新中国成立70年职业教育发展历程、经验与展望

贾 旻,王迎春

(山西大学 继续教育学院，山西 太原 030006)

新中国成立70年来，职业教育从蹒跚起步到飞速发展，从满目疮痍到稳步提升，走过了令人瞩目的发展历程，逐步拥有了世界最大体量的职业教育，并成为推动中国经济与社会发展的巨大人力引擎。截止到2018年，我国职业院校已达1.17万所，在校生2,685.54万人，为现代制造业与新兴产业提供了70%的新增从业人员。[1]本研究以职业教育体系建设与管理体制改革为主线，审视职业教育70年发展历程与特征，总结经验并展望未来，对于丰富和发展中国特色社会主义职业教育理论体系，坚定中国特色社会主义职业教育道路自信，具有重要的理论与时代意义。

一、新中国成立70年职业教育发展的历史演进

新中国成立70年来，职业教育从恢复、发展中等职业教育到重视高等职业教育，再到完善职业教育体系，实现了从等级划分到分类、从管理到治理的重大转变，逐步迈向现代化。依据职业教育发展的阶段特征、重要政策及关键事件，将新中国成立以来的职业教育划分为调整及曲折发展、恢复发展及辉煌、规范发展及波动、重振及质量提升和综合改革及深化五个发展阶段。

(一)调整及曲折发展时期(1949-1978年)

新中国成立之初，技术技能人才供给严重不足，党和国家改造遗留的高级职业学校，以满足恢复国民经济之需。这一时期，中等职业教育成为教育领域中一支重要力量，在调整中获得迅速发展。

第一，接管旧时教育，加大职业教育的改造、调整与发展。一是将私立学校改为公立学校，适应社会主义建设。新中国成立之初，职业学校有公立、私立及教会学校三种类型，中等职业学校564所，其中私立学校235所，随后国家对其进行大规模改造，1951年底私立学校全部完成改造，退出历史舞台。[2]二是实行高等院校调整，压缩高等专科学校。20世纪50年代中期，我国全面实行高等院校院系调整，原设专科学校基本停办或改办，除一部分被撤销外，大多数被拆并到本科院校或改办中专，至1958年全国仅剩高等专科学校10所。[3]同时，国家采用多种方式举办职业教育，如普通中学改办，教育部门与其他部门联办等。

第二，大力发展中等职业教育，各类中等职业院校在调整中获得发展。新中国成立之初，技能人才培养严重不足，随着国家两个“五年计划”的实施，职业教育的工农兵建设成为该时期的重点任务。各种类型的农业中学、中等专业学校、技工学校以及短期职业技术培训班涌现,并得到空前发展。与1949年相比，1956年技工学校由3所增加到212所，在校生数由2,700人增加到110,867人；中等专业学校由561所增长到755所，在校生由77,100人增加到538,500人。[4]1961年，教育部对职业学校进行较大规模压缩与调整，各类型中等职业学校与技工学校进入恢复和稳步发展时期。“两种教育制度，两种劳动制度”的提出使得半工半读学校获得发展，1965年，中等职业技术学校达到7 294所，在校生为126.65万人。与此同时，技工学校、中专和农村职业高中人数达到143.5万，占高中阶段总人数的 52.3%，中等职业教育发展达到高峰。[5]1971至1976年间，中等技术学校和技工学校逐渐恢复办学，但是半工半读学校、职业中学和农村职业中学一直没有招生，农村职业教育受到打击，直到1980 年才艰难恢复。[6]

第三，改革职业教育领导与管理制度，确立以地方分权为主的职业教育行政体制。职业学校由国民经济相关部门管理。《关于整顿和发展中等技术教育指示》指出，“各类中等技术学校应在统一的方针下，由各级人民政府的教育部门与各有关业务部门分工领导”，即实行归口的行业部门管理。中等职业教育管理实行分级管理形式，管理权限逐步下放。《关于教育事业管理权力下放问题的决定》强调，“教育事业必须要改变过去条条为主的管理体制，调整中央与地方的管理权限，加强地方对教育事业的领导管理”，职业中学、一般中等专业学校和各类学校的设置和发展由地方自行决定。此外，地方院校毕业生实行“分成分配”的办法，即中央抽取一定比例统一分配，余下由地方政府分配。

