公正用人在唐前期的运用及当代启示

吴秋红

(黄冈师范学院 政法学院,湖北 黄冈 438000)

官吏的选拔和管理是国家治理的核心内容之一，如何选拔出优秀的人才并在任用中激发其积极性，保证其不被权力腐蚀一直是中国古代职官管理制度探索的重要内容，在漫长探索的过程中，公正用人的原则不断被强化，逐渐形成了一整套完备的职官选拔、任用、考核、监督制度，唐前期把这一制度发展到顶峰，在选好人才、用对人才、用好人才方面取得了重要经验，极大地激发了官吏的潜力和积极性，这正是唐代走向鼎盛的重要原因之一。因此，探讨唐前期人才选拔、任用、考核、监督制度，为当代人才强国战略的实现提供有益借鉴十分必要。

一、公正用人在唐代职官管理中的运用及效果

唐初的统治者极为注重吸取历史的经验教训，统治集团对于如何实现公正用人有过反复探讨，最终在探讨中达成了共识并将其制度化。

首先，通过君臣论政统一认识，把公正用人作为人才选拔和任用的重要价值取向。

唐初统治者充分认识到人才对于国家治理的重要性，在贞观年间的君臣论政中，“择人”“任官”和“公平”始终是探讨主题。在唐初统治者看来，公正用人是治理国家、实现国泰民安的重要保证，公正用人由此成为唐初统治集团的重要价值取向，唐初的政论集《贞观政要》充分展现了这一价值观。据《贞观政要·公平》记载，李世民即位之初就强调：“古称至公者，盖谓平恕无私……今所以择贤才者，盖为求安百姓也。用人但问堪否，岂以新故异情？”“尽忠益时者，虽仇必赏，犯法怠慢着，虽亲必罚”，要求把是否有益于巩固统治、能否造福百姓作为用人的首要标准，不问出身、不分地域、不论亲属贵贱。比如,魏徵曾效力于太子李建成并多次建议其除掉李世民，而李世民即位后因其刚直不阿，任其为谏议大夫；皇叔李道宗犯赃，被免官，削封邑[1]。在人才选拔和任用上切实做到了内举不避亲，外举不避仇，集天下英才而用之，史家认为这是唐走向“天下贴然，人人自安”的盛世局面的重要因素[2]。最高统治者对公正用人高度重视，君臣反复论证的结果使唐初统治集团最终在公正用人上达成共识。贞观二年，李世民对房玄龄等谈到高颎、诸葛亮为相公平正直，希望房玄龄等能学习效仿，房玄龄回答：“臣闻理国要道，在于公平正直，故《尚书》云：‘无偏无党，王道荡荡。无党无偏，王道平平。’又孔子称：‘举直错诸枉，则民服’。今圣虑所尚，诚足以极政教之源，尽至公之要，囊括区宇，化成天下。”[3]统一的认识使公正用人成为用人的价值取向、并贯彻到《贞观律》之中，公正用人因此有了法律制度保障。唐代职官集团因此朝气蓬勃、奋发向上，充满积极进取精神，因而社会犯罪率低下。据明末学者朱国桢的统计，唐代需财政负担的官员总数最多时约为18万人。贞观四年，全国仅29人被判死刑 ，高宗永徽年间，大理寺关押的犯人只有50余人，死刑犯仅2人[4]。而在冗官冗费的宋代，宋真宗一次裁员就达十九万五千多[5]。精简、高效、廉洁的政府使唐朝成为中华文明史上最值得骄傲的朝代：政治上长期统一，疆域辽阔，经济持续上升，百姓安居乐业，文化繁荣。

其次，重视制度建设，不断完善人才选拔、任用制度，为公正用人提供良好的制度保障，把公正用人变为常态。

魏晋南北朝时期，由于门阀士族的统治，官吏的选拔和任用长期被贵族官僚垄断，准入制度极不公平、底层民众上升的路径被截断，最终导致吏治腐败，社会矛盾激化。唐前期统治者吸取历史教训，为把公正用人落到实处，采取了一系列措施加强制度建设：

一是建立体系严密、层次分明的人才选拔制度，扩大人才选拔范围，形成较为公平的准入制度。唐代人才选拔有常举、制举和武举。与魏晋南北朝时期相比，官吏选拔对更多人敞开了大门。常举即每年都举行的科举考试，除现任官员、从事工商业者和皇家子弟外，一般读书人均可参加，是官员任用的主要途径。制举是皇帝根据特殊需要，专门下诏考录人才，白衣人和官吏均可参加。武举是武则天时代为选拔军事人才而设。这几种选拔制度彼此独立又相互促进，对年龄、出身的限制较魏晋时期大为减少，为普通知识分子开辟了广阔的仕途，平民子弟可以朝为田舍郎，暮登天子堂。据《登科证考》记载：理宗宝祐四年，科举考试中榜进士总计601名，其中，平民出身417人，官僚出身184人[5]。政权的开放一方面为更多的人打开了上升通道，缓和了社会矛盾；另一方面也为唐政权注入更多的活力，保证了政府机构高效运转。

