化现象；8.宣传苏维埃的工作人员要阅读、有计划地分发和保护各种文件；9.宣传苏维埃工作人员不能超过农民生活的限度；10.加强苏维埃政府对富农的统治；11.督查破坏税收和偷漏税收行为者；12.加强各团体的侦探、放哨、守岗、戒严等工作；13.督促请假或病愈的士兵各归原队工作；14.收集各种材料，按期向上级做报告，特别事故临时报告；15.动员群众反对私运苏区粮食出赤区境地；16.按期开会，讨论开展上述一切重要工作；17.反对监委会袒护某人或苏维埃的错误和罪恶。前15条是监察委的对外工作，后2条是监察委的内部事务，其中第1、7、8、9、12、13条体现监察委的法律监督权，第2、4、5、6、11、14条体现监察委的职务犯罪侦查权，第3条和第15条则是两项重要的政治任务。

由此可见，随着阶级斗争的复杂化，监委会的工作越来越多，关于其工作任务的规定十分具体，这是当时工作内容的直观表达。但工农监察委员会的职权是明确的，那就是紧紧依靠人民群众监督、纠察苏维埃政府及其工作人员的官僚主义和腐败欺诈，从根本上保证人民政府必须为人民服务，始终保持与人民群众的密切关系，确保人民政权、人民公仆不变质、不变色。

二、鄂豫皖苏区工农监察委员会与其他相关监察组织之比较

鄂豫皖苏区工农监察委的建立参照了前苏联工农检察院，也借鉴了中华民国监察院，但具有自己的特色；与中共领导下的其他监察组织也有很大的差异；独特的制度设计彰显了老区人民虚心学习，又锐意进取的革命精神。

(一)鄂豫皖苏区工农监察委员会与中华民国监察院 中华民国监察院以西方议会监察制度为底色，以孙中山先生的“五权宪法”理论为依据。孙中山先生主张监察权独立，与立法权、司法权、行政权、考试权并列于宪法之中，并在制度上与四权形成制衡。南京临时政府实行三权分立，参议院兼行立法权和监察权，一开始就背离了孙中山的主张。广州、武汉和南京国民政府逐步推行孙中山的监察制度设想。鄂豫皖苏区工农监委会与中华民国监察院区别主要有两点：第一，中华民国监察院被奉为国家的最高监察机关，与立法机关并立，形式上实现了五权分立，而鄂豫皖苏区工农监察委员会由苏代会选举产生，对苏代会负责，置于权力机关之下；第二，中华民国监察院监察委员并非民选，而是来自官员系统自身成员，很难代表穷苦的劳动人民，而鄂豫皖苏区工农监察委员会委员全部来自工农，是人民群众的代表。

(二)鄂豫皖区工农监察委员会与前苏联工农检察院 前苏联工农检察院是在列宁领导下建立起来的。1922年九届全俄执行委员会三次会议通过《检察监督条例》，规定“检察机关以对犯罪人追究刑事责任及对违法决议提出抗议的方式，代表国家对一切政权机关、经济机构、社会团体、私人组织以及私人的行为是否合法，实行监督。”[4]1923年《司法人民委员部条例》第9条将检察机关归口司法部，并重申了检察司的检察权。作为红色革命的传承者鄂豫皖苏区工农监察委员会参照了前苏联工农检察院的设置，在职权任务和选举程序等多个方面如出一辙。但在监督性质和监督范围上没有照搬，鄂豫皖苏区工农监察委员会不能对立法行为进行监督，也不能对私法行为进行监督，不是司法监督，而是法律实施过程中的一般监督。

(三)鄂豫皖苏区工农监察委员会与中共中央监察委员会 1927年，中共五大第一次选举产生了10人组成的中央监察委员会。七一五反革命政变后，中央监察委员会形同虚设。1928年7月中共六大修改党章，成立审查委员会，负责监督各级党部之财政、会计及各机关之工作。1931年6月中央特别工作委员会取代中央审查委员会，主要负责调查和处理党员的违纪情况，但由于其领导成员的频繁更换，一年半左右后被迫撤销。1945年中共七大规定重建中央监察委员会，1949年11月更名为中央纪律检查委员会。中央监察委员会等是不同时期的党内纪律监察机构，而鄂豫皖苏区工农监察委员会则是当时国家政权机构的一部分。