(二)恢复发展及辉煌时期(1979-1991年)

改革开放后，党和国家把工作中心转移到经济建设中来，职业教育因此受到重视。调整中等教育结构，探索职业教育体系，改革教育管理体制成为该时期职业教育的发展重点。

第一，调整中等教育结构，中等职业教育逐渐恢复并获得快速发展。1977 年，普通高中毕业生 726.1 万人，中专毕业生18.1万人，技工学校毕业生12万人，后两类仅占高中阶段毕业生总数的 4%。[7]为满足工作中心转向经济建设之需，国家开始调整中等教育结构。《关于中等教育结构改革的报告》和《关于教育体制改革的决定》作为关键性文件，奠定了调整中等教育结构、大力发展职业技术教育的基础，尤其是前者明确“中等教育改革主要是改革高中阶段的教育，实行普通教育与职业教育、全日制学校与半工半读学校、业余学校并举的方针”，“将部分普通高中改办为职业(技术)学校、职业中学、农业中学”，并改革普通高中课程，逐渐增设职业技术课程。经过改革，中等职业技术学校在校生占高中阶段学生的比例由1978年的7.6%上升到1990年的45.7%，[8]基本上改变了国家中等教育结构单一化的状况。

第二，提升职业教育办学层次，初步探索职业教育体系。随着各类职业教育不断发展，国家就如何建立一个相对完善的职业教育体系展开探索。《关于教育体制改革的决定》明确指出,“发展职业教育要以中等职业教育为重点，同时积极发展高等职业技术学院，逐步建立起一个从初级到高级，行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。伴随现代化建设对高层次人才的需要以及高考政策的恢复，各地开始探索高等职业教育的建设。一方面，专科教育逐渐恢复。1978 年，全国恢复和新建专科学校98所，招收专科生12.37万人，在校专科生 37.96万人，占本专科生总数的 45.3%。[9]此外，有部分中专学校试办五年制技术专科学校。另一方面，国家开始试办各种短期职业大学。据统计至1990年，全国有短期职业大学114所，毕业生2.65万人，招生2.41万人，在校生7.26万人，教职工2.11万人。[10]与此同时，在正规学校教育之外还积极开展成人中等职业教育，职业教育从学历教育为主转向学历与非学历教育并重，包括初、中、高等职业教育在内以及学历与非学历并存的职业教育体系正在逐渐形成。

第三，职业教育管理体制不断调整，管理职权进一步下移。改革开放后，随着工作重心转移，原有的领导管理体制不适应现有形势，新的职业教育领导管理体制有待建立。《中共中央关于转发全国劳动就业会议文件的通知》规定，“在管理体制上，中等专业学校和由普通中学改建的职业学校，以教育部门为主，劳动部门配合；技工学校和各种职业训练班以劳动部门为主，教育部门配合”，奠定了职业教育由教育部门与劳动部门共同管理的格局。《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“中职主要由地方负责，中央各部门办的这类学校，地方也要予以协调和配合”，奠定了地方政府在职业教育管理工作中的基础性作用。1986年，全国职业技术教育工作会议指出，“七五”期间全国职业技术教育的发展目标是逐步形成一个既有利于地方统筹协调，也能调动各业务部门积极性，学校又有较大自主权限的管理体制。

(三)规范发展及波动时期(1992-2004年)

1992年，社会主义市场经济体制确立，《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等一系列法律法规出台，职业教育发展进入有章可循的规范时期。但是，随着市场经济改革深化，职业教育政策力度有所下降，呈现出波动中探索前行的特征。