二是不断健全法制，确保人才选拔标准科学，程序公正。科举制被后世批评得最多的就是不注重实际，扼杀人才。事实上，唐代科举考试内容相对科学，除侧重经义、律令、诗赋外，还按不同科目，进行专门考试，内容涵盖面广。在标准上，注意品德、知识和能力并重。据《唐会要》记载：首先，考前对考生进行严格公正的资格审查，强调以德为先。考生必须在秋冬之际前往尚书省报到，出具家庭籍贯、州府县的准考推荐，要有保人证明考生无劣行。凡品德低劣“薄有辞艺”者地方一律不得审送。一旦被选，考生也不得放弃考试或冒名顶替，对于在考生选拔中徇私舞弊的官员，追究法律责任。《唐律·职制》明确规定：“诸贡举非其人及应贡举而不贡举者，一人徒一年，二人加一等，罪止徒三年”，用法律制度保证公平推荐。其次，为了防止和打击科场舞弊，保证考试结果公平公正，唐代对科举考试的程序有严格的规定：科考糊名判卷，对徇私者以“考校不以实”问罪；专门规定了针对主管科举的礼部侍郎子弟进行的“别头试”；通过科举考试仅仅是取得了做官资格，任职之前还要通过吏部铨选，考试合格才能根据成绩得到实职。吏部铨选“择人有四事：一曰身(取其体貌丰伟)，二曰言(取其词论辩正)，三曰书(取其楷法遒美)，四曰判(取其文理优长)。四事可取，则先乎德行；德均以才，才均以劳。”[6]这些程序的设置，既能甄别考生是否有真才实学，又杜绝了替身代考之弊，防止了选拔出应试型官吏。更重要的是，这些选拔制度经过《唐律》和《唐六典》的立法固定，使公正用人成为一种制度选择，因而即使政治时有动荡，但以公正用人为价值取向的职官选任制度始终能够健康稳定的运行。如武周年间，依然“挟刑赏之柄以御天下”，“当时英才竞为之用”[7]，经济发展，社会基本稳定。

科学的选拔标准、公正的选拔程序使得唐政权人才济济，得到了公正对待的官吏们把自己的积极性发挥到极致，唐代因此成为典型小政权、大社会，尤其是贞观年间，中央机构中的文武官员最少时只有643人，全国仅7000余人，学术界认为是历朝人数最少的政府[4]，正是这个人数最少的政府开启了贞观盛世，盛唐气象由此开始形成。

二是在人才任用上，以至公之道，选贤任能，量才授职，用人所长。最大限度地激发人才的潜力是职官管理的艺术，而公正用人则是这一艺术的灵魂，对此，唐初统治者有清醒的认识。贞观元年，李世民在和房玄龄等讨论公正用人时说：“致治之本，惟在于审。量才授职，务省官员。故《书》称：‘任官惟贤才。’又云：‘官不必备，惟其人。’若得其善者，虽少亦足矣；其不善者，纵多亦奚为？”贞观六年，又对魏徵说：“古人云，王者须为官择人，不可造次即用......用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不善者竞进。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者戒惧。故知赏罚不可轻行，用人弥须慎择。”为了提醒自己，李世民把各州都督和刺史的名字都写在屏风上，“在官如有事，亦具列名下。”[8]坐卧常看，作为官员任用的备忘录，确保用人的公正。

重视立法，用法律为给公正用人提供制度保障是唐代职官管理的突出特色。《唐律.职制》规定：“选官乖于举状，以故不称职者，减一等。”所谓“不称职”，并不是任用了能力和德行不足的人，而是指用人者不能根据人才特长、才能任用，即“谓不习典宪，任以法官，明练经史，授以武职。”遇到这种情况，主管官员按“贡举非其人”减一等定罪，用法律制度保证在官吏任用时量才授职，用人所长。

有了法律制度的保障，公正用人在唐前期得到了切实执行，唐一改此前上品无寒门的积弊，使更多的人才能够参与政治管理，进入政权核心。据统计，唐代科举进士出身者占宰相总数比例：初唐为7.94%，高宗至武周时期为,20.5%,中唐增至71.88%,晚唐高达87.88%[9]。公平的选拔和公正的任用极大地激发了士人的积极性；用人所长，极大地提高了行政效率，小政府、大社会有利于减轻民众负担，为唐代盛世的形成奠定了坚实的基础。