(四)鄂豫皖苏区工农监察委员会与中共中央工农检察委员会 1931年11月第一次全国苏维埃代表大会选举产生了中央工农检察部，1934年改为中央工农检察委员会，下设委员会、控告局、通讯员、突击队、轻骑队和临时检察委员会等机构。除组织机构不同外，鄂豫皖苏区工农监察委员会与中央工农检察委员会其他区别也十分明显。第一，领导体制不同。中央工农检察委员会“受同级执行委员会和主席团的指挥，同时受上级工农检察机关的命令”[5]895，实行双重领导体制；鄂豫皖苏区工农监察委员会则不同，实行垂直管理模式，监察委员会与执行委员会是同级机关，不接受后者的领导。第二，委员产生机制不同。中央工农检察委员会实行选任制和委任制。中央工农检察委员会设主席1人，副主席1至2人，委员若干人，委员及其主席由中央执行委员会选任，主席和副主席以下工作人员由主席、副主席委任之。鄂豫皖苏区工农监察委员会实行选举制度，全体委员由苏维埃大会选举产生，不存在委任制。

(五)鄂豫皖苏区工农监察委员会与边区参议会 抗日战争时期，共产党与国民党实现了第二次合作，为了到达精诚团结、坚持抗战之主旨，争取最后胜利，将苏区政府改为边区政府，将代表大会改为参议会，将监察职权改由参议会行使，参议会有职权十三项，其中三项是监察权，一是“监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员”；二是“通过边区政府提出之预算，并审查其决算”；三是“督促及检查边区政府执行参议会决议之事项”[5]915。鄂豫皖苏区工农监察委员会与边区参议会的区别在于：第一，边区参议会参照国民政府，实行立法权与监督权合一，参议员就是监察员，而鄂豫皖区工农监察委员会是监督和建议机关，不能行使立法权。第二，边区参议会实行“三三制”，委员来源的阶级与阶层较为广泛，而鄂豫皖苏区工农监察委的委员全部来自工农。

(六)鄂豫皖区监察委员会与人民检察院 1949年依据中央人民政府组织法成立最高人民检察署，1954年改为中华人民共和国最高人民检察院。人民检察院是国家的法律监督机关。依据人民检察院组织法和刑事诉讼法，检察院对危害国家安全和公共安全以及其他重大犯罪案件行使检察权；对直接受理的案件行使侦查权；对侦查案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉；对刑事案件提起公诉、支持公诉；对于公安机关的立案、侦查活动，人民法院的各项审判，以及看守所、监狱、劳动改造机关的执法行为是否合法实行监督。检察院不仅具有监督权、审查权、检察权，还具有公诉权。鄂豫皖苏区工农监察委员会没有公诉权，当时在鄂豫皖苏区承担公诉任务的是革命法庭的内部机构——国家公诉处和国家公诉人。

三、鄂豫皖苏区工农监察委员会的制度特色

(一)独立设置监察机关 鄂豫皖苏区多个文件反复声明监察院和监委会的独立性质,“在鄂豫皖全区讲是独立机关，与各级苏维埃政府相并立，与苏维埃政府一同由大会选出”[1],“工农监察院是独立组织系统。各级工农监委会与各级苏维埃是平行机关，受代表大会指挥”[6],“鄂豫皖苏工农监委会在组织上是与鄂豫皖苏维埃执委会并立的。”[6]鄂豫皖区监察委员会由苏维埃大会选举产生，接受大会的监督和指挥，对大会负责，和苏维埃执行委员会同级并立，第一次将监督权与行政权置于同样的高度，是对孙中山“五权宪法”理论、列宁监察思想的继承和发展，开创了人民监察机关独立设置的历史，为新时代监察体制的产生提供了有益借鉴。

中华人民共和国国家监察机关的独立设置始于2018年。为了进一步惩治腐败，加强监督力度，精简机构，提高效率，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案和国家监察法规定，设立国家监察机关，依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。经过近90年的摸索，我国终于选择了独立设置监察机关的模式，这体现了鄂豫皖苏区工农监察委员会的现代意义。