第一，中等职业教育在规模缩减的基础上注重质量提升。《中国教育改革和发展纲要》(1993)指出，“有计划地实行小学后、初中后、高中后三级分流 …… 大部分地区以初中后分流为主，大力发展中等职业教育”。在此政策指导下，中等职业教育招生数量于1996年达到新高，占高中招生总数的57.6%。[11]1998年，世界银行《21世纪中国教育战略目标》对我国发展中等职业教育的必要性提出质疑，建议降低中等职业教育的比例。[12]与此同时，我国产业结构调整、就业环境趋紧，高等教育扩招，中等职业教育因不能适应市场与用人单位需要，再次陷入滑坡。此后，我国逐渐开始重视中等职业教育的质量发展。《关于开展国家及重点职业高级中学评估认定工作的通知》指出，“要集中力量建设一批办学水平较高的职业高级中学”，开展国家级重点中专、职业高中、技工学校以及一批省级重点中等职业学校评选。中等职业教育发展进入从数量为主转向质量提升的新阶段。

第二，高等职业教育获得快速发展，地位显著提升。随着产业结构变化对人才需求层次、结构与规格的大幅提升，高等教育实施的精英教育无法满足社会经济对多类型人才的需求，发展高等职业教育成为缓解人才需求结构失衡的必然选择。1994年，第二次教育工作会议提出实施“三改一补”政策，即对现有的高等专科学校、短期职业大学和独立设置的成人高校进行改革、改组和改制，并选择部分符合条件的中专改办为专科层次职业院校。截止1998年，独立设置的高职院校已有101所，招生6.28万人，在校生14.86万。[13]2002年，全国职业教育工作会议提出“扩大高职教育的规模”，教育部将原有高职、高专和成人高校合称为“高职高专教育”，由高职与高专教育处宏观统筹规划人才培养工作。高等职业教育异军突起获得跨越式发展。据统计，2003年高等职业教育逐渐占据高等教育领域的“半壁江山”，[14]高等教育毛入学率为17%，[15]进入教育大众化阶段。此外，职业教育的属性与地位逐渐得到确立。《职业教育法》明确高等职业教育是职业教育的一个重要层次。《高等教育法》规定高等职业教育属于高等教育，肯定了高等职业教育的法律地位以及兼具高教性、职教性的双重属性。《关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》明确“高等职业教育应以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研结合的发展道路”，成为当前就业导向办学实践的依据。

第三，加大职业教育体制改革，促进职业教育发展。一是加大办学体制改革，民办职业教育获得合法地位。美、英、日等国在高等教育大众化进程中社会力量共同办学的发展路径为中国高等教育大众化提供经验。《中国教育改革发展纲要》提出，改变我国职业教育办学主体单一局面，把办学主体“以政府投资为主”转为“以社会力量办学为主、政府支持为辅”，形成多层次、多形式、全社会共办职业技术教育的局面。1994年，全国教育大会指出，“发展民办教育是当前教育体制改革的重要内容；改变政府包揽办学的局面，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”。1995年《中华人民共和国教育法》颁布，民办教育的合法性在教育最高法规中得到体现，即“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织以及公民个人依法举办学校及其他教育机构”。截至1996年底，民办职业教育由1992年的50所发展到1219所，增幅高达234%。[16]二是加大管理体制改革，国家机构的管理职能减弱，地方统筹与协调职能加强。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，推进职业教育管理体制改革，要逐步建立“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的新的职业教育管理体制”。国家逐渐简政放权，赋予地方政府和社会力量直接参与管理的重要职能。