第三，完善职官管理制度，健全法律监督，把公正用人体系化以保证政治生态良好的运行。

人才选拔、任用的公平只是公正用人的开端，如何防止官吏拥权懒政、怠于政事、贪墨腐败、为敢于作为的官吏解除后顾之忧，把公平公正贯穿职官管理的始终才是管理中最为艰难的事。为此，唐前期不断完善职官考核、监督制度。费正清认为：“公务员考稽制度是中国古代文明伟大成就之一，而这种制度是在唐朝真正建立起来的。”唐前期建立了一套完善的制度“对于在职官员进行类似公务员评审制的政绩考核。”[10]在完善职官考核、监督制度方面，唐前期主要取得以下成绩：

其一，官吏考核标准明确，方法多样，用考核追责制确保考核结果公正。唐吸取历代官吏考核经验，考核时德行和事功并重，《职官令》《考课令》《考法》和《唐律》中对官吏考核的体制、内容、方法、奖惩等做了明确规定，主要从三方面完善考核监督制度。一是明确考核标准，具体概括为“四善二十七最”。“善”是品德考核，据《唐六典.考功郎中》载：“考课之法有四善：一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈。”(在品德考核中，为官是否公平也是一项指标 )。“二十七最”是针对二十七种不同职务的官吏进行才能和业绩的考核标准，明确、具体，可操作性强。此外，还根据户口增减、农田损益等情况对州县进行考核。二是考核方法多样。据《唐六典》记载，唐代官吏考核每年一小考，为岁课，在基层进行，由各州县主持。四年一大考，为定课，由吏部考功司统一组织。三是实行考核追责制，负责考核的官员要对考核结果的公平公正负责。《唐律·职制》规定，对考核功过不实，“附殿应附而附，及不应附而附”，造成考核成绩不实，比照“贡举非其人罪”减一等处罚。考核的制度化、法律化使依法治吏成为可能，同时，由于考核标准明确，过程公开，主管官吏要对考核结果负责，有效地防止了考核舞弊，避免了虚报政绩，加强了官吏的责任感，实现了吏治清明，宋人对唐代官吏考核制度予以极高评价，认为达到了“人思激励，绩效著闻，政府施政，鲜有败事”[11]的效果。

其二，完善立法，严格监督、用法律为敢作为的官吏提供法律保障，保证监督的公正。唐前期完善了监察立法，既防止监督官员徇私舞弊，又注重防止官员贪污腐败和拥权懒政。《唐律》总计502条，其中有198条是专门针对官吏的，此外《唐六典》作为专门的行政法典也把“官习其事，民安其教”作为立法指导原则，完善的立法保证了监察公正。首先，唐有健全的监察体系，建立了系统完备的监察机构。在中央，有一台三院即御史台、台院、殿院和察院，分工详细，职责分明；在地方，把全国分为十个道，由察院派出监察御史和地方按察使行使监察权，形成了严密的监察体系。其次，为保证监察公正，唐律对监察官的行为职责做了详细规定。对于监察职务行为，一是要求“必当”，凡当纠弹之事必须纠弹，不当纠弹之事不得纠弹；二是“精审”。即审查精细，监察官的职务行为亦要求精准、精细，不误一词一语。如果不能达到“精审”与“必当”就是监察失职，要追究法律责任。若是挟私故为，“以残虐为事，唯阿曲是图，希媚以合上之旨，巧诬以致人之罪”[12]，则予以严重的处罚。第三，为激发官吏的积极性，防止官吏为了逃避责任而不作为，避免懒政、庸政，在职务犯罪方面区分了“公罪”与“私罪”，这是隋《开皇律》为保护和调动官吏为国效力的积极性而首创，但正如沈家本在《历代刑法考》中所言，隋“法善而不循法，法亦虚器而已”。 唐律继承并落实这一原则，《唐律·名例》规定：“缘公事致罪而无私曲者”为“公罪”，免除处罚或处刑从轻；“不缘公事，私自犯者”，或“虽缘公事，意涉阿曲”的行为为“私罪”，处刑从重。科学合理的监督机制使赏罚分明，对澄清吏治、鼓励官吏敢于担当起了积极作用。据记载，“太宗之世，官吏多自清谨”[13]，开元年间“岁断死刑才五十八人，鹊巢其大理狱院”[14]，政治生态环境清明，给民众提供了安定的生产条件和的生活环境，有效地促进了社会繁荣。