(二)采用垂直管理体制 鄂豫皖苏区各级工农监察委员会与同级苏维埃政府是平行机关，分别履行监察和执行职能，不存在谁领导谁的问题。工农监察委员会内部事务实行垂直管理。上级监委会要经常指导下级的工作；下级监委会要经常向上级汇报，遇到疑难复杂案件，应随即向上提交，由上级去解决。这是人民政权对垂直管理的初步尝试。该模式最大的特点就是管理的垂直性，上级监察委领导下级监察委，与之同时期的苏维埃政权行政机构则实行地方政府和上级同类型部门的“双重领导”；其次是相对独立性，“人、财、物、事”运行封闭在监察系统的条条框架内，全部或部分地脱离同级政府的行政管理框架。

今天垂直管理已经成为我国国家治理的一大特色，是提高治理效能的重要手段，在司法、行政和监察领域得到广泛的应用。司法领域最先实现垂直管理，我国法院、检察院都是上级领导下级，不受当地政府的干涉。在行政领域，我国目前很多重要的政府职能部门，如海关、工商、税务、交通、统计、烟草、盐业、人民银行、银监、证监、保监、煤监等机关都实行垂直管理，审计、环保、安监等部门正把垂直管理作为其行政体制改革的目标。监察领域2018年重新引入垂直管理机制。新通过的国家监察法规定，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，下级监察委员会服从上级监察委员会的领导。

(三)联席会议解决纷争 鄂豫皖苏区工农监察委员会和执委会在组织上相并立，地位平等。监委会有权单独解决内部问题，对于外部问题，如果执委会有异议，应该通过执监联席会来商定；联席会没有达成一致意见，则提交代表大会决定。各级监委会与各级执委会处理问题、解决纠纷，必须遵循上述规则，当执监联席会意见不统一时，交上级执监联席会解决。同时，经执监联席会议的授权，监委会颁布并领导执行清洗苏维埃机关的条例。另外，监委会还可以经常列席、出席苏维埃的各种会议，督促执行上级苏维埃的法令和决议[6]。在这里，鄂豫皖苏区工农监察委员会创造一种全新的纠纷解决机制——联席会议。

联席会议是指由某个单位内部或几个单位之间自愿发起、自由参与的会议，旨在通过召开联合会议的形式，加强联系与沟通，相互学习，共同研究，探索新经验、新方法，达成一致意见。联席会议机制有很多优点：首先，有利于规范多个执法单位的行为。与会各方就有关问题进行沟通、协调，研究制定一些规章制度，并通过联席会议纪要的形式确定下来，成为大家一起遵行的规范性文件；其次，有利于协调各方之间的矛盾。经过与会各方充分讨论产生的联席会议决定，能凝结共识，便于各方自觉遵守；第三，有利于快捷迅速解决具体问题，随时召开联席会议，作出决定，不必等到规范性文件的制定，具有较强的指导性，对下级或同级单位有示范效应。今天联席会议得到广泛地认同和运用，有单位内部的党政联席会议，同性质单位之间联席会议，如全国城市管理执法委员会主任会议，还有法院和检察院之间的联合会议，等等，这都与鄂豫皖苏区工农监察委员会与执法委员会联席会议的贡献分不开。

(四)分工合作、相互制约 绝对权力容易导致绝对的腐败。权力必须分工行使，形成制约；同时必须相互配合，提高效率。资本主义国家早就探索出分权制衡的原则。鄂豫皖苏维埃政权走在时代前列，在权力设置上，既分工合作，又相互制约，为社会主义国家机关权力健康运行积累了宝贵经验。

与监察委员会相关的机构设置表现得尤为明显，主要体现在两个方面，一是监委会与执委会的关系。鄂豫皖苏维埃政府多个文件规定，监委会不是执行机关,“工农监察院是建议和监督机关，苏维埃是执行机关”[7],“执行之权，仍属于苏维埃政府及其所属法律机关”[6],“工农监委会的决定，均交给苏维埃政府相当机关去执行”[6]，实行执行、监督分离；二者有不同意见时，举行联席会议，相互配合。二是监察委、政治保卫局与革命法庭的关系。监察委发现委员违法乱纪，应立刻开展调查。“考查有相当保握时，是有反动行为的交政治保卫局，是违反苏维埃法令的交革命法庭，是撤职的交苏维埃执行。”[2]即监察委负责受理和侦查，政治案件归保卫局，一般刑事案件归革命法庭，三者分工形成制约。同时又规定监委会有责任发动人民群众，尤其是动员工会和贫农团，帮助政治保卫局的工作。革命法庭除了做好审判工作外，要配合监委会督促执行上级苏维埃的法令和决议。三者之间又相互配合。