第四，农村职业教育得到重视与发展。随着农村经济结构调整和城镇化进程加快，促进农村剩余劳动力转移、服务农村经济全面发展以及阻断贫困成为这一时期农村职业教育的主要目标。《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》要求教育部门积极推进并加强贫困地区成人教育和职业教育的改革与发展，大力开展职业教育和技术技能培训，使大多数青壮年劳动力至少掌握一门实用技术。《关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见》指出,“实行三教统筹，大力发展多层次多形式的职业教育……把办好农村职业教育，特别是农业职业教育放在十分重要的位置”。《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》指出，每个县要重点办好一所中等职业技术学校或职业教育中心，并将其置于与普通高中学校同等重要的位置。《2003-2007年教育振兴行动计划》指出，大力发展农村职业教育，实施“农村劳动力转移培训计划”，对进城务工农民进行职业教育和培训。此外，政府还提出“农村劳动力转移阳光工程”、“农村实用人才培训工程”等。这一时期农村职业教育与培训为加快“三农”工作、促进农村劳动力转移以及新农村建设做出重大贡献。

(四)重振及质量提升时期(2005-2013年)

21世纪初期，职业教育仍是教育系统中的薄弱部分。中央连续召开全国职业教育工作会议，重申大力发展职业教育的方针，加大经费投入。职业教育在扩大教育规模基础上加强基础能力建设，提升内涵质量，进入发展新阶段。

第一，以质量项目为引领，注重内涵式发展。分别始于2006年和2010年的100所国家示范性高职院校和1,000所示范性中等职业学校建设，意味着我国职业教育进入内涵发展及质量提升阶段。一是加强职业教育基础能力建设。2005年，全国职业教育工作会议首次提出加强职业教育基础能力建设，并以“四项工程”、“四大计划”、“四项改革”等措施促进职业教育的发展。这一时期高职院校人才培养水平不断提升，为区域经济发展做出重大贡献。二是重视职业教育教学质量提升。《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》提出“加大课程建设与改革力度，提高课程教学质量”，注重精品课程建设，改革教学方法，增强学生职业能力。《高等职业院校人才培养工作评估方案》提出建立完善的高职院校人才培养评估体系，通过人才评估促进教学发展。三是注重提升师资水平。《关于实施职业院校教师素质提高计划的意见》与《中等职业学校教师专业标准(试行)》两大文件出台对职业院校师资队伍建设提出具体目标与规范要求，通过打造“双师素质”教学团队、开发教学科研项目以及争创教学名师等活动提升职业院校师资水平。

第二，办学体制改革不断深化，多元办学格局初步形成。《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出，“探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制……推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”。《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》明确了重点鼓励建设的职业教育集团类型、组建方式、治理模式等，提出300所骨干职业教育集团的建设目标。从鼓励开展职教集团向大力建设骨干集团的政策转变，说明我国对职业教育集团化办学较为重视。截至2014年底，据不完全统计，我国职业教育集团数量达1,048个，与2006年相比，呈现大幅度增长趋势，涨幅高达803%。[17]《关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》明确“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，“鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”。目前各地已展开混合所有制院校试点工作，并取得一定成果，多元办学格局初步形成。

第三，改革招生制度，实现入学途径多样化。《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求继续加大职业教育规模，提出到2010年职业教育与普通教育招生规模大体相当的目标。为此，政府不断探索招生制度改革，将现有高等职业学校的招生考试权限交由地方政府，积极探索“自主考试、注册入学、破格录取”等多种招生方式。这一时期的招生政策同样重视中高职教育衔接问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，“中等职业学校实行自主招生或注册入学，高等职业教育入学考试由各省、自治区、直辖市组织，探索招生与考试相对分离的办法，……逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”，这为职业教育招生制度改革提供根本依据。《教育部关于积极推进高等职业教育招生考试制度改革的指导意见》强调，高等职业教育考试招生制度逐步与普通高校本科考试分离，重点探索“知识+技能”的考试评价办法，“知识+技能”逐渐成为职业教育评价标准的重要选择。总体来看，我国职业教育招生逐步实现了统一考试模式向多元考试招生评价模式的转变，弱化统一考试与强化分类考试成为职业院校考试招生政策变迁与实践的基本趋势。