二、唐前期公正用人对当代干部队伍建设的启示

十九大报告指出：“人才是实现民族振兴，赢得国际竞争主动的战略资源。”要想在越来越明显的全球化趋势和日益激烈的人才争夺中赢得主动，吸引优秀人才，就要善于学习古今中外的先进经验，建立先进的人才机制。正如习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时所指出：“重视吸取历史经验是我们党的一个好传统”，为了建立一支忠诚、干净、担当的高素质队伍，有必要借鉴唐前期在职官管理中对公正用人的运用经验，坚持公正用人原则，拓宽用人视野,这样才能实现“坚持党管人才的原则，聚天下英才而用之”，激发人才的积极性和创造性，实现人民幸福、国家富强、民族复兴的中国梦 。

第一，重视宣传教育，统一认识，把公正用人作为干部选拔、任用、管理的价值取向，形成正确的用人导向和良好的用人风气。

公正用人，公在风气。唐初，正是地通过君臣论政，反复探讨才使整个统治集团充分认识到公正用人对社稷稳固、民生发展的重要性，把公正用人作为用人的价值取向，形成了正确的用人导向和良好的用人风气。事实上，十八大以来，我们党已经把选人用人作为关系到有中国特色社会主义事业的关键性和根本性问题来抓。十九大报告进一步强调“建设高素质专业化干部队伍.....要坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上，公道正派”，“要坚持正确选人用人导向，匡正选人用人风气”。2018年11月26日，习近平总书记在中共中央政治局第十次政治学习时再一次强调要坚持公正用人，激励干部积极性。这一系列举措说明：公正用人在党的领导阶层已经形成了共识，正确的用人价值取向已经形成。历史经验证明，价值取向决定着在用人时的立场和行为，用人以公，方得贤才。唯有坚持公正用人的正确导向，形成良好的用人风气，才能吸引优秀人才参政并积极发挥作用，才能赢得民心和公信。事实上，近年来，随着人才选拔和干部管理制度的不断完善，干部选拔、任用已经越来越体现出公平公正，人才强国政策已经取得了明显效果，赢得了社会的广泛认同。但同时也不可否认，在干部选拔、任用、考核，监督中任人唯亲、干部带病提拔、政治利益抱团等不正之风依然存在，人才流失现象依然存在，在社会上造成了一定的消极影响。公正用人，公在人心，为了彻底消除这些消极因素，赢得人心，在干部队伍建设中，有必要进一步坚决贯彻落实党的方针政策，加大宣传力度，促进统一认识，形成公正用人的正确导向，在全社会达成共识， 把有利于中国特色社会主义作为人才选拔、任用的标准。在干部选拔和任用中从事业需要出发，以事择人，人岗相适，实现公平竞争、公正任用，最大限度的激发人才的积极性和创造性，实现十九大报告提出的“以识人的慧眼、爱才的诚意，用才的胆识，容才的雅量，聚才的良方”把各种人才吸引到有中国特色社会主义建设中来，为实现中国梦提供人才保障。

第二，建立科学、客观的人才选拔和任用标准，完善人才选拔的程序，为公正用人提供科学有效的制度保障。

唐代盛世的形成得益于其先进的人才选拔、任用制度，得益于一个廉洁、高效的政府，明确的人才选拔标准和科学的选拔机制是建立廉洁、高效的政府的前提。今天要实现人才强国的目标，建立科学的人才机制是关键。为此，应该借鉴唐前期在人才选拔时品德、知识和能力并重的做法，不断完善当前人才选拔机制。首先，要在干部选拔中坚决落实“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准，将公正用人落到实处。一方面，要进一步实现干部选拔准入公平，突破地域、民族、性别限制，健全选拔制度，克服当前干部考试中笔试重书本知识、面试主观性较强和干部提拔时一把手起决定作用等消极因素，实现十九大提出的“坚持德才兼备，以德为先，坚持五湖四海，任人唯贤”的目标。另一方面，在干部任用上，要坚持事业为上，树立牢固的“依岗选人，以事择人，优中选适”的理念。公正用人，公在事业，有效的管理首先要做的就是公平、公正的，用人之长，把优秀人放在合适的岗位，最大限度地激发人才的积极性和创造性，惟其如此，才能赢得公众信任，才能在国际人才争夺白热化的形势下，将社会各阶层中的优秀人才吸纳进政权体系当中，始终保持政权的活力，不断提高执政能力。其次，确保选拔和任用程序的公正。公正用人的实现既要靠制度，也要靠程序，因为程序是看得见的正义，这种正义是吸引人才和赢得民心的关键。在信息高度发达的今天，将干部任用程序公开、接受舆论监督既是干部获得群众认同的前提，也是公正用人的保障。为了党和国家事业发展的健康发展，为了和谐社会的实现，必须在标准明确的前提下，进一步完善干部选拔、任用程序、严格用人纪律，认真对待媒体和社会监督，才能杜绝干部选拔和任用中的腐败，把公正用人落到实处。最后，实行选人用人工作责任追究制，实行全程监督。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败。干部选拔、任用是权力的核心内容，干部选拔、任用上的腐败被认为是最大的腐败，对党的威信损害重大，对建设有中国特色社会主义事业危害极大。为了避免用人腐败，唐代追究用人不公和不当者的法律责任，用法律保障人才任用时量才授职、用人所长，取得了明显效果。今天，有必要进一步健全干部管理制度，对用人不当者、用人失察、失误追究相关直接责任人的责任，对于造成严重后果的，追究法律责任。从根本上防止少数领导人游离于监督之外，破坏公平公正的人才选任机制，杜绝用人腐败，确保干部选拔、任用结果的公正，促进社会和谐稳定，从而提高政权的凝聚力、向心力。