第四，经费扶持不断加大，中职教育资助体系逐步完善，高职教育生均拨款获得保障。“十一五”期间中央财政投入100亿资金资助基本设施建设，重点建立完善助学金和学费减免等贫困资助制度。《中等职业学校国家助学金管理办法》指出，国家助学金由中央和地方政府共同出资设立，逐渐形成以中央政府为主导，以财政为主体，社会各方参与，多元化助学手段并举的助学制度体系，如“中等职业教育券”、“藏区‘9+3’”免费教育等模式。此外，还制定了高职院校生均拨款标准，使高职生均拨款由定性要求走向量化标准。《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》指出，“从2014年起，中央财政建立‘以奖代补’机制，……2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12,000元”。《现代职业教育体系建设规划(2014-2020)》要求“2015年底前，各地依法出台职业院校生均经费标准或公用经费标准”，为高等职业教育经费投入提供重要依据。

(五)综合改革及深化时期(2014年至今)

进入“十三五”以来，新一轮科技革命和产业革命正在发生，“中国制造 2025”、“精准扶贫”、“一带一路”等重大国家战略对职业教育提出新要求。“优质”、“一流”、“特色”、“高水平”成为时代主题，职业教育围绕“质量提升”展开深层次改革。

第一，推进地方普通高等院校转型发展职业教育，确立中国特色职业教育体系。《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》指出，到2018年，接受本科层次职业教育学生达到一定规模，以职业需求为导向的专业学位研究生模式取得阶段性成果，本科层次职业教育推进步入实质性阶段。《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》(2015)指出地方高校转型发展的主要思路、任务及具体配套的政策措施。《国家职业教育改革发展方案》明确“开展本科层次职业教育试点”，将职业本科教育纳入高层次应用型人才培养体系，完善职业教育体系的制度架构。目前，已经有15所“职业学院”更名为“职业大学”，发展本科层次的职业教育，培养动手能力强、学术理论高的高层次应用型人才。自此，中国特色职业教育体系正式建立起来。

第二，对接国家发展战略，拓宽职业教育发展路径。各地高职院校配合“一带一路”企业面向当地员工开展技术技能培训和学历职业教育，形成了“鲁班工坊”、“丝路学院”等国际交流合作新品牌。2017年，329所高职院校与“一带一路”沿线国家开展了351项国际合作；在国内面向“一带一路”沿线国家开展学历教育，培养学生近6,000人,培训超10万人次，成为服务“一带一路”倡议的生力军。[18]其次，职业教育主动对接国家精准扶贫系统工程。《教育脱贫攻坚“十三五”规划》指出，鼓励职业院校面向建档立卡等贫困家庭开展多种形式的职业教育和技术技能培训，提升贫困地区人口就业创业、脱贫致富的能力，确保贫困家庭劳动力掌握实用技术技能。《职业教育东西协作行动计划(2016-2020年)》与《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》强调落实东西职业院校协作全覆盖行动、东西协作中职招生兜底行动和职业院校参与东西劳务协作，广泛开展公益性职业技能培训，实现脱贫举措与技能培训的精准对接。目前已形成“9+3”学费减免、区域帮扶东西协作行动计划、普职融合双证式、项目推进雨露计划等多种职业教育精准扶贫模式。

第三，推进人才培养模式、专业设置与教学模式不断改革。一是大力发展现代学徒制人才培养模式，促进产教深度融合。《关于开展现代学徒制试点工作的通知》正式启动国家级现代学徒制试点工作。截至2018年，共有558个现代学徒制试点，覆盖1,480多个专业点、9万余名学生学徒、2,200多家紧密型合作企业参与。[19]《职业学校校企合作促进办法》指出，教育行政部门应将校企合作作为衡量职业学校办学水平的基本指标。由此可见，我国把校企合作人才培养模式放在一个至关重要的位置。二是不断打造优势专业，加大教学改革，全面提升人才培养质量。《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》指出，要深化职业教育教学改革，全面提高人才培养质量。2016年，中央大力推进供给侧结构性改革，职业教育领域要求职业院校优化专业结构、提高人才培养质量。2017年，31个省份启动骨干专业建设项目，2019年实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划(简称“双高计划”)，集中力量建设50所左右高水平高职学校和150个高水平专业群，目前已公布197所“双高计划”建设名单，旨在发挥专业群的集聚效应和服务功能，实现人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合。

二、新中国成立70年职业教育发展的主要经验

新中国成立70年以来，坚持将发展职业教育视为国家责任，并逐步确立了国家职业教育制度。始终秉持公益性与普惠性，坚持政府主导以及渐进式路线，初步形成中国特色的职业教育改革与发展经验。

(一)坚持公益性与普惠性的职业教育价值取向

政府坚持公益性与普惠性价值取向，努力构建面向全体国民的职业教育公共服务体系。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》重申教育的公益性与普惠性原则，要求“形成惠及全民的公平教育”，“努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学”。

职业教育公益性是指职业教育及其收益无排他性的为国家大多数甚至全体公民无偿享有，由公共资源予以补偿。[20]70年来，我国职业教育主要由政府资助，中央与地方政府提供职教发展所需大部分资金。职业学历教育方面，以中等职业教育为例，逐步建立了完善的资助体系及其制度，从“设置助学金、奖学金”到“助学金为主，工学结合、顶岗实习为辅”再到“免学费”，逐步确立“以国家免学费及助学金为主，奖学金、顶岗实习、减免学费等为辅”的资助政策，[21]保证来自农村和城镇低收入家庭孩子的继续求学机会。中职免费成为满足人们受教育需求,普及高中阶段教育以及提升中华民族素质的重要选择，职业教育公益性价值在此过程中逐渐彰显。职业培训方面，政府加大投入与创新机制相结合，通过开展公共就业培训、购买职业教育服务等形式为推进农民工市民化、转岗人员再就业等提供免费或质优价廉的职业教育与技能培训。

普惠性体现在职业教育招生对象的普及性以及所获收益的惠及性，体现面向人人并终其一生的教育理念。70年来，职业教育招生对象具有广阔包容性，面向普通初、高中毕业生以及往应届毕业生、退役军人、农村青年、下岗失业人员等社会群体，实现教育机会均等。收益惠及性体现于人力资本的内部效应与外部效应。职业教育与培训使有需求的社会成员“学有所教”，提高个体人力资本存量，带来个体生产效率和收益的提高，即人力资本的内部效应。个体劳动者之间通过合作与竞争性互动，带来人力资本社会平均水平的提高，进而提高所有生产要素的生产率，实现社会经济组织的生产效率提升，促进整体国民素质及经济实力的增强，进而提升国家综合竞争力。职业教育成果惠及个体、企业、社会及国家，即人力资本的外部效应。

(二)坚持政府主导的职业教育改革与发展原则

国家被视为理性行为主体，《职业教育法》明确规定，“发展职业教育、推进职业教育改革、提高职业教育质量、建立健全职业教育制度”是国家责任，坚持政府主导的职业教育改革与发展原则。

政府发挥主导作用，切实履行职教职责。发挥有限政府、责任政府和法治政府的相关职能，不断转变政府职能，提升行政效率、宏观监管能力和公共服务能力，促进职业教育规范与持续发展。通过统筹规划能力、资源配置能力、制度供给能力和政策配套能力的供给,主导职业教育办学方向、层次结构、体制机制、办学模式及经费投入，促使职业教育获得快速发展。政府导向的制度安排决定了职业教育政策走向及实践的有力推进，当职业教育新制度安排与旧制度发生抵触时，政府可以进行有效的强制性干预，政策与政府行为成为影响职业教育发展的关键性事件。