第三，进一步完善干部的考核和监督制度，构建全方位的监督体系，确保政治生态环境清明。

习近平在2019年7月9日中央和国家机关党的建设工作会议提出“要践行新时代好干部标准，不做政治麻木、办事糊涂的昏官，不做饱食终日、无所用心的懒官，不做推诿扯皮、不思进取的庸官，不做以权谋私、蜕化变质的贪官。”进一步对干部管理、监督提出了明确的要求。历史经验证明：好人才是选拔出来的，也是管理出来的；好风气是带出来的，也是抓出来的。如何保证选拔出来的人才不被权力腐蚀、不至于为了避免责任而不作为，最大限度避免出现昏官、懒官、庸官、贪官，唐代取得的经验同样值得借鉴，唐代的职官管理经验证明，要避免昏官、懒官、庸官、贪官，根本靠制度，关键在监督。为了进一步完善干部管理考核制度，可以参考以下几点。首先，进一步细化、明确考核指标，保证考核结果的公正。唐实行的“四善二十七最”考核指标针对性强，便于执行。而当前干部考核的考核德、能、勤、绩、廉指标比较笼统，缺乏行业差别，不便操作，容易导致考核结果失真，不利于干部任用的公正，有待于进一步细化、完善。其次，考核内容有待于进一步优化，在干部考核中，应该把思想品德、工作业绩和群众评价综合考察，尽量避免主管考核官员个人主管意见的影响，使选拔出来的干部真正能代表人民群众的利益，用制度保证考核过程和结果的公正，这样依据考核结果决定干部下一阶段的升降去留，才能彻底断绝昏官、懒官、庸官、贪官的后路，为好干部提供好的生存环境，激发其工作热情。第三，要进一步健全容错纠错机制，为敢于创新者解决后顾之忧。当前，改革已经进入深水区，在改革创新中出现失误和错误在所难免，面对改革创新中的失误错误，需要允许试错、宽容失败，要为担当者担当、为负责者负责，从制度上为干部在工作中的改革创新解除后顾之忧，可以借鉴唐代区分公罪、私罪的做法，对于改革创新中“缘公事致罪而无私曲者”导致的犯罪酌情降低惩罚，为敢于担当的干部提供法律保障，激发全体干部的积极性和创造性。最后，进一步构建全方位的监督体系，从源头上防止公共权力滥用。制度制定固然很重要，制度执行更重要，好的制度要得到好的执行才收到好的效果，好的制度想要得到好的执行，则需要监督和制衡。为此，一方面，要保障监督渠道的透明、顺畅，鼓励媒体和民众参与监督。在自媒体时代，群众和媒体监督力量越来越强大，效果也越来越明显，是一种不可忽视的制衡力量，能有效地防止不正之风的蔓延；另一方面，可以借鉴唐前期对制度实施者和权力监察者实行责任追究制，对考核不实、监督不力相关责任人实行长效问责机制，提高考核和监察的谨慎程度，保证结果公正。从根本上说，不断完善制度体系、增强制度刚性，才能使干部成长更为稳健、公正风气更加长久，才能彻底遏制住选人用人上的不正之风，做到善则赏之、过则匡之、患则救之、失则革之，把政治生态搞清明，为中国特色社会主义事业建设提供保障。

总之，公正用人是唐前期管理艺术和职官管理制度建设中最有特色之处，也是唐代兴盛的重要原因之一，以史为鉴，可以更好地完善当代干部管理制度，有利于人才强国目标的实现。