我国采取权威型政府治理模式，走中央政府领导、地方政府积极实施的自上而下的改革与发展路径。从权力分配视角看，我国政府的执行能力强，不同于社会组织和企业等经济组织，政府作为政治行为者对政策结果的影响力最大。在政策的支持与引导下，通过政策合力、财政支持、资源优化配置等方式，在短时间内实现了职业教育的发展，成为职业教育持续发展的重要保障。

(三)坚持渐进式的职业教育改革与发展路线

从时间视角来看，渐进式职业教育改革遵循“由易到难、由点到面、先试点后推广”的发展理念，分步进行。建国70年以来，职业教育发展基本没有出现断裂，尽管发展过程存在波折，但是政府能够很快意识并采取措施予以纠正。例如，20世纪90年代，国家对职业教育政策支持力度有所下降，在计划经济时期的就业优惠政策陆续取消以及高校扩招等政策环境下，职业教育发展出现滑坡。为此，2002-2005年，政府连续三年召开全国职业教育工作会议，重新肯定职业教育的重要战略意义，从政策视角及时纠偏。2005年、2010年的示范性高职与中职建设、2019年的“双高计划”以及伴随配套的财政支持等，都在逐步改进的基础上引领职业教育朝着更高水平、更高质量的方向发展。

从空间视野来看，渐进式职业教育改革主要采用增量模式。第一，采用“体制外改革”形式，在计划经济体制以外或计划经济体制薄弱边缘给予市场经济试验的空间。例如，职业教育办学体制的改革，多元办学格局的形成。办学过程中，政府始终坚持以公有制为主的办学原则，同时充分发挥市场机制，调动社会活力，引导不同办学主体通过独资、合资、合作等形式举办职业教育，并允许不同办学主体以资本、技术、知识等要素参与职业教育办学，大力举办职教集团，积极探索混合所有制及股份制职业教育办学模式，最终形成公办和民办职业院校共同发展的办学格局。政府在不改变原有模式基础上引入市场机制的改革模式符合增量式改革的逻辑，极大减少了制度变迁的阻力与摩擦成本，并逐渐打破旧的利益分配格局，使新旧利益格局共生共存。第二，以增量激活存量，实现体制改革的转轨。这种改革方式是在保持总体不变的情况下，以试验区试点的形式进行制度与方法创新，积累经验，逐步推进增量扩增，逐渐优化甚至取代原有制度，促进职业教育制度体系的完善。此模式是我国职业教育发展与改革的主要选择，例如，在职业教育管理上实行中央统筹规划，省、市乃至县享有具体开展改革试点的权利与责任，通过总结试点经验，中央权力逐渐下放，建立起多元参与、权责分明、高效运行的职业教育现代管理机制。此外，实施“三改一补”政策积极推进职业大学、成人高校试点发展高等职业教育，开展高职院校单独招生试点、推进高考选拔制度改革，实行混合所有制办学以及现代学徒制试点工作等都采用了以增量激活存量的改革模式。这种改革模式可以规避盲目改革与扩张风险，减小改革成本，成为我国职业教育改革与发展的主要特色之一。

三、职业教育发展的未来展望

职业教育现代化是实现我国教育现代化的关键环节，如何提高职业教育的吸引力、凝聚力和适应力将成为未来很长一段时期的努力方向。

(一)全方位提升职业教育吸引力

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》明确将“增强职业教育吸引力”作为职业教育改革发展的目标和任务之一。职业教育成为现代教育体系中一种真正有所担当的类型教育，需提升办学吸引力。

职业教育吸引力不足是个国际问题，影响因素有待遇、质量以及观念等。经济和社会待遇低是职业教育缺乏吸引力的直接原因。职业教育特别是中等职业教育的个人收益低，表现为工资收入低、就业质量低、权益得不到保障、发展空间受限等。因此，政府应继续加大财政支持力度，给予学生助学金、奖学金及减免学费等多种形式资助，调整国民收入格局，提升技术工人的经济与社会待遇。

学校教育质量不高、办学特色缺乏是职业教育缺乏吸引力的根本原因。教育质量影响个体及群体从业人员的职业能力及素养，进而影响“中国制造”的品牌效应。政府应逐步建立职业教育专业标准、教学标准、评价标准，促进职业教育标准化办学，提高办学质量，以此为着力点促进职业教育吸引力提升。此外，应使中国职业教育得到更多的社会文化认同。新制度主义视野下,职业教育发展存在文化依赖，文化、观念或传统的非正式制度作为制度变迁的环境因素在各个层次上制约正式制度的实施推行，因此，完善办学与管理体制、支持行业企业参与职业教育离不开文化支持。有必要利用媒体技术，如电视、报刊、网络等媒体形式加强职业教育及大国工匠的宣传力度，提高职业教育的知名度与认可度，改变人们对职业教育的消极态度，使全社会成员了解职教、参与职教、共享职教改革发展成果，从而逐渐形成全社会重视职业教育的氛围。

(二)深转型提高职业教育凝聚力

“人们从未像今天一样，如此努力地构建、复兴、寻找和研究共同体”。[22]在职业教育领域，随着参与主体的多元化，构建职业教育共同体成为世界各国教育改革的追求目标。而如何提高共同体的凝聚力成为职业教育成功的关键。

一是加强职业教育共同体的集体认同。职业教育共同体由中央政府、地方政府、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人构成。促进各主体在集体效能感、归属心理、共同责任、权利意识上达成一致，职业教育目标才能达成。二是职业教育由统筹型管理转向治理型管理。政府简政放权、转变职能，确保各参与方有充分的话语权，通过民主协商达成各方共识是转型成功的关键。基于共同发展目标，寻找利益结合点，凝聚职业教育各方力量，才能确保治理型管理的顺利展开。三是实现人才培养模式转型，推进现代学徒制。以“政府引导、行业参与、社会支持，企业和职业院校双主体育人”为主要内容的中国特色现代学徒制已具雏形，能够有效化解产教融合、校企合作的困境，为行业、企业提供高技能高素质实用人才。四是完善法律法规政策以及资金等配套措施。明晰职业教育各参与主体的职业教育职能和权限，政府简政放权，行业企业积极参与，社会组织发挥协调、服务与评价职能，实现人才培养各个环节有机联结，从而增强凝聚力。

(三)多角度增强职业教育适应力

以智能化为主要特征的第四次工业革命给社会就业带来很大冲击，低技能任务自动化引发失业率上升，同时催生新职业。因此，职业教育需要增强适应力，尽可能满足学生、社会的多样化需求。

2018年数据显示，我国技术工人人数超过1.65亿，占就业人口总数的21.3%。其中，高技能人才仅4,791万，占就业人口总数的6.2%，高级技师和高级工程师的职位空缺严重。[23]接近52.7%的企业对劳动者的技术等级或者专业技术职称有明确要求，但是全国就业人员参加技术人员资格考试比例不足2%，专业技术人员资格证书持有率不到4%。[24]这些数据表明高技能人才匮乏阻碍了我国产业结构转型升级的脚步，使我国面临巨大的高技能人才需求压力。企业对劳动者知识技能结构的要求不断升级，职业教育尤其是高等职业教育具有广阔发展前景。职业教育应从以下方面进行改革：一是积极探索并逐步推行“1+X”证书制度，培养个人职业生涯发展所需综合能力，增强学生的企业适应力；二是把握产业变革特征，及时调整专业设置，同社会、企业需求接轨，帮助学生获得相应技术技能资格证书；三是深化以实训为导向的课程体系改革、以技能为导向的教学体制改革、以就业为导向的实习模式改革，实现应用型高技能人才的培养目标；四是拓展学生就业创业本领，缓解企业需求与市场供给脱节的压力；五是发挥职业教育对弱势群体的教育补偿功能，比如为缓解当前产业转型升级过程中出现的结构性失业问题，我国政府提出主要面向退役军人、下岗职工、农民工群体的高职百万扩招计划。